鄭 興，王坤晨

(廣西大學(xué) 教育學(xué)院，廣西 南寧 530004)

20世紀(jì)80年代以來，一些發(fā)達國家的高等教育步入大眾化階段，要求在高等教育體系中建立完善的質(zhì)量保障機制呼聲漸起。 美國和英國分別通過質(zhì)量認(rèn)證和評估確保其高等教育質(zhì)量。這種高等教育質(zhì)量保障機制確保了大學(xué)在政府減少財政撥款、教學(xué)資源被極大稀釋的背景下，仍然能夠保持較好的教學(xué)質(zhì)量。筆者擬對英國高等教育質(zhì)量保障體系形成脈絡(luò)和運行機制進行梳理，以對中國國高等教育質(zhì)量保障和教學(xué)水平評估提供借鑒。

一、英國高等教育質(zhì)量保障體系的演進

英國的高等教育始于中世紀(jì)后期建立的以利用神權(quán)、皇權(quán)和世俗權(quán)力之間互相爭斗取得自治特權(quán)的牛津、劍橋兩所大學(xué)。此后，英國所建立的大學(xué)一直秉承著“自治”的傳統(tǒng)，成為了獨立的學(xué)術(shù)團體，有權(quán)力制定學(xué)科框架和學(xué)科內(nèi)容、自主進行教學(xué)聘任以及學(xué)位頒發(fā)。雖然1919年出現(xiàn)了大學(xué)撥款委員會(University Grants Committee，UGC)負(fù)責(zé)對高等教育機構(gòu)進行財政支持，但作為一個獨立的非政府機構(gòu)，不但不監(jiān)控大學(xué)的具體教學(xué)事務(wù)，反而成為了大學(xué)傳統(tǒng)學(xué)術(shù)自治的監(jiān)護人與支持者。[1]直到1960年左右，大學(xué)依然側(cè)重于“人”的培養(yǎng)，而不是迎合市場的需要，政府對大學(xué)持自由主義的態(tài)度也依然沒有發(fā)生改變，政府相信“大學(xué)自治”這一傳統(tǒng)準(zhǔn)則是處理大學(xué)內(nèi)部事務(wù)最有效的方法，能夠最大限度地分配教學(xué)資源和保障教學(xué)質(zhì)量。

20世紀(jì)60年代之后，政府開始意識到單純進行學(xué)術(shù)上的傳播與培養(yǎng)已經(jīng)使學(xué)校與時代的要求脫軌，應(yīng)該更加注重應(yīng)用性和職業(yè)性知識的傳播與創(chuàng)造。1963年《羅賓斯報告》的頒布使得英國政府開始鼓勵更多“有能力”的人接受高等教育。由此，高等教育呈現(xiàn)出精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變的趨勢。“據(jù)統(tǒng)計，1958—1968年，英國的全日制大學(xué)生人數(shù)增長了110%，總?cè)藬?shù)達到了2 051 985名”。[2]在這種大背景下，政府希望作為學(xué)生權(quán)益的代言人去控制并且保障高等教育的質(zhì)量，同時轉(zhuǎn)變大學(xué)教學(xué)和科研的模式，使其與市場的需求相對接。由于高等教育機構(gòu)仍然堅持學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)，不肯讓外部監(jiān)督機構(gòu)介入日常教學(xué)當(dāng)中，1964年出現(xiàn)了第一個高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)——學(xué)位授予委員會(Council for National Awards，CNAA)作為妥協(xié)的產(chǎn)物，即傳統(tǒng)大學(xué)依然享有“學(xué)術(shù)自治”的特權(quán)，CNAA只負(fù)責(zé)多科技術(shù)學(xué)院、繼續(xù)教育學(xué)院等學(xué)院的質(zhì)量保障工作，但是自主頒發(fā)學(xué)位的權(quán)力第一次移交給外部結(jié)構(gòu)，標(biāo)志著英國高等教育結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了松動。雖然英國高等教育機構(gòu)在二元體制下，憑借自己傳統(tǒng)的社會聲望和較強的學(xué)術(shù)能力抵制住了政府利用外部權(quán)力對教育教學(xué)質(zhì)量的部分監(jiān)管，但是，CNAA的出現(xiàn)預(yù)示著在政府與市場的共同作用下，大學(xué)已經(jīng)不再是不諳世事的獨立學(xué)術(shù)團體，必須并且不可避免地與時代接軌，接受社會新思潮的檢驗。同時，CNAA也是政府監(jiān)督高等教育質(zhì)量的一次“試水”行動，以便逐步對高等教育進行全面的監(jiān)控。

20世紀(jì)80年代后，伴隨著資本主義經(jīng)濟危機，高等教育步入大眾化階段，英國高等教育資源受到了極大稀釋，質(zhì)量出現(xiàn)下降，其領(lǐng)先地位被美國超越。隨后，在來自政府、公眾、學(xué)生和其他利益相關(guān)者的共同壓力下，建立高等教育質(zhì)量保障外部監(jiān)督體制的呼聲興起。從 1982年開始，國家高等教育建議部(National Advisory Body for Higher Education，NAB)計劃制定相關(guān)措施，但是NAB并不像UGG一樣擁有基本實體機構(gòu)可以考察和監(jiān)督高等教育質(zhì)量，它只有根據(jù) CNAA和皇家監(jiān)督團(Her Majesty’s Inspectorate，HMI)的監(jiān)督數(shù)據(jù)去指導(dǎo)工作。盡管高等教育機構(gòu)再一次受到外界監(jiān)管的沖擊，但是大多數(shù)人還是支持并且希望大學(xué)能在內(nèi)部建立一個自我監(jiān)管評估的體系。大學(xué)委員會(Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kingdom，CVCP)也強烈呼吁：“如果大學(xué)自身不設(shè)計一個有公信力的自我質(zhì)量監(jiān)控辦法，那么其他人便會給我們強加一個?！盵3]因此，1990年，CVCP成立了不受政府控制的獨立行政組織——學(xué)術(shù)審計單位(Academic Audit Unit，AUU)，它的出現(xiàn)在英國高等教育史上起到了里程碑式的作用，意味著從出生到現(xiàn)在一直享有“學(xué)術(shù)自治”的大學(xué)開始接受外部的質(zhì)量檢查。

為了明確和細(xì)化外部監(jiān)督的概念，1991年英國《高等教育改革白皮書》對高等教育質(zhì)量保障的相關(guān)概念作出了明確界定，質(zhì)量保障分三個部分：質(zhì)量控制，指大學(xué)內(nèi)部對教育質(zhì)量的保障和提高建立起的有效管理機制；質(zhì)量審核，指為激勵大學(xué)形成自身內(nèi)部質(zhì)量保障體系而進行的外部檢查；質(zhì)量評估，指評估機構(gòu)對大學(xué)教學(xué)質(zhì)量進行的標(biāo)準(zhǔn)化評價。[4]不難看出，英國對于高等教育評估不僅僅是從外部進行監(jiān)督，更注重要求大學(xué)從內(nèi)部建立自省式的自我監(jiān)督保障機制。1992年英國對高等教育質(zhì)量保障機制又進行了改革，廢除了學(xué)位授予委員會，成立了英格蘭高等教育撥款委員會(Higher Education Funding Council for England，HEFCE)，其宗旨就是根據(jù)入學(xué)機會均等的原則擴大大學(xué)入學(xué)率、提高大學(xué)教學(xué)質(zhì)量與科研技術(shù)水平，保障大學(xué)對社會的服務(wù)功能和經(jīng)濟貢獻、促進大學(xué)內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量管理水平、提高HEFCE自身的管理能力。[5]但HEFCE作為一個代表政府的公共服務(wù)機構(gòu)，只是根據(jù)大學(xué)教學(xué)質(zhì)量和科研水平進行財政撥款，并沒有權(quán)力直接行使質(zhì)量監(jiān)督評價的權(quán)利，因此HEFCE成立了教育質(zhì)量評估委員會(Quality Assessment Committee，QAC)來行使高等教育質(zhì)量評估的職責(zé)。在政府正式強勢介入大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的背景下，不甘心就此失去“學(xué)術(shù)自治”特權(quán)的大學(xué)開始采取應(yīng)對措施，在大學(xué)委員會和多科技術(shù)學(xué)院院長委員會的聯(lián)合組織下成立了代表高等教育機構(gòu)自身利益的高等教育質(zhì)量委員會(Higher Education Quality Council，HEQC)。側(cè)重于學(xué)術(shù)質(zhì)量審核的HEQC與注重教學(xué)質(zhì)量評估的QAC這兩個代表不同利益勢力的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在 1992—1996年均對英國高等教育機構(gòu)進行了質(zhì)量審核與評估，但這種多頭評估給大學(xué)帶來了很大壓力，造成很多評價審核方面的重合，學(xué)術(shù)界、政府和大眾開始要求精簡評估機構(gòu)。

1997年《迪爾英報告》(The Dearing Report)出臺之后，由4名高等教育代表、4名撥款委員會代表和 6個獨立的代表組成的高等教育質(zhì)量保障署(The Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA)取代了高等教育質(zhì)量委員會和教育評估委員會，成為了由政府、大學(xué)、高等教育撥款委員會、大學(xué)企業(yè)合作伙伴、學(xué)生家長共同組成的獨立行政法人機構(gòu)，其使命是保障英國高等教育的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)去保證大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量和水平。這表明大學(xué)在高等教育質(zhì)量保障體系中已經(jīng)失去了優(yōu)勢話語權(quán)。此外，1986年撒切爾政府時期開始的科研評估(Research Assessment Exercise，RAE)是由英格蘭高等教育撥款委員會(HEFCE)、蘇格蘭高等教育撥款委員會(SHECE)、威爾士高等教育撥款委員會(HEFCW)和北愛爾蘭教育部(DELNI)聯(lián)合在全英范圍內(nèi)展開的大學(xué)科研水平評估，評估結(jié)果作為HEFCE的撥款依據(jù)。圖1展示了英國高等教育外部質(zhì)量保障體系的基本運行單位與關(guān)系：

圖1 英國高等教育外部質(zhì)量保障體系

二、英國高等教育質(zhì)量保障的核心機制

英國高等教育質(zhì)量保障的核心機制包括教育機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保障機制和外部質(zhì)量保障機制，其中內(nèi)部質(zhì)量保障體系是基礎(chǔ)，外部質(zhì)量保障體系是動力。二者協(xié)同運行保證和提高了英國高等教育質(zhì)量的水平與國際地位。

1.內(nèi)部質(zhì)量保障機制

(1)“學(xué)術(shù)自治”傳統(tǒng)下的內(nèi)部責(zé)任分工。英國高等教育一開始就有著“學(xué)術(shù)自治”的特權(quán)，大學(xué)對學(xué)科建設(shè)、教師聘任、學(xué)位頒發(fā)等學(xué)術(shù)事務(wù)具有完全的決定權(quán)力，并且對教育質(zhì)量負(fù)完全責(zé)任，可以說英國大學(xué)從一開始就注重內(nèi)部質(zhì)量保障體系的建立。而且，英國大學(xué)內(nèi)部各組成部分有著明確的責(zé)任，首先，從宏觀上看，大學(xué)校長(Vice-Chancellor)對大學(xué)所有事務(wù)負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)評議會(Senate)是負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)方面的責(zé)任機構(gòu)，由大學(xué)校長、各學(xué)院院長以及師生代表組成，[6]主要職責(zé)是檢查學(xué)生的學(xué)習(xí)成績、審核和審批學(xué)位授予、決定學(xué)術(shù)科研項目的設(shè)立，直接對大學(xué)教學(xué)委員會、大學(xué)科研委員會和大學(xué)實業(yè)委員會進行管理。其次，從縱向上看，大學(xué)有著嚴(yán)格的?！骸等壗M織框架，即使在由不同獨立學(xué)院組成松散聯(lián)邦的牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)，也是按照這種層次組建的。因此，在大學(xué)內(nèi)部有著嚴(yán)密的、彼此分工明確的網(wǎng)狀質(zhì)量監(jiān)督體系。

(2)建立自我調(diào)節(jié)評估與校外監(jiān)察員制度。英國大學(xué)在數(shù)百年的發(fā)展完善中，對于質(zhì)量有著深厚的保障根基，形成了追求優(yōu)良質(zhì)量的強烈責(zé)任感和榮譽感。教育質(zhì)量的保障不只是為了應(yīng)付外界的評估審查，更是本著完善自身教學(xué)質(zhì)量目的進行的教學(xué)與科研的自我調(diào)節(jié)。大學(xué)普遍建立了質(zhì)量保障制度，包括對學(xué)科以及課程的常規(guī)性監(jiān)控、周期性學(xué)校評估和校外監(jiān)察員制度。[7]常規(guī)性監(jiān)控的范圍主要包括教學(xué)目標(biāo)是否實現(xiàn)，學(xué)生是否達到了滿意的學(xué)習(xí)成績等指標(biāo)，并在每年末通過對老師、學(xué)生、相關(guān)團體、企業(yè)雇主、校外專家的反饋意見及報告對課程作出調(diào)整。周期性學(xué)校評估是每5年進行的全校性的課程評估。由學(xué)校聘請校外專家組成評估小組，對課程的目標(biāo)以及標(biāo)準(zhǔn)進行有效性評估，并對學(xué)校給學(xué)生提供的服務(wù)進行檢查。校外監(jiān)察員制度是大學(xué)內(nèi)部保障體系中重要的部分。大學(xué)聘請來自其他學(xué)?；蚪逃龣C構(gòu)的學(xué)術(shù)專家作為校外監(jiān)察員對各專業(yè)課程的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、課程框架和內(nèi)容、學(xué)生成績和授予學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)作出評價，并將督查結(jié)果直接向校長報告。

(3)重視學(xué)生的評估參與度。英國大學(xué)歷來重視學(xué)生在學(xué)校中的地位和參與度，在學(xué)術(shù)評議會和學(xué)院內(nèi)部的學(xué)院委員會中均有學(xué)生代表。學(xué)生是教學(xué)質(zhì)量評估與審查中不可缺少的相關(guān)者，他們對于課程教學(xué)質(zhì)量的反饋是教學(xué)質(zhì)量改善的主要參考指標(biāo)。2005年由英格蘭高等教育撥款委員會(HEFCE)發(fā)起的國家學(xué)生調(diào)查(National Student Survey)使用網(wǎng)上調(diào)查問卷的形式對高等教育各年級的學(xué)生進行了包括課程教學(xué)、學(xué)術(shù)支持、學(xué)習(xí)資源、學(xué)生自我評估和反饋、課程滿意度等幾方面的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果和分析數(shù)據(jù)公布在HEFCE的官方網(wǎng)站供高等教育機構(gòu)和公眾參考。這種把學(xué)生納入教學(xué)質(zhì)量保障體系的措施是英國高等教育走向商業(yè)化和大眾化過程中的必然產(chǎn)物，極大地調(diào)動起了學(xué)生對于教學(xué)質(zhì)量自我管理的積極性，維護了自身權(quán)益，同時學(xué)校根據(jù)學(xué)生的反饋及時作出相應(yīng)的調(diào)整，使得學(xué)生成為學(xué)校內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量保障體系發(fā)展的源動力。

2.外部質(zhì)量保障機制

(1)制定統(tǒng)一的高等教育資格標(biāo)準(zhǔn)。高等教育質(zhì)量保障署（QAA）是英國最主要的高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)，它的任務(wù)是通過制定統(tǒng)一的高等教育資格標(biāo)準(zhǔn)對高等教育機構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量進行管理，對各學(xué)科的質(zhì)量進行標(biāo)準(zhǔn)化評估，并將評估結(jié)果向公眾公布。

最初，QAA通過“對課程的設(shè)計、內(nèi)容和組織，教與學(xué)及其評價，學(xué)生的進步與成績，學(xué)生支持與指導(dǎo)，學(xué)習(xí)資源，質(zhì)量保證和促進這六個方面分別進行四分等級量化計分”。[8]這種簡單易于控制的評估方法卻在很大程度上阻礙了英國高等教育多樣性和創(chuàng)造性的發(fā)展，因為一旦掌握了應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的方法，評估就變成了形式主義，不能反映出真實的教學(xué)質(zhì)量。因此，2002年QAA廢除了這種評估方式，建立了高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量和實踐標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科準(zhǔn)則、相關(guān)專業(yè)指南和學(xué)位授予準(zhǔn)則，并且以特定學(xué)科的抽查制度取代了以學(xué)科為單位的評估。同年4月還開始實行院校審查方案：在2003—2005年間審查英國所有高等教育機構(gòu)，2006年開始以6年為一個新的審查期限，審查的重點也轉(zhuǎn)移到了學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障機制的建立與運行有效性上。從上述發(fā)展歷程不難看出，QAA提出的相關(guān)準(zhǔn)則或指南為學(xué)校的教學(xué)提供了方向，學(xué)校依據(jù)和結(jié)合自身文化、物質(zhì)層面的優(yōu)勢建立起了符合自身特點的學(xué)科準(zhǔn)則和質(zhì)量保障體系，推動了學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障體系的建立。

2012年，QAA發(fā)布了最新的英國高等教育質(zhì)量準(zhǔn)則：1)建立和保障學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)門檻，包括如何保障學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具體分為國家標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科和資格水平、項目水平、審核和批準(zhǔn)、外部效應(yīng)和教學(xué)成果評估；2)保證和提高學(xué)術(shù)質(zhì)量，具體分為課程設(shè)計和審批、教與學(xué)、學(xué)術(shù)支持、學(xué)習(xí)資源和職業(yè)生涯教育與建議、學(xué)生參與度、外部監(jiān)督、學(xué)科監(jiān)督與審查等；3)規(guī)定高等教育機構(gòu)必須及時提供合理、正確、權(quán)威的教學(xué)信息。(The Quality Assurance Agency for HigherEducation.www.qaa.ac.uk/assuringstand ardsandquality/quality-code.2012)

由此看出，從一開始的硬性化等級評估到后期的督促健全高等教育機構(gòu)內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量保障體系的過程中，QAA一直隨著高等教育的發(fā)展進行著相應(yīng)的改革，以發(fā)布相關(guān)的準(zhǔn)則來進行間接控制取代了對高等教育的直接評估力度。從某種程度上講，政府的管理趨于弱化，大學(xué)“學(xué)術(shù)自治”開始回歸。

(2)科研能力評估?？蒲心芰κ歉叩冉逃|(zhì)量好壞的重要指標(biāo)，優(yōu)秀的科研發(fā)展能力能夠帶動學(xué)科的進步和新興學(xué)科的誕生。在英國高等教育質(zhì)量保障體系中，教學(xué)質(zhì)量評估與科研評估分開進行?？蒲性u估大致以學(xué)科為單位進行評估，評估周期在3—5年。評估小組根據(jù)學(xué)校提交的材料從科研人員信息、研究成果、科研基金、博士生人數(shù)、學(xué)科單元自我評價等多方面進行考核。大致分為如下幾個等級（表1）：

表1 英國大學(xué)科研能力評估分級

(3)運用財政杠桿來調(diào)節(jié)。通過財政撥款來調(diào)節(jié)高等教育質(zhì)量水平一直都是英國的傳統(tǒng)習(xí)慣。英格蘭高等教育撥款委員會(HEFCE)通過 QAA和RAE提交的評估結(jié)果對大學(xué)進行財政補貼，但是大學(xué)只有通過了QAA的評估標(biāo)準(zhǔn)，才能收到政府的撥款，并且還與 RAE的評估等級直接掛鉤。這種撥款機制使高等教育質(zhì)量優(yōu)秀的機構(gòu)獲得更多的政府財政補貼，同時激勵著那些評估結(jié)果較差的學(xué)校不斷完善自己的質(zhì)量保障體系。

三、英國高等教育質(zhì)量保障的啟示

英國完善的高等教育質(zhì)量保障體系為中國高等教育提供了一個成功的典范。中國在評估指標(biāo)、評估過程和評估實施主體等方面都應(yīng)該向其學(xué)習(xí)。英國高等教育質(zhì)量保障體系及其核心機制，對改進中國高等教育質(zhì)量保障和評估，有以下啟示：

(1)完善評估指標(biāo)，建立動態(tài)的評估指標(biāo)體系。目前中國高等教育評估體系的指標(biāo)尚不成熟，大多數(shù)指標(biāo)屬于教學(xué)水平條件的評估和教學(xué)硬件的測評，例如圖書館藏書、教學(xué)設(shè)備與儀器的數(shù)量。雖然這些“外核”指標(biāo)能夠在一定程度上代表著學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，但是真正能夠體現(xiàn)出教學(xué)質(zhì)量的教育過程與教育的產(chǎn)出卻不被教學(xué)評估所重視。這使得中國的教育水平評估更像是辦學(xué)條件的檢查，并沒有觸及到教育質(zhì)量的核心因素。而英國的評估主要注重其教學(xué)過程中的改革創(chuàng)新能力和學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗，以動態(tài)為主的評估考察將教學(xué)水平條件評估變?yōu)榻虒W(xué)過程與結(jié)果的評估，更符合評估的本質(zhì)要求與目的。

(2)形成健康的評估生態(tài)，真正做到“以評促建”。正確對待質(zhì)量評估，培養(yǎng)健康的評估生態(tài)是中國高等教育面臨的一大難題。一部分學(xué)校對于評估缺乏正確的認(rèn)識和理解，通過在短時間內(nèi)“突擊”提高硬件和隱瞞真實消息，使得評估的有效性受到了極大的影響，而部分評估專家的“尋租”行為又恰好助長了這種不良情況的發(fā)生，嚴(yán)重影響了評估的可信度與權(quán)威性。反觀英國的高等教育質(zhì)量評估保障體系，由于大學(xué)從成立起就秉承“自我評估”的質(zhì)量觀，避免了弄虛作假的情況發(fā)生。此外，由于評估主體的多元化和評估結(jié)果的透明化，使得某些利益相關(guān)者無法依靠一己之力決定評估的結(jié)果。

(3)建立評估的“中立”組織，實現(xiàn)評估主體的多元化。從根本上而言，中國的教學(xué)水平評估是建立在實證主義上面的評估活動，[9]這種評估活動只注重質(zhì)量的客觀性，而忽視了其背后的社會和公眾訴求。且由政府主導(dǎo)的評估來評估政府舉辦的學(xué)校，這種評估關(guān)系間的重合必定會削弱真實的信息并且存在保護主義與機會主義行為。而英國的高等教育質(zhì)量評估體系是建立在構(gòu)建主義上的評估活動，它強調(diào)的是明確的問責(zé)制與多元化的評估主體，即政府不再是評估的唯一主體，這種包含多種利益相關(guān)者的活動將更有利于保證評估活動的公平性與權(quán)威性。明確的問責(zé)制使評估不再處于“黑箱”操作之中，HEFEC通過官方網(wǎng)站和相關(guān)報告及時給各類利益相關(guān)者提供評估的消息和結(jié)果，并提供其表達自身“聲音”的平臺。因此，為了達到由實證主義向構(gòu)建主義評估的轉(zhuǎn)變，需要政府自身轉(zhuǎn)變在評估中的地位，適當(dāng)?shù)貙⒃u估的權(quán)力交給“中立組織”。如此“中立組織”實質(zhì)上代表了一系列利益相關(guān)者構(gòu)成的價值取向，通過博弈使各方在評估中的權(quán)力力量達到一個平衡。這種新公共管理的理念更能適應(yīng)高等教育大眾化階段的質(zhì)量訴求。

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