許傳璽

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在改革理論與決策等方面作出了一系列重大突破和創(chuàng)新，進(jìn)一步明確了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、全面深化改革的主要思路、具體內(nèi)容和步驟安排，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家和民族富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重大深遠(yuǎn)的意義。

1.從“管理”到“治理”，確立新的執(zhí)政理念。在黨的十八大報(bào)告提出的“國(guó)家治理和社會(huì)管理”重要理念的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)要“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”、“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式”等等，進(jìn)一步確立了從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的新的執(zhí)政理念?？梢哉f，這是一項(xiàng)前所未有、值得密切關(guān)注的重大變化。它意味著至少以下兩方面的重要轉(zhuǎn)向：首先，公共事務(wù)已不再被視為國(guó)家或政府獨(dú)有的權(quán)力范圍，社會(huì)、公眾、相關(guān)組織甚至個(gè)人等都可以而且應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式參與進(jìn)來，成為公共事務(wù)的主體，從而使各方的權(quán)益能夠得到更加充分、更加有效的表達(dá)、保護(hù)和促進(jìn)；其次，原有自上而下的傳統(tǒng)、單一、機(jī)械的管理方式將被更加現(xiàn)代、多元、彈性的治理體制逐步替代，形成國(guó)家、政府與社會(huì)協(xié)同共治、更加符合當(dāng)代公共治理理念的新局面、新形態(tài)。

這種強(qiáng)調(diào)“治理”（而不是傳統(tǒng)意義上的“管理”）的新的執(zhí)政理念，與現(xiàn)代法治的主要內(nèi)涵（“良法之治”）顯然更加貼近，更加吻合，因而也更加需要法治建設(shè)的配合與保障。從這個(gè)意義上講，要實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五位一體的改革創(chuàng)新，法治建設(shè)是一個(gè)必不可少、甚至需要在相關(guān)領(lǐng)域先行先試的重要組成部分。

2.從“國(guó)家”到“政府”到“社會(huì)”，全面推進(jìn)法治建設(shè)。黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式”，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化”。在2012年12月4日首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上和2013年2月23日中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：要“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。在2013年1月7日全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議召開前，習(xí)近平總書記又就做好新形勢(shì)下政法工作作出重要指示，明確提出了“全面推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)”的政法工作目標(biāo)。

在上述重要指示精神的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)更加明確地作出了“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的重大決定，強(qiáng)調(diào)了黨和政府遵守憲法和法律、依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的重要性（“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”），確立了促進(jìn)國(guó)家、政府和社會(huì)等多元主體共同參與法治中國(guó)建設(shè)的重要思路（“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”）。與以往偏重強(qiáng)調(diào)法治國(guó)家和法治政府建設(shè)不同，《決定》更加充分地認(rèn)識(shí)到社會(huì)在我國(guó)法治建設(shè)中的重要性，將其明確作為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要主體之一，并將法治社會(huì)明確列入深化法律改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

因此，在下一步改革實(shí)踐中，我們必須在法治國(guó)家和法治政府建設(shè)之外，更加主動(dòng)、更加充分地發(fā)揮社會(huì)（包括公眾、相關(guān)組織甚至個(gè)人）的積極作用，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念，著力探索國(guó)家、政府與社會(huì)協(xié)同共治、以法治思維和法治方式進(jìn)行社會(huì)治理的新思路、新舉措，使法治社會(huì)建設(shè)成為法治國(guó)家和法治政府建設(shè)的重要支撐和有力保障。

3.維護(hù)憲法和法律權(quán)威，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。全面深化改革、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是切實(shí)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。黨的十八大報(bào)告指出：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?/p>

在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作?！睉椃ㄅc國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)……如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國(guó)家事業(yè)就會(huì)遭受挫折。因此，我們必須更加“自覺地恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命”。

與此相呼應(yīng)，黨的十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)：“憲法是保證黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法，具有最高權(quán)威?！币虼耍仨毎堰M(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序、全面貫徹實(shí)施憲法作為法治中國(guó)建設(shè)的首要內(nèi)容和關(guān)鍵領(lǐng)域，積極探索有效方式，建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)和運(yùn)用憲法的體制機(jī)制，嚴(yán)格遵守法律面前人人平等、任何組織或個(gè)人都不得超越憲法和法律的原則，對(duì)一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。

根據(jù)上述原則，不僅社會(huì)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)學(xué)法、遵法、守法、用法，任何國(guó)家和政府權(quán)力的行使也必須遵守憲法和相關(guān)法律，必須關(guān)進(jìn)制度的籠子。

4.深化司法體制改革，維護(hù)社會(huì)公平正義。司法活動(dòng)是法律與當(dāng)事人權(quán)益的重要接觸面，是公眾感知法律權(quán)威與公平正義的重要領(lǐng)域。黨的十八大報(bào)告清醒地指出：在執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域，仍然存在較多問題。為此，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上和就做好新形勢(shì)下政法工作的重要指示中著重強(qiáng)調(diào)，要“深化司法體制機(jī)制改革……堅(jiān)決反對(duì)執(zhí)法不公、司法腐敗……努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”。

在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：要“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)、確保法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，就必須切實(shí)深化以下幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革：一、改革司法管理體制，重點(diǎn)推動(dòng)省以下地方法院、檢察院實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律得到統(tǒng)一、正確的實(shí)施；二、優(yōu)化司法職權(quán)配置，重點(diǎn)健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的有效機(jī)制，明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督；三、改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；四、推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料，增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書；五、嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督制度；六、建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，重點(diǎn)健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選的有效機(jī)制，同時(shí)完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度；七、廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

應(yīng)當(dāng)說，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”是一個(gè)非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，它要求司法機(jī)關(guān)必須切實(shí)將冤假錯(cuò)案降低到可忽略不計(jì)的程度。這對(duì)任何一個(gè)國(guó)家的司法機(jī)關(guān)都是一個(gè)非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但唯其如此，才能體現(xiàn)我們對(duì)人民群眾權(quán)益的珍視和提高司法公信力、維護(hù)社會(huì)公平正義的堅(jiān)定決心。11月21日，由最高人民法院正式發(fā)布的《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯(cuò)案工作機(jī)制的意見》，讓我們看到了相關(guān)部門為實(shí)現(xiàn)這一重要目標(biāo)而做出的切實(shí)努力。

5.深化行政執(zhí)法體制改革，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。如上所述，行政執(zhí)法是我國(guó)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是存在問題較多、人民群眾反映較為強(qiáng)烈的領(lǐng)域。因此，黨的十八大報(bào)告明確要求：要推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。習(xí)近平總書記在其就做好新形勢(shì)下政法工作的重要批示中也強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)決反對(duì)執(zhí)法不公……進(jìn)一步提高執(zhí)法能力”。在中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，作為實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，行政機(jī)關(guān)“要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序”，“執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律……要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象?！?/p>

針對(duì)這一重點(diǎn)領(lǐng)域，黨的十八屆三中全會(huì)做出了更加具體的改革部署和要求，即：一、要整合執(zhí)法主體，對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行相對(duì)集中，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制；二、減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量；三、理順城管執(zhí)法體制，提高其執(zhí)法和服務(wù)水平；四、完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法；五、完善行政執(zhí)法與刑事司法之間的“兩法銜接”機(jī)制。

6.切實(shí)尊重和保障人權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度。黨的十八屆三中全會(huì)最為引人注目的重點(diǎn)和亮點(diǎn)之一，是其對(duì)人權(quán)的切實(shí)尊重和保障。關(guān)注并努力解決人權(quán)問題，一直是黨和政府的工作重點(diǎn)之一。在黨的十八大報(bào)告中，讓“人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”已被明確列入我國(guó)全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，也特別指出：對(duì)尊重和保障人權(quán)等憲法確立的制度和原則，“我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展”。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)此做出了更加明確、系統(tǒng)的規(guī)定，推出了突破性的改革措施，提出了具體的步驟要求，即：一、進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序；二、健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則；三、逐步減少適用死刑的罪名；四、廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度；五、健全國(guó)家司法救助制度，完善法律援助制度；六、完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。

7.總體目標(biāo)明確具體可行，相關(guān)領(lǐng)域適時(shí)深化改革。在黨的十八大報(bào)告和習(xí)近平總書記重要講話精神的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)黨和國(guó)家在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革做出了意義重大、影響深遠(yuǎn)的總動(dòng)員和總部署。在法治建設(shè)領(lǐng)域，既體現(xiàn)為在從“管理”到“治理”這一新的執(zhí)政理念下，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的總體思路和總體布局，也體現(xiàn)為對(duì)維護(hù)憲法和法律權(quán)威、深化司法體制改革、深化行政執(zhí)法體制改革、切實(shí)尊重和保障人權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定、策略選擇和實(shí)施步驟?？偟膩砜?，這些重要決定不僅切合我國(guó)法治建設(shè)的總體目標(biāo)和要求，而且明確、具體、可行。為此，《決定》還特別提出要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。

在另一方面，正如習(xí)近平總書記在其關(guān)于《決定》的說明中指出的，《決定》不是“十全大補(bǔ)”、不應(yīng)面面俱到，因此，《決定》對(duì)于法治建設(shè)的其他領(lǐng)域（如完善科學(xué)、民主立法）（除提出“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量……擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”和“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”外）并未做其他具體涉及。當(dāng)然，這并不影響在這些同樣重要的法治領(lǐng)域適時(shí)深化改革，與其他相關(guān)領(lǐng)域彼此呼應(yīng)、相互支持，共同實(shí)現(xiàn)到2020年在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)方面取得決定性成果的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者：北京市社會(huì)科學(xué)院黨組成員、副院長(zhǎng)，法治研究中心首席專家。本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目研究成果）

責(zé)任編輯：沈 聰