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        中國古代督查的形式

        2013-08-15 00:48:32楊樹森
        月讀 2013年7期
        關(guān)鍵詞:天子時限督查

        □ 楊樹森

        督查是對領(lǐng)導(dǎo)的重要決策或工作部署的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。古代沒有與今天的督查工作完全對應(yīng)的專門機(jī)構(gòu),但歷代統(tǒng)治者為使自己的決策得到貫徹執(zhí)行,也需要對行政系統(tǒng)內(nèi)的衙署和官員進(jìn)行督促檢查,為此還設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu),配備了相應(yīng)的官職,建立了相應(yīng)的制度。需要說明的是,古代對政令貫徹情況的“督查”與對官員本身的“監(jiān)察”是結(jié)合在一起進(jìn)行的,形式也是多樣的。

        一、最高統(tǒng)治者親自巡視督查

        《明史·職官志》說,“巡按則代天子巡狩”,這說明刺史或巡按的職責(zé)就是受派遣代替天子本人對地方行政官員進(jìn)行監(jiān)察和督查?!睹献印ち夯萃酢氛f:“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者,巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者,述所職也?!边@里所說的“述職”就是下級對上級的匯報,與它相對應(yīng)的“巡狩”則是上級對下級的督查。從這個角度看,帝王為了督促地方政府貫徹執(zhí)行自己的統(tǒng)治意志而親自到各地進(jìn)行視察,也是古代督查的一種形式。

        天子出巡始于古代關(guān)于堯舜的傳說,西周有“天子巡狩諸侯”的記載,春秋戰(zhàn)國時期逐步演變?yōu)閲男姓暡?。秦始皇滅六國后在帝位十二年,先后五次出巡,足跡所及,幾達(dá)當(dāng)時秦國的所有國土。后來的漢武帝、唐太宗、武則天、朱元璋、康熙、乾隆等一些有作為的帝王,都經(jīng)常到各地進(jìn)行巡視。

        二、督查官員奉旨督查

        監(jiān)御史、刺史、巡按等受皇帝指派代表皇帝出巡,以檢查詔令貫徹落實(shí)情況,這是古代對地方進(jìn)行督查的最基本形式。

        三、建立辦文時限制度進(jìn)行催報督查

        領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政令一般是通過公文下達(dá)的,因此明確規(guī)定辦文時限,并以此為據(jù)對下級貫徹落實(shí)政令的情況進(jìn)行催辦催報,是督查工作的一個重要手段。

        這種督查形式始于唐代。《唐律疏議·名例》規(guī)定:“小事五日程,中事十日程,大事二十日程?!薄短坡墒枳h·職制》規(guī)定:“稽程者,一日笞十,三日加一等,罪止杖八十?!睂实壑齐吩t令和軍國重事的公文,則要求隨到隨辦,一旦成案,“即日行下”,“當(dāng)日并了”,不得延誤。如有稽緩者“一日笞五十,二日加一等,十日徒一年”。

        宋代規(guī)定:對收文辦理,應(yīng)“當(dāng)日受,次日付”;對發(fā)文辦理“小事限五日,中事給十日,大事二十日”,稽遲者罰之(《慶元條法事類》)。

        元代規(guī)定緊急公文必須隨到隨辦,不得稽遲。元代還形成了公文定期催辦制度。

        明代改革家張居正為內(nèi)閣首輔時規(guī)定,官員公事文件上必須注明完成時限和進(jìn)度,這些文件副本要發(fā)到各相關(guān)部門和監(jiān)督人員手中。時限一到還沒有辦完,就要問罪。這項(xiàng)制度頒行后,“自是一切不敢飾非,政體為肅……雖萬里外,(令)朝下而夕奉行”。(《明史·張居正傳》)

        值得指出的是,古代公文辦理時限制度往往是以法規(guī)形式頒布的,因而具有很強(qiáng)的權(quán)威性。

        四、通過文卷的“照刷磨勘”進(jìn)行督查

        “磨勘”本來是宋代出現(xiàn)的一種審官形式,即通過核查官員所辦事項(xiàng)的案卷,對官員的政績作出鑒定,并作為官員升遷降黜的依據(jù)。元代建立的“照刷磨勘”制度則是一種督查制度,“明察曰照,尋究曰刷,復(fù)核曰磨,檢點(diǎn)曰勘。”(《元典章》)就是通過對官府所辦理的文卷的定期跟蹤核查,及時發(fā)現(xiàn)公文處理中有無拖延、疏忽、隱沒、涂改、規(guī)避等現(xiàn)象發(fā)生,從而揭發(fā)和糾正政務(wù)活動中的各種弊端。這樣就使“磨勘”的功能由本來的評價鑒定轉(zhuǎn)變?yōu)槎讲楸O(jiān)控,由注重行政的后果轉(zhuǎn)變?yōu)樽粉櫩刂菩姓倪^程。

        據(jù)覃兆劌《磨勘轉(zhuǎn)官與照刷磨勘文卷制度》介紹,元初文卷的照刷磨勘每年一次,后來改為半年一次,當(dāng)時對照刷的內(nèi)容、方法以及處罰措施都有詳細(xì)規(guī)定,照刷告一段落,則視不同情況注明“已絕”(事已辦畢)或“未絕”、“違錯”(事已施行,但其中有違枉失錯之處)、“稽遲”(事當(dāng)辦而未辦)等字樣。若經(jīng)過磨勘照刷,確定辦事過程無疑枉之事,便可注明“已絕經(jīng)刷文卷”,后送入架閣(即今檔案館)保管;對那些從文卷中發(fā)現(xiàn)有問題的當(dāng)事者則限期糾正處理,否則呈報朝廷彈劾或治罪。為了防止公事延誤,便于及時從文卷中發(fā)現(xiàn)問題,當(dāng)時還規(guī)定了周年交案的辦法。

        由于“照刷磨勘”是一種行之有效而又便于操作的行政督查形式,所以被明、清兩代沿襲下來。這一督查形式對保證政令的有效貫徹、維護(hù)行政系統(tǒng)的穩(wěn)定有序起到了積極作用,對今天的督查工作也有一定的借鑒意義。

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