■王 洪

引言：隨著社會(huì)建設(shè)步伐的加快，城管執(zhí)法成為了社會(huì)極具爭(zhēng)議的問(wèn)題。城管執(zhí)法的困境其實(shí)是由于綜合執(zhí)法權(quán)缺乏法律依據(jù)。城管的組織缺乏法律定位。顯然，我們需要的是和諧的綜合執(zhí)法。

一、城管執(zhí)法中的矛盾

（一）城管綜合執(zhí)法中暴力沖突頻發(fā)

當(dāng)前我國(guó)城管綜合執(zhí)法過(guò)程中，暴力沖突現(xiàn)象表現(xiàn)的比較嚴(yán)重，其中既有行政執(zhí)法對(duì)象的暴力抗法原因，也有執(zhí)法人員野蠻霸道的暴力執(zhí)法原因，兩種原因引起的沖突都發(fā)生了流血事件和導(dǎo)致當(dāng)事人非正常傷亡的案例。2006這一年之內(nèi)，廣州城管支隊(duì)共遭遇暴力抗法事件近500起，200多個(gè)執(zhí)法隊(duì)員受傷。

（二）城市弱勢(shì)群體淪為主要執(zhí)法對(duì)象

我國(guó)政府部門執(zhí)法執(zhí)政都要“以人為本”，然而令人驚訝的是，城市社會(huì)底層的弱勢(shì)群體階層卻成為了當(dāng)前城管綜合執(zhí)法的主要執(zhí)法對(duì)象?！肮补軌娜?，工商管富人，城管管窮人”的流傳整整反映了這么一個(gè)事實(shí)。

二、城管執(zhí)法中的矛盾

總結(jié)城管面臨的困境，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）綜合執(zhí)法缺乏足夠法律依據(jù)

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法的權(quán)限大致可以分為工商行政管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、公共安全交通管理、城市園林綠化管理和城市規(guī)劃管理。各個(gè)工作部門，基本上集中了一個(gè)地方政府所有的主要執(zhí)法權(quán)，城管往往與綜合執(zhí)法聯(lián)系在一起，但我國(guó)法律卻一直沒(méi)有所謂的正式界定綜合執(zhí)法權(quán)。沒(méi)有約束的龐大權(quán)力，就相當(dāng)于一個(gè)沒(méi)有剎車設(shè)備的重型卡車在市區(qū)中高速橫行。

（二）城管缺乏足夠的法律定位

目前我國(guó)憲法和行政組織法還沒(méi)有對(duì)城管部門定位。因此，各地方城管的組織形式非常混亂，從決定主體上看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府都可以自行設(shè)立城管部門；在級(jí)別上看，鄉(xiāng)、縣、區(qū)都有自己的城管建制；從身份上看，有的城管部門有行政主體資格，但有的則屬于地方政府工作機(jī)構(gòu)。滋生暴力性的執(zhí)法方式的很重要原因就是各種組織上的混亂導(dǎo)致監(jiān)管和救濟(jì)方面的困難。

（三）街頭商販和城管矛盾是矛盾的主體

1、城管執(zhí)法難以取得商販的信服

商販要生存和發(fā)展，在街邊擺買是他們生活收入的重要乃至唯一來(lái)源，但確實(shí)危害了社會(huì)的公共利益，又影響了周邊的環(huán)境，因?yàn)樗麄冄亟謹(jǐn)[攤的確造成市容的臟亂差。城管的執(zhí)法是以維護(hù)社會(huì)公共利益的目的，但在實(shí)際過(guò)程中并沒(méi)有真正單純起到維護(hù)公共利益的作用，比如，政府在立法時(shí)可能頒布出權(quán)力本位較濃的法律法規(guī)，執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)可能出現(xiàn)腐敗等違法現(xiàn)象等。

2、城管忽視商販的合理訴求

可能受過(guò)去封建社會(huì)思想影響，一方面，城管人員在執(zhí)法時(shí)經(jīng)常帶有權(quán)力至上的色彩，視商販為治理的對(duì)象，沒(méi)有從商販的生存和生活的角度出發(fā)，具有暴力執(zhí)法的傾向，以自己的意志執(zhí)法，造成商販的不滿和情緒對(duì)立；另一方面，商販缺乏自我管理的主體意識(shí)和權(quán)利安排，只能和城管采取對(duì)抗的方式解決問(wèn)題。雙方之間宛若敵我之間的矛盾，是冤家對(duì)頭，充滿仇恨。

三、解決城管執(zhí)法矛盾的對(duì)策

（一）更新城管執(zhí)法理念

進(jìn)入二十一世紀(jì)的全新年代，行政機(jī)關(guān)的理念也必須從以往的對(duì)人管理型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的為人民服務(wù)型，在行政執(zhí)法過(guò)程中要確保以保障人權(quán)為宗旨。所以，在當(dāng)前服務(wù)型政府的理念下，城管首先要處理好維持秩序與民生之間的平衡與矛盾。在面前弱勢(shì)群體時(shí)，要注意把秩序等等放在第二位，而他們的生存權(quán)必須是最重要的。即使在維護(hù)公共秩序所必須的情況下，不能單單的依靠暴力和罰款的方式執(zhí)法，應(yīng)遵循最小侵害原則。

（二）理順城管執(zhí)法體制

自身的先天不足、與相關(guān)部門的相互扯皮和權(quán)力配置不科學(xué)導(dǎo)致的低效，城管問(wèn)題主要是體制不順導(dǎo)致的。在2007年，淮安市開(kāi)始推行“大城管委”，城管委員會(huì)涉及到市政、園林、市容、環(huán)衛(wèi)等部門。首先成立了由市長(zhǎng)任主任、分管城建的副市長(zhǎng)任副主任的城市管理委員會(huì)，下設(shè)辦公室，由城管局局長(zhǎng)任辦公室主任。委員會(huì)下面相關(guān)的區(qū)和職能部門的領(lǐng)導(dǎo)任其中的成員?，F(xiàn)在由城管委員會(huì)來(lái)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)其他部門對(duì)攤販作最合理的處置，處理起來(lái)可達(dá)到城管與商販的雙贏；此外推行“大城管”，可以使城管委員會(huì)有了管理權(quán)，可以針對(duì)新的問(wèn)題制定相應(yīng)的法規(guī)制度，如優(yōu)先為失業(yè)人員、困難家庭和進(jìn)城農(nóng)民免費(fèi)提供由政府和企業(yè)免費(fèi)提供的便民措施和劃定的崗位，城管和商販之間的矛盾得到大大緩和?；窗彩腥〉昧撕艽蟮某晒?，得到廣泛的認(rèn)同?！按蟪枪堋蹦Ｊ搅D使城管部門同時(shí)具有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，真正地把關(guān)注點(diǎn)和重點(diǎn)從行政處罰上轉(zhuǎn)移到管理和服務(wù)上，不失為一個(gè)較有成效的模式。

（三）轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法方式

目前，在中國(guó)的城管執(zhí)法中，主要手段就是暫扣違法商販的財(cái)產(chǎn)。但隨著行政執(zhí)法理念由管制型、命令型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、指導(dǎo)型行政執(zhí)法的方式，也應(yīng)由單向、強(qiáng)制向多樣、互動(dòng)、民主的柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變。目前南京市已經(jīng)不再一律封殺或者禁止對(duì)街邊攤點(diǎn)，而是在合適的位置設(shè)立了“臨時(shí)攤點(diǎn)集合地”近千多個(gè)，只是對(duì)商販免費(fèi)或象征性地收取一點(diǎn)管理費(fèi)用，允許城市化區(qū)域一部分小攤小販的存在，這對(duì)于商販和大眾都是共贏的，也方便了城管的管理和協(xié)調(diào)。

（四）建立解決商販就業(yè)的渠道

不少商販由于自身學(xué)歷較低和缺乏其他的生存技能，很難尋找到其他的就業(yè)渠道，為了生存問(wèn)題，人們往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)，違法事情自然出現(xiàn)。許多商販屬于弱勢(shì)群體，是政府和大眾都需要關(guān)懷和照顧的對(duì)象。政府可以通過(guò)增加一些工作技能培訓(xùn)和提供就業(yè)崗位的方法來(lái)提高一些商販的技術(shù)水平和生存技能，這才是從根本上解決問(wèn)題的出路。

（五）建立市容管理的民主化制度

從根本上說(shuō)，作為一種自由、平等和權(quán)利的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是把人民大眾利益和權(quán)利訴求日益增長(zhǎng)、民主法治作為政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的根本發(fā)展目標(biāo)，建立多元互動(dòng)的民主化制度是真正化解商販和城管的危機(jī)，實(shí)現(xiàn)良好、和諧的社會(huì)秩序的合適方法。