李銀秀

（1.中國社會科學院 研究生院，北京 102488；2.中共陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

一、引言

在中國經(jīng)濟轉型與發(fā)展過程中，政府轉型一直是重中之重。要實現(xiàn)政府轉型，必須構建有效政府，而適度的政府規(guī)模則是其應有之義。[1]根據(jù)瓦格納定律，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會對公共品的需求將呈加速增長趨勢，政府規(guī)模也會相應擴大。有資料顯示，19世紀后期到20世紀中葉，西方國家的政府規(guī)模變動基本與經(jīng)濟發(fā)展同步，符合瓦格納定律，但是我國與西方國家完全不同，根據(jù)胡書東的經(jīng)驗分析，1985年以前，中國政府規(guī)模的演變符合瓦格納定律，但1985年以后則恰恰違背了瓦格納定律。從1980年以來，政府已進行了數(shù)次機構改革，但始終脫離不了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)，一直未得到真正精簡，政府規(guī)模膨脹必然影響經(jīng)濟發(fā)展水平，相關研究也證明了這一點。[2]

在對政府規(guī)模的研究中，通常使用三個基本數(shù)量指標：一是政府財政支出占GDP的比重；二是行政機構數(shù)量；三是政府公務人員與總人口或就業(yè)人數(shù)之比。其中，政府財政支出占GDP的比重是衡量政府規(guī)模的基本指標，因此本文主要對我國財政支出進行國際比較，借此探究我國政府規(guī)模大小以及政府職能是否有效行使。

二、我國民生類財政支出現(xiàn)狀

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》的數(shù)據(jù)可知，我國國家財政支出占GDP的比重是逐步上升的，這與OECD數(shù)據(jù)來源相吻合。并且，國家財政支出增長率雖然波動比較大，但總體呈上升趨勢，而且始終高于GDP增長率，這說明我國越來越重視發(fā)揮國家財政支出在調控社會經(jīng)濟發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結構中的杠桿作用，但也意味著政府規(guī)模越來越膨脹，2011年國家財政支出增長速度為21.56%，遠遠超過GDP9.20%的增長速度。

從國家財政支出在GDP中的占比詳細數(shù)據(jù)來看，2010年①我國國家財政支出各項目占GDP的比例中，一般公共服務支出占比約為2.33%，只有美國和日本等國的一半不到；教育支出占比約為3.13%，也遠低于發(fā)達國家水平，我國的目標是2020年公共教育支出占GDP的比例達到4.8%，這與2010年韓國水平相當；社會保障和就業(yè)支出占比約為2.27%，也遠達不到中等發(fā)達國家水平；醫(yī)療衛(wèi)生支出占比更是僅僅約1.20%，與OECD國家中最低的韓國也相差將近2個百分點，與美國相差近8個百分點，與德國、日本就相差更遠。并且從2011年我國數(shù)據(jù)來看，一般公共服務支出占比仍為2.33%，教育支出占比增加到約3.5%，社會保障和就業(yè)支出增加到約2.35%，但都沒有發(fā)生太大變化。由此可以看出，我國在教育、醫(yī)療、社會保障等各項關系到民生方面的支出在GDP中的占比與其他國家相比差距非常大。

從國家財政支出構成詳細數(shù)據(jù)來看，2012年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，我國2011年國家財政支出比重中科學技術支出占3.50%，社會保障支出占10.17%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占5.89%，教育支出最高，占15.10%，比2010年都有所增加。但相比之下，樣本國家中發(fā)達國家財政支出比重中這三類民生支出比重都比較高，據(jù)《Government at a Glance 2011》數(shù)據(jù)顯示，加拿大總的財政支出中社會保障支出占23.4%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占18.7%，教育支出占18.3%；德國總的財政支出中社會保障支出占45.1%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占14.3%，教育支出占9.3%；英國總的財政支出中社會保障占33.5%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占15.8%，教育支出占13.5%；美國總的財政支出中社會保障占19.4%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占20.5%，教育支出占16.6%。而同樣為轉型國家的捷克總的財政支出中社會保障占支出30%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占16.8%，教育支出占10.9%；波蘭總的財政支出中社會保障支出占36.1%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占11.7%，教育支出占13.3%；匈牙利總的財政支出中社會保障支出占36.2%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占10%，教育支出占10.7%，這三個國家在社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出等方面都遠遠高于我國。

從中央政府各項財政支出比重來看，我國2011年社會保障支出占3.04%，教育支出占6.05%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占0.43%。而2013年《國際統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1993年的日本社會保障支出占36.80%，教育支出占6.03%，衛(wèi)生保健支出占1.6%；2007年的加拿大社會保障支出占47.28%，教育支出占2.1%，衛(wèi)生保健支出占9.74%；2010年的美國社會保障支出占32.24%，教育支出占3.52%，衛(wèi)生保健支出占24.4%，2009年的英國社會保障支出占33.87%，教育支出占12.02%，衛(wèi)生保健支出占18.04%。再比較同為轉型國家的捷克，其2008年社會保障支出占35.37%，教育支出占9.18%，衛(wèi)生保健支出占16.48%。以上數(shù)據(jù)說明在中央政府各項財政支出比重中，我國除了教育支出比重與日本、美國和加拿大相差不大外，社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出遠遠低于這三個國家，與同為轉型國家的捷克相比，則三項支出都要低得多，占比相對較高的教育支出也比捷克2008年的水平低了將近3個百分點，社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出相差得更多。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，2011年我國財政支出結構中教育、醫(yī)療和社會保障等關系民生的支出占比有所增加，但支出比重仍然過低，中央政府各項支出比重與樣本國家水平相比相差更遠，因此，進一步優(yōu)化財政支出結構就顯得尤為重要。

三、各國民生類財政支出及GDP水平比較

（一）樣本國家GDP水平比較

OECD各國購買力平價法GDP數(shù)據(jù)主要來自各年 《國際統(tǒng)計年鑒》，1998年和1999年的數(shù)據(jù)是根據(jù)購買力平價法人均GDP和人口數(shù)據(jù)整理計算而得，中國的數(shù)據(jù)主要來自各年《中國統(tǒng)計年鑒》，并將所有樣本國家分為發(fā)達國家和轉型國家兩類以進行比較。[3]

1.發(fā)達國家GDP水平比較

發(fā)達國家購買力平價法GDP和平均值如圖1所示，受數(shù)據(jù)限制，此處只比較美國、日本和英國等7個發(fā)達國家。

從圖1中可以看出，在選取的發(fā)達國家中，美國購買力平價法GDP處于最高水平，其增長也是最快的，其次是日本和德國。英國和法國GDP基本處于相同水平，接下來依次是加拿大和荷蘭，其中加拿大稍高。通過計算發(fā)達國家購買力平價法GDP平均值可以很直觀地觀察到各國具體水平。處于第1位的美國，購買力平價法GDP平均值為116704.65億國際元，其次是日本，為37527.53億國際元，德國為24243.46億國際元，再次是英國和法國，分別為17741.86和17585.81億國際元，最后是加拿大和荷蘭，其中荷蘭低于我國購買力平價法GDP平均值70046.4億國際元的水平。

2.轉型國家GDP水平比較

轉型國家各國購買力平價法GDP和平均值如圖2所示。受數(shù)據(jù)限制，此處只比較捷克、波蘭和中國。②

從圖2可以看出，捷克和波蘭的購買力平價法GDP遠遠低于我國購買力平價法GDP水平，增長也比較緩慢。但是如果和圖1對比，我國購買力平價法GDP從各年來看其絕對值處于所有樣本國家中第二位，只遠遠低于美國，2004年中國GDP比美國1998年GDP還低將近5000億國際元，雖然我國GDP增長率改革開放后一直維持較高水平，但是差距卻并未追平，差距最小的2006年也相差近3000億國際元。我國購買力平價法GDP平均值為70046.40國際元，遠遠高于相比較的其他兩個轉型國家，但是與發(fā)達國家相比僅僅比澳大利亞和荷蘭兩國高。

（二）樣本國家民生類財政支出的比較

在大多數(shù)的市場經(jīng)濟國家，政府財政支出都是政府用來調控經(jīng)濟社會發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結構的重要杠桿。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，我國財政支出政策的指導思想是優(yōu)化支出結構、提高公共支出效率、解決政府“越位”和“缺位”問題。[4]

為保持比較數(shù)據(jù)的一致性，本文根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫，主要是各年《National Accounts at a Glance》和《Education at a Glance》，選取了大部分OECD國家1998～2010年間總的政府公共醫(yī)療、衛(wèi)生、公共教育和社會保障三項支出占GDP的比重，并且和前文一致，也將所有樣本國家分為發(fā)達國家和轉型國家進行比較。

1.發(fā)達國家民生類財政支出比較

發(fā)達國家三大民生類支出占GDP的比重及各年平均值分別如圖3和圖4所示。

從圖3可以看出，發(fā)達國家的三大民生類政府財政支出占GDP的比重都比較高，其中法國、德國分別處于第1和第2位，基本保持在35%左右；英國和荷蘭總體來說水平相當，基本保持在27%左右，英國略高一些；2006年之前最低的是美國，但是之后美國超過了加拿大，因此2006年后處于最低水平的是加拿大，基本在13%左右。從圖4也可以看出，發(fā)達國家民生類支出占GDP比重的平均值中，法國最高，為 35.82%，德國次之，為 33.48%，2008年之前德國比其他國家高出近5個百分點，2008年后英國和荷蘭上升得較快，因此差距相對縮小，但仍相差3個百分點左右；處于第3和第4的分別是英國和荷蘭，從平均值來看二者幾乎相同，但是從各年數(shù)據(jù)看2001年后英國一直略高于荷蘭；日本和美國又都比英國和荷蘭低了將近5個百分點左右，其平均值分別為23.07%和19.61%；排在最后的是加拿大，平均值為18.72，但從各年數(shù)據(jù)看，2006年之前加拿大一直要比美國高大概4個百分點左右，之后突然下降到2007年的11.90%，隨后雖然逐年略有上升但一直都處于樣本國家中最后一位，最高年份的2010年也未恢復到之前的水平，僅為14.68%。

如果分別考察三項民生類政府支出，從OECD數(shù)據(jù)庫中各發(fā)達國家數(shù)據(jù)可以看出：（1）發(fā)達國家總的政府公共教育支出占GDP的比重都比較高。其中法國、美國和英國處于前三位，法國基本都保持在6%左右，只在2001年稍低，但也達到5.6%。日本最低，每年基本上保持在3.5%左右。從平均值來看，法國最高，平均為5.76%，其次是美國，平均為5.31%，英國和加拿大基本相同，都為5.18%，最低的日本平均值也為3.54%。（2）發(fā)達國家政府公共衛(wèi)生支出占GDP的比重都在5%以上。法國從2002年以后一直保持超過8%接近9%的水平，而德國僅次于法國，基本保持在8%左右。其他國家雖然沒有達到8%的水平，但是大部分年份公共衛(wèi)生支出水平也基本上都在6%以上，而荷蘭自2005年后一直處于上升趨勢，到2010年高達9.5%。從平均值來看，法國最高，為8.32%，德國次之，為8.07%，英國、美國和加拿大也都在6.5%以上，最低的日本平均值也為6.33%。（3）除日本、加拿大和美國外，發(fā)達國家政府社會保障支出占GDP的比重平均大都在16%以上。其中法國和德國在2005年之前基本一致，從2006年開始法國略有上升，到2010年上升到24.10%，而德國則略有下降，到2010年恢復到2005年的水平20.49%。英國和荷蘭基本一致，而且也沒什么變化，都略低于16%。日本、加拿大和美國處于發(fā)達國家中的較低水平，其中美國最低。從平均值來看，法國為21.74%，其次是德國，為20.90%，荷蘭和英國都在16%左右。而日本、加拿大和美國分別為13.2%，9.62%和7.33%，這和轉型國家差不多，但仍遠遠高于我國社會保障支出水平。

2.轉型國家民生類財政支出比較

轉型國家三大民生類支出占GDP的比重及各年平均值分別如圖5和圖6所示。樣本國選取捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克和中國，②中國的數(shù)據(jù)主要來自各年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》。

從圖6可以看出，除中國外，其他的轉型國家三項民生類支出占GDP的比重都在22%以上，其中2004年以前以波蘭最高，平均在27.3%左右，匈牙利次之，在26%左右。而捷克和斯洛伐克兩國也出現(xiàn)交替，2005年以前，捷克平均在23.12%左右，斯洛伐克則在22.74%左右。我國則一直處于最低水平，最高年份2010年也僅為6.83%。從各國各年平均值來看也是波蘭最高，為27.09%，匈牙利次之，為26.94%，其次是捷克和斯洛伐克，分別為23.19%和22.06%，而我國僅為5.33%。

如果分別考察三項民生類政府支出，從OECD數(shù)據(jù)庫中各樣本轉型國家數(shù)據(jù)可以看出：（1）除我國外，轉型國家總的政府公共教育支出占GDP的比重和發(fā)達國家差不多。波蘭各年的比重都基本接近6%，而我國總的政府公共教育支出占GDP的比重偏低，最高的2010年也才達到3.13%。從各國平均值來看，最高的波蘭為5.66%，匈牙利為5.1%，捷克為4.24%，相對較低的斯洛伐克也達到3.80%，而我國處于非常低的水平，平均值才2.54%，遠遠低于我國4%的目標。（2）除我國外，轉型國家公共衛(wèi)生支出占GDP的比重也和發(fā)達國家相差不多，捷克最高，大部分年份都超過6%，其次是匈牙利，2002～2007年間也基本上接近6%，其他年份都在5%的水平上，斯洛伐克公共衛(wèi)生支出比匈牙利稍低，但各年也都超過5%，2008年后接近6%的水平，最低的波蘭也基本上都在4%～5%之間。相比之下，我國公共衛(wèi)生支出水平非常低，最高的年份也不到2%。從各國平均值來看，捷克最高為6.03%，其次是匈牙利，為5.36%，斯洛伐克和匈牙利差不多，為5.24%，而我國平均值則為0.91%，還不到1%，與發(fā)達國家相差甚遠。（3）除我國外，轉型國家政府社會保障支出占GDP的比重都在12%～18%之間，與很多發(fā)達國家基本持平。其中以波蘭和匈牙利最高，2005年以前波蘭比匈牙利高大概2個百分點，2005年后波蘭有所下降，而匈牙利持續(xù)上升，反超波蘭大概2個百分點。捷克和斯洛伐克之間也出現(xiàn)交替，先是斯洛伐克比捷克高大概2個百分點，隨后是捷克比斯洛伐克高大約2個百分點，但這兩國也基本維持在12%左右，只在2008年斯洛伐克降到10%，隨后又有所上升。而中國一直在2%左右徘徊并略呈上升趨勢，2003和2004年還略有下降。從平均值來看，除我國外，各國平均值大都在13%以上，以匈牙利和波蘭最高，分別達到17.01%和16.48%，與發(fā)達國家英國和荷蘭持平。斯洛伐克和捷克次之，分別為13.02%和12.91%。而我國平均值才1.88%，遠遠低于同組其他轉型國家，更與德國、英國和荷蘭這些福利國家相去甚遠。

當然，需要說明的是，我國財政社會保障支出的統(tǒng)計口徑和OECD國家略有不同，但包括的內(nèi)容大致相同。根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)說明，社會保障支出一般包括原政府收支分類科目中的撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出和行政事業(yè)單位離退休費三大類，2007年起實行的新政府收支分類科目將以上三類的主要內(nèi)容及其他一些支出合并為“社會保障和就業(yè)”。③

四、結論

從上述分析可以看出，就支出總量和占GDP的比重而言，我國財政支出一直處于比較高的水平，但是政府規(guī)模越來越膨脹，因此必須進行結構優(yōu)化，進一步控制政府規(guī)模，使政府有效地行使其職能，不“越位”，也不“缺位”。從國家財政支出構成看，雖然在近幾年加大了對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度，但和世界其他國家相比還是處于較低的水平。因此，必須進一步優(yōu)化財政支出結構，加大對這些民生支出的投入，不斷提高政府公共服務的總量與質量，使民生類支出占GDP的比例逐步達到中等收入國家水平。

當然，加大民生類財政支出需要有足夠的財政收入支持。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，2010年我國GDP水平大致相當于2001年的美國，2001年美國的公共社會保障支出占GDP的比重為6.83%，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占6.27%，公共教育支出占5.10%，而我國政府社會保障支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出和公共教育支出占比則分別為2.27%、1.43%和3.13%，這說明與美國經(jīng)濟水平相當?shù)?010年，我國并不是沒有足夠的財政能力支持，而是財政支出中民生類支出比重過低，需要調整的是結構，而不一定是增加財政支出總量。2013年3月17日，李克強作為新一屆政府總理第一次與媒體和公眾會面，暢談未來的施政方針，談及未來財政收支時也表示，“未來財政收入再保持高增長態(tài)勢已不大可能了，但民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府其他開支?！睆?007年開始，我國財政預算采用新科目體系，行政費支出分散在一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術等功能分類中，這使得控制行政經(jīng)費在操作上有點難度，但確是優(yōu)化財政支出的一個有效途徑，不僅能節(jié)約更多的經(jīng)費支出，而且還能將這些支出轉到民生支出上來。全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林提出：“行政費用應該再削減15%～20%，可以按不同地區(qū)和部門逐項分解，把降低行政成本確定為約束性指標?！雹?/p>

因此，為了更好地發(fā)揮政府在調控社會經(jīng)濟發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結構中的杠桿作用，政府必須制定切實可行的政策措施，優(yōu)化財政支出結構，提高公共支出效率，并且控制政府規(guī)模。

注 釋：

① 由于OECD國家數(shù)據(jù)的限制，為比較的一致性此處選取了《2011中國統(tǒng)計年鑒》中2010年的我國財政主要支出項目數(shù)據(jù)。

② 由于購買力平價法GDP數(shù)據(jù)來自《國際統(tǒng)計年鑒》，而公共支出數(shù)據(jù)都來自OECD數(shù)據(jù)庫，為保持一致，比較各國中轉型國家主要選取捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克和中國這5個國家的數(shù)據(jù)。在《國際統(tǒng)計年鑒》中轉型國家只能獲取到捷克和波蘭的數(shù)據(jù)。

③ 轉引自：財政部社會保障司課題組.社會保障支出水平的國際比較[J].財政研究，2007，（10）.

④ 摘自：王長勇.《新世紀》——財新網(wǎng)，http://finance.stockstar.com/SS2010111530223540_1.shtml.，2010－11－15.

[1]陳健，胡家勇.政府規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展[J].財經(jīng)問題研究，2003,（8）：3－7.

[2]胡家勇.構建有效政府是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的核心[A].構建有效政府[C].北京：中國社會科學出版社，2009.1-15.

[3]楊宇立，鐘志文.國內(nèi)國際行政支出實證比較[M].上海：學林出版社出版，2010.112-160.

[4]李冰.我國財政支出的國際比較與優(yōu)化對策[J].山東財政學院學報，2005，（3）：14-16.