李培林

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。從上個(gè)世紀(jì)90年代中期開始，步入了加速推進(jìn)時(shí)期，1995-2012年的17年間城鎮(zhèn)化水平年均提高1.38個(gè)百分點(diǎn)。2011年，城鎮(zhèn)化率越過50%的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，標(biāo)志著中國由一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會(huì)邁入以城市社會(huì)為主體的新時(shí)代。在這一時(shí)期，中國的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展取得了令人矚目的成就，引起了世界的廣泛關(guān)注。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格里茨認(rèn)為，美國的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化，是21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大引擎。

但是，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的深層次矛盾也日益凸顯。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的涌入，使城市社會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2012年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，接近世界城市化平均水平。但是，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2.6億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)?，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

中國農(nóng)民工在市民化的社會(huì)變遷過程中，由于特殊的二元經(jīng)濟(jì)制度以及其他因素的制約，并未像西方國家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的職業(yè)、地域和身份相同步的徹底轉(zhuǎn)變，而是經(jīng)歷了由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的“漸變過程”。同時(shí)，城鎮(zhèn)化長期滯后于工業(yè)化和非農(nóng)化過程，在城市內(nèi)部造成新的二元結(jié)構(gòu)問題。

針對(duì)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化過程的特殊性及其挑戰(zhàn)，迫切需要我們對(duì)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，尤其是對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行深入系統(tǒng)研究。我認(rèn)為，至少應(yīng)在以下三個(gè)問題上有所突破。

第一，超越城鎮(zhèn)化的粗放規(guī)模擴(kuò)張，走資源能源環(huán)境可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。改革開放以來，我國大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，乃是建立在資源高消耗、“三廢”高排放、土地高擴(kuò)張的基礎(chǔ)上的。城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，需要消耗煤炭87.58萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、石油21.44萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、天然氣8.08萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、城市建設(shè)用地1283平方公里。中國的萬元GDP能耗分別是世界平均水平的2.3倍、歐盟的4.1倍、美國的3.8倍、日本的7.6倍，甚至比一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家都要高。而全國城市地區(qū)消耗的水資源，由1978年的78.7億立方米急劇增長到2010年的507.9億立方米，年均耗水增加13.4億立方米。目前，大部分缺水城市過度開采地下水，造成了地面加速沉降。整體來講，中國需要以全球7%的耕地、7%的淡水資源來支撐全球21%人口的城鎮(zhèn)化。隨著我國資源環(huán)境約束的進(jìn)一步加強(qiáng)，這種外延式、粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將不可長期持續(xù)。

第二，避免特大城市的過度膨脹，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，由于資源壟斷和行政配置特點(diǎn)，加上市場(chǎng)趨利的導(dǎo)向，各種要素和資源向大城市和行政中心高度集聚，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)規(guī)模體系“兩極分化”問題突出，即特大、超大城市規(guī)模過度膨脹，中小城市數(shù)量和規(guī)模下降，人均占有資源有限，公共服務(wù)能力低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，甚至出現(xiàn)萎縮狀態(tài)。一些大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，人口吸納能力強(qiáng)，但資源和環(huán)境承載能力有限，“城市病”日益凸顯。中小城市和小城鎮(zhèn)雖然承載能力大，但產(chǎn)業(yè)支撐不足，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和吸納能力。從2000年到2010年，50萬人以上大城市數(shù)量和人口比重都在不斷增加，而中等城市人口比重以及小城市數(shù)量和人口比重都在不斷下降。2010年，287個(gè)地級(jí)及以上城市市轄區(qū)集中了全國51.2%的投資和56.3%的生產(chǎn)總值，但卻只容納29%的人口，人口份額與生產(chǎn)總值份額之比高達(dá)1∶1.94；而2000年，美國核心發(fā)達(dá)區(qū)域人口份額與GDP份額之比為1∶1.21，日本東京都、大阪府和神奈川縣為1∶1.36，英國大倫敦、大曼徹斯特和西米特蘭為1∶1.24。

第三，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。從城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來看，我國整體上已進(jìn)入到初級(jí)城市型社會(huì)；但從生活方式、社會(huì)文化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)看，目前我國離城市型社會(huì)的要求還有較大的差距。也就是說，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量并沒有與城鎮(zhèn)化水平同步提高，城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量不匹配。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2012年全國農(nóng)民工總量為2.63億人，約占城鎮(zhèn)人口的1/3。根據(jù)2010年全國第六次人口普查資料，截至2010年年底，城鎮(zhèn)中的城鎮(zhèn)戶籍人口比重遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒有從住房公積金制度中獲益。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位長期不平等，是引發(fā)一系列社會(huì)問題的重要原因。

以上三個(gè)方面問題是目前中國城鎮(zhèn)化最突出、最重要也是最迫切需要解決的問題，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國實(shí)際，共創(chuàng)中國城鎮(zhèn)化的美好前景。

（作者：中國社會(huì)科學(xué)院副院長、學(xué)部委員）

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