倪正嘉

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450001）

一、國民黨時期縣級管理模式

國民黨在大陸執(zhí)政期間，建立了“黨國”體制，黨國體制在廣州國民政府時期進(jìn)行最初的嘗試，并全面成熟于南京國民政府時期。在意識形態(tài)上，黨國體制提出“黨在國上”，在政治管理模式上，采用“黨政雙軌制”管理模式，表現(xiàn)為黨務(wù)組織系統(tǒng)和行政組織系統(tǒng)雙軌并進(jìn)，具體表現(xiàn)為中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和區(qū)分部，分別和省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)。設(shè)置的是“中央黨部——省黨部——縣黨部——區(qū)黨部——區(qū)分部——小組——黨員”這樣一個組織構(gòu)架。在訓(xùn)政時期，中央一級采取的是“以政治黨”的原則，“黨政分治制衡體制”應(yīng)用于地方一級。在這里，對縣黨部的定位主要是直接監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)黨的基層黨組織，它在國民黨的地方組織構(gòu)架中占據(jù)著十分重要的地位。縣代表大會和縣執(zhí)行委員會是縣黨部的權(quán)力機(jī)關(guān)[1]。

國民黨之所以在縣一級設(shè)計這種縣黨部與縣政府雙規(guī)并進(jìn)，黨政分開的體制，是有著一些原因的：首先，在初期，國民黨只是在形式上對中國進(jìn)行了統(tǒng)一，在實際上，一些省縣還是處在地方實力派的控制之下，國民黨很難在這些地方建立黨組織，還要對這些地方實力派默許甚至是低頭。在這種情形之下，縣一級的黨部還不可能像中央黨部一樣對同級政府進(jìn)行控制和領(lǐng)導(dǎo)，只能做一些瑣碎的工作，如對民眾進(jìn)行宣傳、訓(xùn)練和教育等等。其次，國民黨的領(lǐng)導(dǎo)者們對地方黨部的地位是官府與民眾之間的中介，國民黨中央對于“以黨治國”的認(rèn)識是國民黨以整個黨監(jiān)督指導(dǎo)整個政府，而不是以各級黨部監(jiān)督指導(dǎo)它們的同級政府。

二、國民黨對縣級管理的要求

國民黨的黨政關(guān)系在國民黨一黨治國體制中地位十分重要，它影響著整個南京國民政府的政治體制。最早對國民黨地方黨政關(guān)系進(jìn)行說明的是蔣介石，他提到：“至于黨與政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是很密切的，黨部一方面要領(lǐng)導(dǎo)民眾，一方面要輔導(dǎo)政府，另一方面又要監(jiān)督政府去接近民眾，還要領(lǐng)導(dǎo)民眾去監(jiān)督政府；這樣方能使我們黨的政綱政策，件件都能實行[2]?！?/p>

關(guān)于國民黨地方黨政的關(guān)系，一直是被學(xué)者們關(guān)注較多的問題。國民黨中央明確規(guī)定：“各級黨部對于其同級政府之用人、行政、司法及其他舉措，有認(rèn)為不和時，應(yīng)報告上級黨部，由上級黨部咨請其上級政府處理；各級政府對于同級黨部的舉措認(rèn)為不滿意時，應(yīng)報告上級政府咨請其上級黨部處理[3]。”也就是說縣黨部沒有權(quán)利干涉同級政府。如果黨政之間互相有意見和沖突，應(yīng)報告各自的上級機(jī)關(guān)處理。同時認(rèn)為，“黨部與政府系統(tǒng)各別，行使此項職權(quán)，自有其分際”由此可知各級政府的施政方針無須經(jīng)黨部核準(zhǔn)[4]。

當(dāng)時的河南省黨部特派委員李宗黃在開會時講到：“我們就理論說，要拿一樣?xùn)|西來比喻，比喻兄弟姊妹，弟兄姊妹雖有長幼之不同，同是父母所生的，黨部有如兄姊，政府有如弟妹，只有輔導(dǎo)之責(zé)，而無命令之權(quán)。……黨要秉承中央的意旨，體察實際情形，用全副精神，將全省黨務(wù)建立起來；茍有余力，則善意幫助軍政，凡事不多動公文，凡事少說理論。……約束黨部黨員，盡力于本身職務(wù)，密切與黨政合作，萬一有不幸事件發(fā)生，只許呈訴，不許沖突，如此大公無私，至誠至敬，我想和軍政方面，當(dāng)然只有和諧，而無爭執(zhí)的[5]?！?/p>

三、國民黨縣級管理的實際情況

在實際運行過程中，縣黨部和縣政府的關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到國民黨中央的期望。地方一級的黨政聯(lián)系渠道，在初期是依托于政分會進(jìn)行的。后來，各地政分會逐漸撤銷，缺少了這個聯(lián)系渠道的黨政雙方逐漸成為了兩個相互平行相互獨立的機(jī)構(gòu)。關(guān)于大革命時期的縣級黨政關(guān)系，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，因此各地情況是不一致的。在這一時期，縣級黨政關(guān)系大體上呈現(xiàn)為三種模式：1.以黨督政；2.黨政制衡；3.以政治黨。在多數(shù)情況下，表現(xiàn)為黨部權(quán)利大于政府。

不管是初期的黨大于政，還是后來的政凌駕于黨，造成地方黨政關(guān)系存在多種問題的主要原因，是國民黨政治體制中存在的固有矛盾。黨務(wù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)彼此獨立，互不統(tǒng)屬，并行發(fā)展，黨政分離。在形式上，黨政平等制衡，分工明確，互相監(jiān)督，但是這只是理想狀態(tài)下的政治體制，這種政治體制使得黨政之間政治職責(zé)界定十分模糊。在實際上，出于對政治權(quán)利等諸多因素的爭奪，縣級黨政雙方一致處于對立和斗爭之中。

國民黨推行的這種黨政分開的地方黨治體制，其初衷是使政治體制更加民主。但是在實際上，這種黨政分開的地方黨治體制，是不利于國民黨的黨治權(quán)威和黨治基礎(chǔ)的。導(dǎo)致地方黨政沖突的原因是多方面的，而它的根源主要是在于體制上。當(dāng)國民黨政治體制由單軌制轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政雙軌制時，就決定了黨部和政府之間不可調(diào)和的矛盾。這種體制必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下，人員冗雜和爭權(quán)奪利等眾多問題。

在縣黨政關(guān)系中，最突出的表現(xiàn)就是縣黨部和縣政府的工作職權(quán)范圍有時難以區(qū)分，經(jīng)常會發(fā)生職權(quán)爭執(zhí)，這極大的影響了黨政部門的辦事效率。地方黨政關(guān)系不斷變得越來越緊張，縣黨部和縣政府很少會通過相互合作去做一件事。虛化的黨權(quán)使得縣級黨政雙方相互指責(zé)，沖突不斷，甚至動武，這導(dǎo)致了國民黨的基層政權(quán)很不穩(wěn)定。

四、國民黨對縣級管理的協(xié)調(diào)

隨著問題的不斷出現(xiàn)，國民黨中央也認(rèn)識到地方黨政之間的矛盾。為了緩解黨政之間的矛盾沖突，緩解雙方的關(guān)系，明確雙方的定位，國民黨頒布了許多訓(xùn)令，法規(guī)：“是故黨部決不可自躋于政府相等之機(jī)關(guān)，而當(dāng)努力為人民有組織有能力之一種中心團(tuán)體；不可自趨于與政府對立之地位，而當(dāng)努力以國民之資格推進(jìn)社會，協(xié)助政府，以求實行吾黨主義、政綱、政策”[6]。由此可以看出，國民黨中央要求黨政分開，黨政和諧共處的同時，把地方政府放在比較重要的位置。要求黨部對政府的工作進(jìn)行協(xié)助。

開代表大會時，有些縣還會因為黨政隔閡而使得會議沖突不斷，因此國民黨中央組織部指示各黨部平時應(yīng)特別注意兩點：“（一）應(yīng)隨時考察屬于黨部方面：（1）縣黨部本身是否健全。（2）能否運用政府權(quán)利，及黨團(tuán)開展一般組訓(xùn)工作。（3）縣黨政關(guān)系是否合于融黨于政的形態(tài)。屬于政府方面：（1）縣長及縣政府秘書科長，是否為本黨黨員。（2）縣政府是否遵守本黨政綱政策，推行政令。(3)縣長如系黨員，是否經(jīng)常出席黨部之秘密會議小組會議或黨團(tuán)會議。前列各點，如上級能經(jīng)常注意調(diào)查指導(dǎo)考核調(diào)整，使雙方通力合作，及至召開縣代表大會舉行改選，必?zé)o所謂前者問題發(fā)生。(二)防止縣黨部因改選而發(fā)生排擠糾紛，必須先認(rèn)定該縣黨部各級機(jī)構(gòu)是否健全，其對各級干部及黨員平時工作是否勤加指導(dǎo)考核，及其是否一切均為工作而努力，絕不為個人打算，有此公忠精神，始足夠提高干部人選標(biāo)準(zhǔn)，及至改選，亦必?zé)o所稱后者問題發(fā)生”[7]。

另外，在1927年7月，中執(zhí)會準(zhǔn)中央政治會議通過的、由陳果夫提議的《縣黨部與縣政府之關(guān)系條例》，也較為具體的描述了如何協(xié)調(diào)黨政關(guān)系：首先，縣黨部對縣政府有監(jiān)督的權(quán)利和建議的責(zé)任，但是，不能強制要求縣政府執(zhí)行自己的命令；縣政府要維護(hù)縣黨部，不能干涉黨務(wù)的進(jìn)行。第二：如果縣黨部對縣政府的措施不滿，可以提交省黨部，由省黨部轉(zhuǎn)交省政府進(jìn)行處理。如果縣政府對縣黨部有不滿意時，也應(yīng)該將情況反饋給省政府，由省政府轉(zhuǎn)交省黨部進(jìn)行處理，縣黨部與縣政府雙方都不得直接采取行動。第三：縣里民眾團(tuán)體的組織，應(yīng)該由縣黨部進(jìn)行指導(dǎo)，縣政府不能對其進(jìn)行干涉，當(dāng)新的團(tuán)體組織成立后，由縣黨部交給縣政府立案。第四：如果縣里的民眾團(tuán)體發(fā)生矛盾與糾紛，縣黨部和縣政府都有責(zé)任進(jìn)行調(diào)解。這樣具體的描述，說明國民黨已經(jīng)深刻認(rèn)識到了縣黨部與縣政府之間所存在的種種問題。轉(zhuǎn)交部中央組織部指示各省察涉同級政府。

1939年，國民黨通過了《縣各級黨政關(guān)系調(diào)整辦法》，其內(nèi)容規(guī)定了：在縣政會議中必須有縣黨部出席，同時，縣黨部書記長每周都應(yīng)該召集一次秘密會議，縣黨部書記、縣黨部委員、縣長和縣政府中屬于國民黨員的人都應(yīng)該參加會議。但是在實際運行中，以福建省一縣黨部為例，“大部分出席縣政會議的書記長只是旁聽，在會上很少有作報告的[8]?！薄暗胤近h部之權(quán)利日削，地方政府之氣焰日高”[9]。同樣也可以看出縣黨部的地位是低于縣政府的，二者不是平等的地位，縣黨部類似于縣政府的附屬機(jī)構(gòu)。在一些縣里，縣黨部不能做到監(jiān)督政府和軍隊，還要根據(jù)政府和軍隊的需要去做宣傳。在縣政府違抗民意的時候，黨部還要出來替它們在民眾前辯護(hù)，在民眾受到縣政府壓迫而向縣黨部申訴的時候，縣黨部則會告訴民眾這不屬于縣黨部的所管。

五、國民黨縣黨政關(guān)系所導(dǎo)致的后果

雖然國民黨后來采取了一系列的調(diào)節(jié)地方黨政關(guān)系的措施，但是縣黨部的地位依然無法提高。因為縣政府可以憑借手中的行政人事權(quán)、財政經(jīng)濟(jì)權(quán)和軍事警察權(quán)來控制縣黨部，特別是對縣黨部的經(jīng)費進(jìn)行控制。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這樣一來，地方黨部便無可作為。

在地方黨政關(guān)系上，縣黨部相對于縣政府顯得十分軟弱無力。

在當(dāng)時動蕩不安的社會環(huán)境下，擁有一個強有力的政黨去充分發(fā)揮其職能是很有必要的，但是地方層級的國民黨顯然無法制約影響到相應(yīng)的各級政府的運作，導(dǎo)致國民黨在促進(jìn)政治革新，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障人民利益方面無法發(fā)揮其作用，也導(dǎo)致了國民黨統(tǒng)治基礎(chǔ)的薄弱和政權(quán)的不穩(wěn)定。地方黨部的實際作用和國民黨中央最初的設(shè)想相差太遠(yuǎn)，不僅沒有起到鞏固和維護(hù)統(tǒng)治的作用，反而給民眾留下了惡劣的印象，影響到國民黨在民眾中的威信和形象。地方黨政沖突一直困擾國民黨黨治的兩大頑疾之一，直到抗戰(zhàn)時期，蔣介石提到此事仍然悲哀的嘆息道：“這是本黨十幾年來無事可成的一個最大的原因！”。

[1]南京國民政府時期刑事審判機(jī)理研究——以淮陰地區(qū)刑事審判實踐為主要樣本的分析[D].張書浩.南京師范大學(xué)，2010.

[2]張其昀.先總統(tǒng)蔣公全集：第一冊[M].臺北：中國文化大學(xué)出版社，1984.

[3]劉會軍，等.論訓(xùn)政時期南京政府地方黨政關(guān)系[J].北方論叢，2011.

[4]申報年鑒.1933年.申報年鑒社.黨務(wù)類第11頁.

[5]李宗黃先生演講錄.民國河南省黨部，許昌檔案館.

[6]田湘波中國國民黨黨政體制剖析1927~1937[D].湖南師范大學(xué)，2004.

[7]廖利明.國民黨福建省各級黨部研究1937—1945[D].福建師范大學(xué)，2010.

[8]縣政會議記錄（1941）.福建檔案館檔案.

[9]市黨部監(jiān)督市政府辦法.上海：民國日報，1930年3月5日.