近年來，社會上對養(yǎng)老“雙軌制”，即企業(yè)和機關事業(yè)單位采取不同的養(yǎng)老制度，議論頗多，認為這樣很不公平，應盡快并軌。“雙軌制”是怎么形成的？該如何客觀、全面看待不同群體的養(yǎng)老待遇差？改革的方向是什么？

從“單位保障”轉向“社會保障”是一個很大的進步

人力資源和社會保障部副部長胡曉義介紹，我國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經濟走向社會主義市場經濟的進程。

計劃經濟時期，我國企業(yè)基本上都是國有性質，企業(yè)職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負責。上世紀80年代中期開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動保險制度。為平衡不同企業(yè)的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統(tǒng)籌。隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔，實行社會統(tǒng)籌。統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀90年代中后期開始的。當時，我國國有企業(yè)普遍出現經營困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣不掉的產品抵退休金，有的干脆不給辦退休。在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度加快擴面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”的任務目標，解決職工“領不到養(yǎng)老金”這個最突出的矛盾。企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

在這個階段，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養(yǎng)老制度。改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

比較“雙軌制”下的待遇水平不能簡單化

養(yǎng)老“雙軌制”，是造成企業(yè)與機關事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距的原因之一，引起了社會各界的廣泛關注。但胡曉義認為，比較待遇水平不能簡單化，要作全面、具體的客觀分析。

其一，待遇計發(fā)辦法和調整機制不同。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金與本人歷年繳費工資、繳費年限和當地職工平均工資掛鉤，有的職工繳費工資低，繳費年限短，退休后養(yǎng)老金也低。機關事業(yè)單位基本退休費以退休前基本工資為計發(fā)基數，其職業(yè)特點決定，這通常是本人職業(yè)生涯的最高工資水平。調整企業(yè)基本養(yǎng)老金，綜合考慮了經濟發(fā)展、物價上漲、職工工資水平增長、養(yǎng)老保險基金承受能力等因素，調整次數多但幅度??；機關事業(yè)單位目前調整基本退休費和退休生活補貼是與在職人員調整工資或津補貼同步的，頻次低而波動較大。

其二，待遇對比有多種口徑。總體水平對比企業(yè)退休人員低于機關事業(yè)單位。具體分析：企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金全部是國家統(tǒng)一制度規(guī)定的待遇，此外，一些企業(yè)還發(fā)放統(tǒng)籌外項目待遇和企業(yè)年金；機關事業(yè)單位基本退休費是國家統(tǒng)一制度規(guī)定的，其水平與企業(yè)同類人員大體相當，而退休生活補貼占退休人員全部待遇的比重過大，而且地區(qū)之間、單位之間差距很大。這需要與工資制度改革統(tǒng)籌考慮，合理調整工資和退休待遇的結構。

其三，人員結構不同。機關事業(yè)單位退休人員中高學歷、高職稱的人員比重大，在職時平均工資收入較高，工作年限也長于企業(yè)一般員工的平均繳費年限，因此其總體平均待遇水平比企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的平均水平高一些是正常的；關鍵是差距要適當，差距過大，特別是同類人員之間待遇差別過大，就應想辦法調整。

養(yǎng)老保險最終要“并軌”

胡曉義說，目前，國家已采取多種措施，積極推動養(yǎng)老“雙軌制”所導致的不合理差距問題的解決。

一是從2005年開始，連續(xù)9年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。對反映差別較大的企業(yè)退休高級職稱科技人員，在這幾年調整待遇的過程中一直給予傾斜。同時，對退休早、養(yǎng)老金偏低的高齡退休人員，也一直給予適當照顧，并已形成一定機制。二是推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。2008年國務院確定山西、浙江等5個省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。但事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，與事業(yè)單位分類人事制度、工資制度、財政體制改革緊密相聯，需要同步推進。三是加快推進企業(yè)年金、職業(yè)年金等補充養(yǎng)老保險制度發(fā)展，進一步提高職工在退休后的生活水平。

胡曉義表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業(yè)單位現行退休養(yǎng)老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩(wěn)過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度本身也需要繼續(xù)改革完善。所以，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業(yè)單位退休制度“并入”企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。

這就需要做好頂層設計。人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險頂層設計方案，將在適當的時候廣泛征求社會各界的意見，方案成熟后，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。