聶高民

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理方式的變革昭示了國(guó)有企業(yè)改革的走向。這并不是孤立的改革，而是契合“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”這一全局坐標(biāo)的點(diǎn)穴之筆。

圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，需要的是公平競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)不僅在于建立各種所有制企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，還需要建立能夠?qū)崿F(xiàn)平等使用生產(chǎn)要素的市場(chǎng)主體體系。改革關(guān)鍵有兩條，一是生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革，二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理方式的變革。這兩條應(yīng)當(dāng)互為依存。

關(guān)于生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革，《決定》在完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的布局中，涉及資本、土地、管理、技術(shù)、知識(shí)、資源，實(shí)際上也包括了勞動(dòng)力，對(duì)這些重要生產(chǎn)要素提出了一系列市場(chǎng)化改革方向，并明確提出“健全資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等由要素市場(chǎng)決定的報(bào)酬機(jī)制”和“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)”的論斷。

要使生產(chǎn)要素市場(chǎng)化，做到如《決定》所說(shuō)“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素”，只有以市場(chǎng)來(lái)配置生產(chǎn)要素，才能做到平等使用生產(chǎn)要素，“平等使用”不能以行政手段去實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革滯后，不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元要素結(jié)構(gòu)，而且還表現(xiàn)在不同所有制企業(yè)之間存在的二元要素結(jié)構(gòu)。要建立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，面臨的基本問(wèn)題是，在各種所有制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上，確實(shí)存在市場(chǎng)準(zhǔn)入不統(tǒng)一、不規(guī)范、市場(chǎng)壁壘等必須改革的重大問(wèn)題，但這還只是一種外部形式，問(wèn)題的根源并不完全取決于企業(yè)外部競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形式平等，而在于各類(lèi)企業(yè)內(nèi)在屬性上，存在生產(chǎn)要素二元特征。國(guó)有企業(yè)使用的各類(lèi)生產(chǎn)要素，包括資本、管理、技術(shù)、土地、勞動(dòng)等方面，具有與民營(yíng)類(lèi)企業(yè)的不同特質(zhì)和不同功能，有些方面還不具有市場(chǎng)屬性，這就難以真正平等競(jìng)爭(zhēng)、平等使用生產(chǎn)要素。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最終將會(huì)推動(dòng)我們各種所有制企業(yè)內(nèi)含的生產(chǎn)要素功能屬性同質(zhì)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)市場(chǎng)同等要素、同等屬性的一元化。改革要做的事，就會(huì)指向如何使國(guó)有企業(yè)激活內(nèi)在生產(chǎn)要素的平等市場(chǎng)功能，這才能為增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力找到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的途徑。

如何使國(guó)有企業(yè)激活內(nèi)在生產(chǎn)要素的平等市場(chǎng)功能？就要實(shí)現(xiàn)《決定》 “以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”這一重大變革。這一重大的變革取向，昭示了國(guó)資監(jiān)管體制、國(guó)有企業(yè)體制的重大走向?！耙怨苜Y本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”涉及以下具體改革事項(xiàng)、具體操作，還需要在實(shí)踐中反復(fù)探索。

第一，國(guó)資監(jiān)管應(yīng)該行使的主要職責(zé)是什么？國(guó)資監(jiān)管主要是管企業(yè)，還是管資本？如果國(guó)資監(jiān)管是以管企業(yè)為主，或者說(shuō)管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一的管理，構(gòu)成一種行政性的上下級(jí)管理，會(huì)使國(guó)有企業(yè)帶有無(wú)法消除的行政特征和官方紐帶，與國(guó)資監(jiān)管制度建立前的部門(mén)管?chē)?guó)企的體制相比，在政企分開(kāi)意義上的推動(dòng)是有的，但不是很大，離搞活企業(yè)和平等競(jìng)爭(zhēng)更是有較大距離。而國(guó)資監(jiān)管以管資本為主，就有了十分重大的區(qū)別。管資本代表的是國(guó)有資本所有權(quán)的出資人權(quán)利，就是股東權(quán)利。管企業(yè)行使的是權(quán)力，而管資本行使的是權(quán)利，股東權(quán)利在法律上是基于民事關(guān)系而不是行政關(guān)系的一種權(quán)利，依據(jù)我國(guó)公司法規(guī)定的股東權(quán)限行使出資人權(quán)利。這就為國(guó)有企業(yè)成為平等的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)平等使用生產(chǎn)要素，進(jìn)一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)輔定了最重要的體制門(mén)檻。

第二，國(guó)資監(jiān)管如何轉(zhuǎn)化為管資本為主？無(wú)非兩種方式，一種是由現(xiàn)在的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變改造為主要行使出資人權(quán)限的持股運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資本管理和運(yùn)營(yíng)。但難度較大，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下也難以完全擺脫行政化，效果不會(huì)很好。第二種辦法，在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)之間，插入若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，由資本運(yùn)營(yíng)公司行使國(guó)有企業(yè)股東權(quán)利，這就會(huì)把國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)兩種性質(zhì)分開(kāi)，《決定》采用的是這種辦法，《決定》指出：“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！边@將會(huì)使國(guó)資管理方式發(fā)生重大變革。實(shí)行這個(gè)改革，將會(huì)使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式從固化的企業(yè)形態(tài)中解放出來(lái)，為搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟新路。以國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，轉(zhuǎn)讓收入到了哪里？轉(zhuǎn)讓所得收入又是什么性質(zhì)？很少被人關(guān)注，人們更多關(guān)注的是作為企業(yè)形態(tài)的國(guó)有企業(yè)的“進(jìn)”與“退”，但實(shí)際上國(guó)企進(jìn)退不是問(wèn)題的關(guān)鍵。如果發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)作用從管企業(yè)到主要管資本，產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)Y本還在，只是從資產(chǎn)形式的資本轉(zhuǎn)化為了貨幣形式的資本，還可以再投入形成另外的資產(chǎn)形式的資本，這就完成了一個(gè)最簡(jiǎn)單的“退”與“進(jìn)”的循環(huán)。就是說(shuō)資本本身并不是可以“賣(mài)”掉的，而這個(gè)循環(huán)在管企業(yè)的國(guó)資監(jiān)管方式里就不能順暢形成。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的介入，應(yīng)該打造的是一個(gè)管資本的、可以操作的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。

第三，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司如何搞？有人說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司也是國(guó)有企業(yè)，并未解決國(guó)有企業(yè)的效率活力等問(wèn)題。這種看法不敢說(shuō)沒(méi)有一些道理，但只要設(shè)計(jì)操作到位，所提問(wèn)題應(yīng)是可以化解的。一是，必須要分清資本運(yùn)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不同性質(zhì)。資本運(yùn)營(yíng)只行使出資人權(quán)限，持有股權(quán)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)，獲取資本收益，并對(duì)接國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，但是股東就是股東，只能限制其行權(quán)邊界，既不能超越公司法，也不能成為可以自我膨脹的控股型經(jīng)營(yíng)企業(yè)。這種性質(zhì)有待界定，其實(shí)雖稱(chēng)為“公司”，按其實(shí)際作用確定為特殊的事業(yè)法人也未嘗不可。二是，資本運(yùn)營(yíng)公司與所持股國(guó)有企業(yè)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系、民事關(guān)系，千萬(wàn)不要搞成上下級(jí)。如果有所謂級(jí)別的話(huà)，運(yùn)營(yíng)公司并不能高于所持股企業(yè)，甚至可以考慮級(jí)別低于所持股企業(yè)。三是，運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量要少，人數(shù)要精。地方各級(jí)特別到市縣，不必層層設(shè)立運(yùn)營(yíng)公司，有的可以把國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接改造為運(yùn)營(yíng)公司。運(yùn)營(yíng)公司所持股份的企業(yè)中肯定有大企業(yè)，但不能把運(yùn)營(yíng)公司自己封為大企業(yè)。如有對(duì)國(guó)有企業(yè)的整合兼并，運(yùn)營(yíng)公司只能起到股權(quán)運(yùn)營(yíng)職能，但不可以把自己視為兼并主體。四是，對(duì)國(guó)有企業(yè)如有進(jìn)退調(diào)整方向、所持國(guó)有資本投入方向等重大問(wèn)題，一般不應(yīng)該視為運(yùn)營(yíng)公司自主決策行為，而應(yīng)該依據(jù)國(guó)家政策和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策，只起執(zhí)行操作的職能，承擔(dān)操作效率的責(zé)任?？磥?lái)，還存在大量權(quán)責(zé)關(guān)系問(wèn)題，如何設(shè)定有待深入研究探索。

第四，管資本思路對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理方式變革的重大導(dǎo)向是什么？主要是兩條，一是國(guó)有資本紐帶顯著增強(qiáng)，而政企關(guān)系則徹底分開(kāi)。方向在于，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式將主要體現(xiàn)在國(guó)有資本形態(tài)上，而不再過(guò)多依存于國(guó)有企業(yè)形態(tài)。這將有望顯著弱化國(guó)有企業(yè)某些行政化的官方特質(zhì)，極大增強(qiáng)其面向市場(chǎng)的活力。二是國(guó)有企業(yè)將逐步弱化企業(yè)類(lèi)別特性。國(guó)有企業(yè)原來(lái)承載的某些企業(yè)類(lèi)別特征，將有了可能被市場(chǎng)同質(zhì)化的重要條件，也就是國(guó)有企業(yè)的各類(lèi)生產(chǎn)要素功能將會(huì)逐步與民營(yíng)企業(yè)同質(zhì)化，消減生產(chǎn)要素的二元特征，促進(jìn)要素市場(chǎng)的健全和公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。十八屆三中全會(huì)提出職業(yè)經(jīng)理人制度，增加國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)選聘份額，已經(jīng)昭示國(guó)有企業(yè)的管理如何對(duì)接生產(chǎn)要素市場(chǎng)的走向。探索解決好勞動(dòng)力要素的市場(chǎng)權(quán)屬統(tǒng)一，國(guó)有企業(yè)職工能進(jìn)能出，最終使國(guó)有企業(yè)職工、民營(yíng)企業(yè)職工，還有企業(yè)農(nóng)民工等多種不同權(quán)屬的勞動(dòng)主體，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利一致、身份平等，流動(dòng)順暢；國(guó)有企業(yè)的其他生產(chǎn)要素，包括傳統(tǒng)意義的資本、勞動(dòng)力、土地，也包括高端意義的管理、技術(shù)乃至資源都要成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中平等競(jìng)爭(zhēng)的要素，并進(jìn)一步打通各種生產(chǎn)要素平等流動(dòng)機(jī)制，這將通過(guò)市場(chǎng)的力量真正搞活整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，也為公平的要素競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成奠定了基礎(chǔ)。

第五，怎樣對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理？十八屆三中全會(huì)提出國(guó)有企業(yè)分類(lèi)管理思路，是在總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的重要改革創(chuàng)新。能夠進(jìn)入以管資本為主這一國(guó)資監(jiān)管改革路徑的，目前應(yīng)該主要是競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)，而公益性企業(yè)能否進(jìn)入，可能是不一樣的。國(guó)有企業(yè)分類(lèi)為可競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)、公益性企業(yè)、自然壟斷企業(yè)三種類(lèi)型。其中，可競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)要堅(jiān)決實(shí)行以平等使用生產(chǎn)要素為標(biāo)志的市場(chǎng)化改革，明確進(jìn)入國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系。公益性企業(yè)在范圍上有彈性，有些國(guó)家戰(zhàn)略特需的企業(yè)，例如某些重要軍工企業(yè)如涉及國(guó)家安全，也在這一塊更適合，但如果對(duì)公益類(lèi)企業(yè)給予特殊的投入和補(bǔ)貼，則應(yīng)把公益性和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，這類(lèi)企業(yè)由于難以進(jìn)入管資本運(yùn)營(yíng)體系，這就需要嚴(yán)格界定。對(duì)自然壟斷企業(yè)三中全會(huì)的改革路徑已經(jīng)明確：“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化?！?/p>

第六，如何發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)？在國(guó)有資本管理方式變革基礎(chǔ)上，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生重要可操作平臺(tái)和推動(dòng)力量。這里有幾種情況，一是存量改制的，在國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體明確的情況下，可以增量吸收社會(huì)股份，有利于非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革的操作。二是混合投資。資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)可能成為新投資項(xiàng)目的投資主體，應(yīng)可吸納社會(huì)資本共同投入，形成新的混合所有制形式。三是吸納員工持股和管理者持股的，納入國(guó)有資本出資人責(zé)任明確的資本運(yùn)營(yíng)體系中，有利于保障國(guó)有資本權(quán)利和調(diào)動(dòng)員工積極性?xún)蓚€(gè)方面配套，防止侵蝕國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利。四是可以參股。國(guó)有資本持股，未必都要采取控股方式，參股也是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的形式和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一種實(shí)現(xiàn)方式，這個(gè)方式意義重大。要鼓勵(lì)發(fā)展非公有制控股、國(guó)有資本參股的混合所有制形式，這將有效放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)消除國(guó)有和民營(yíng)生產(chǎn)要素的二元特質(zhì)，走向公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)?！稕Q定》提出：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展?！?/p>

第七，為什么要提高國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)比例？《決定》提出：“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”國(guó)有資本作為股東獲得資本收益本來(lái)天經(jīng)地義，三中全會(huì)提出逐步達(dá)到30%的比例也不能算高，因?yàn)榱粼谄髽I(yè)的另外70%利潤(rùn)同樣也是股東權(quán)利，可以支持股東用于企業(yè)發(fā)展。這個(gè)問(wèn)題以前長(zhǎng)期沒(méi)有處理好，主要是在管企業(yè)思路下發(fā)生的，以為國(guó)有企業(yè)反正是國(guó)家的，利潤(rùn)收和留沒(méi)有性質(zhì)上的區(qū)別，這會(huì)助長(zhǎng)國(guó)有企業(yè)工作人員分配無(wú)節(jié)，實(shí)際上侵犯的是股東權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是沒(méi)有感覺(jué)到全民所有制企業(yè)的利潤(rùn)與全民有何關(guān)系。《決定》提出：“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量?！睂?shí)行管資本為主的思路，將會(huì)把“全民所有”的寄托逐步承載于國(guó)有資本的有效運(yùn)營(yíng)，還原國(guó)有企業(yè)作為企業(yè)的市場(chǎng)屬性，當(dāng)然，這是一種復(fù)雜和漸進(jìn)的過(guò)程。

（作者：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：杜梅萍