龍曉柏(副研究員) 趙玉敏(研究員)

一、世界稀土供求發(fā)展形勢分析

(一)全球稀土戰(zhàn)略地位將進一步增強，“十二五”全球稀土需求增速將超7%

在世界產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟技術(shù)的快速演化背景下，尤其在后工業(yè)化時代，世界發(fā)達工業(yè)國家將工業(yè)經(jīng)濟增長的引擎轉(zhuǎn)向了高新前沿技術(shù)與國防工業(yè)領(lǐng)域，而稀土作為“工業(yè)黃金”在高新技術(shù)與國防的30多個工業(yè)領(lǐng)域有著不可替代的重要作用。在全球經(jīng)濟增長中，航空航天、新材料、電子信息產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、綠色汽車、新能源等產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)輕紡領(lǐng)域都將極大地推動世界各國對稀土產(chǎn)品的需求，“十二五”全球稀土需求有望以年均7.1%的速度快增，2015年將達18萬噸。其中，永磁鐵將是全球最大的稀土消費行業(yè);鈰及其氧化物2015年將占全球稀土需求量的近1/3;全球綠色汽車工業(yè)2015年對氧化釹的需求至少增加5倍，對氧化鏑及氧化鐠的需求增加10倍;在新能源領(lǐng)域，到“十三五”末期全世界2000億瓦的風(fēng)能電機增長量需要增加13.4萬噸金屬釹。

(二)世界稀土供應(yīng)格局有望多元化，中長期國際稀土供需矛盾有望緩解

隨著世界對稀土需求的廣泛增長以及主要稀土資源儲量國開采管制政策的放松，全球稀土產(chǎn)業(yè)供應(yīng)格局有望發(fā)生改變。據(jù)統(tǒng)計，除了我國之外，澳大利亞、俄羅斯、美國、巴西、加拿大和印度、越南等國稀土資源豐富，非洲的尼日利亞、肯尼亞、坦桑尼亞，歐洲的土耳其、挪威，亞洲的馬來西亞、印尼、斯里蘭卡、蒙古、阿富汗、沙特阿拉伯等20多個國家和地區(qū)也發(fā)現(xiàn)具有一定規(guī)模的稀土礦床。

表1 世界稀土供應(yīng)能力趨勢分析單位:萬噸

圖1 世界稀土貿(mào)易價格變動趨勢擬合圖 (1983—2013年)

從國際稀土項目儲備與開發(fā)情況看，美國、澳大利亞、加拿大、越南、印度、哈薩克斯坦和俄羅斯都是具有大規(guī)?；a(chǎn)潛力的稀土供應(yīng)國。如全球最大的美國稀土礦商莫利礦業(yè)公司 (Molycorp)2012年將稀土產(chǎn)量由2萬噸提升至4萬噸。澳大利亞稀土礦商Lynas Corp.的稀土產(chǎn)能2013年后預(yù)計將達每年2.2萬噸，接近中國2011年出口量的40%。日本和越南正合作開發(fā)越南北部的項目。世界最大的鐵礦石生產(chǎn)商巴西淡水河谷公司也計劃投入稀土開發(fā)。在中國以外世界其他地區(qū)形成穩(wěn)定的稀土供應(yīng)基地，將成為未來5～10年世界稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。

隨著全球主要稀土儲量國供應(yīng)能力的提升，以及稀土煉制技術(shù)的開發(fā)和推廣，2015—2016年全球稀土供應(yīng)保障能力預(yù)計最大可達26萬噸，其中釹和鏑增速最快。同時按照有關(guān)研究機構(gòu)預(yù)測，2015—2016年全球稀土消費需求為20萬噸左右，很明顯2015—2016年后全球稀土供需缺口壓力將得到大為緩解。

(三)世界稀土價格近中期仍將維持在高位波動

20世紀90年代中期以來，國際稀土價格長期不能反映世界稀土供求態(tài)勢及稀土自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟價值。2008年稀土國際價格才開始由低位水平進入上漲通道，尤其是2010年7月以來，世界稀土出口價格開始大幅上漲，部分品種的價格漲幅超過6～10倍，如成本價為每噸5萬～8萬元的稀土金屬鐠釹銷售價格已高達每噸100多萬元左右，而且價格有突破每噸200萬元的趨勢。預(yù)計近中期在世界稀土供應(yīng)仍將從緊的貿(mào)易背景下，世界稀土貿(mào)易價格會繼續(xù)維持在高位。

表2 國際開發(fā)稀土新礦項目的成本比較 (2011年)

表3 中國稀土出口配額與實際出口量 (2004—2012年)單位:噸

(四)西方發(fā)達國家中長期將繼續(xù)保持對稀土應(yīng)用核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)的壟斷

近年來我國的稀土冶煉、分離工業(yè)發(fā)展十分迅猛，許多稀土分離提純工藝也堪稱世界一流。但在稀土精細化工產(chǎn)品質(zhì)量、一致性方面還落后于世界先進水平。稀土應(yīng)用行業(yè)的核心專利技術(shù)，包括號稱稀土三大領(lǐng)域的永磁電機、儲氫材料、發(fā)光材料產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)都掌握在美日等發(fā)達國家手中，中國的稀土市場繁榮建立在巨額的專利費之上。我國稀土企業(yè)未來如不能在該領(lǐng)域取得突破，西方發(fā)達國家中長期將繼續(xù)保持對稀土應(yīng)用核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)的壟斷。

(五)國際稀土新礦開發(fā)與商業(yè)產(chǎn)業(yè)化受多種因素制約

國外發(fā)達國家稀土新礦發(fā)掘與產(chǎn)業(yè)化周期長，按照美國2000年以來14個主要金屬礦山投入生產(chǎn)的周期統(tǒng)計情況來看，從生產(chǎn)許可到商業(yè)化生產(chǎn)最短的是6年，而最長的達到23年，平均大概10年，這還不包括許可前預(yù)開采、環(huán)境評估以及可行性研究的時間階段。加拿大北部礦山的開采受制于礦區(qū)氣候惡劣、開采季節(jié)短、礦山后勤保障困難等因素。而澳大利亞的Nolans Bore 2011年上報許可申請，2012年優(yōu)化選取稀土加工廠廠址與礦加工流程設(shè)計，估計2014年才可進行產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

此外，國際開發(fā)稀土新礦項目的成本也較高，如目前在美國新開一家稀土礦場的投資可高達10億美元，大大超過了稀土新礦的預(yù)期收益。這會成為國際稀土新礦項目開發(fā)的重要制約因素。

二、中長期中國稀土出口貿(mào)易面臨的挑戰(zhàn)

(一)國際上對我國稀土出口需求會依然強勁

目前世界各國稀土需求總量的90%以上都來自中國，我國稀土冶煉分離出口產(chǎn)品遍布世界49個國家 (地區(qū))，滿足了全球特別是高技術(shù)工業(yè)發(fā)達國家的進口需求。雖然我國自1999年開始對稀土出口實行配額管理，但多數(shù)年份我國稀土總出口配額 (含稀土新材料出口)沒有用完，如2011年和2012年出口量分別只占出口配額的61.62%、52.47%。當(dāng)然，中長期世界稀土供應(yīng)雖然呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，但不能忽視發(fā)達國家由于稀土開發(fā)的投資成本與嚴格的環(huán)境保護標準可能引發(fā)稀土保障供應(yīng)存在缺口的風(fēng)險。

表4 我國稀土出口關(guān)稅體系 (2007—2012年)

(二)中國稀土國內(nèi)供需矛盾將日益突出

2000年以來中國的國內(nèi)稀土應(yīng)用量與日俱增，由20世紀90年代的每年1000噸增長到每年7.26萬噸，凈增了71.6倍。值得注意的是，我國“十二五”期間重點發(fā)展的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之中，綠色汽車、新能源、電子信息產(chǎn)業(yè)以及新材料產(chǎn)業(yè)中的稀土功能材料和稀土金屬材料均屬于稀土應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域。我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展將刺激國內(nèi)稀土材料的需求。

在軍工方面，2012年中國軍費規(guī)模首次突破了1000億美元，中國三軍高精尖裝備進入升級換代的成長期，同時中國軍工的對外出口規(guī)模保持了穩(wěn)定的增長態(tài)勢，這將對稀土原料需求帶來一定支撐力。

到2015年，我國預(yù)計國內(nèi)稀土需求量將達13.8萬噸。到2020年，我國國內(nèi)稀土消費總量將達到19萬噸，高新技術(shù)領(lǐng)域消費量達到13萬噸，占全球總消費量的68%。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，中國現(xiàn)有已探明的稀土資源儲藏量僅能維持未來15～20年的國內(nèi)需求。

表5 我國與世界主要稀土供應(yīng)礦生產(chǎn)開發(fā)成本比較 (2011年)

(三)我國稀土出口關(guān)稅體系有待完善

2007—2012年中國對稀土出口關(guān)稅進行了調(diào)整，主要特點是不同幅度地提升了稀土的出口關(guān)稅，對我國稀土出口起到了調(diào)節(jié)作用。但是我國稀土出口關(guān)稅體系有待完善，尤其對嚴格禁止出口的稀土品種與許可出口的稀土品種沒有科學(xué)地劃定稅率，在稀土國際貿(mào)易爭端中容易成為貿(mào)易爭端發(fā)起國起訴的爭議“標的”。

(四)我國稀土高位的生產(chǎn)成本還會上升

目前我國與世界主要稀土供應(yīng)礦生產(chǎn)開發(fā)成本相比不低，具體可見表5。

而隨著我國政府對稀土分離冶煉企業(yè)環(huán)保標準、技術(shù)裝備要求的提高，同時稀土行業(yè)冶煉動力成本、能源燃料消耗價格的提高，以及稀土分離冶煉用的化學(xué)提純用料的價格提升，稀土生產(chǎn)成本必然將大幅增加，進而影響我國稀土企業(yè)的出口報價。這將會成為持續(xù)引發(fā)中國與歐美日稀土貿(mào)易爭端的重要導(dǎo)火索。

(五)西方(歐美日)對中國稀土出口配額制的貿(mào)易政策控訴將加劇

隨著中國商務(wù)部年度公布的稀土出口配額常態(tài)化，中國稀土出口配額制無疑增加了歐美國家特別是美國進口中國稀土資源的貿(mào)易制度門檻，不可避免地觸及歐美日稀土貿(mào)易的核心利益。歐美日預(yù)計會以中國違反WTO自由貿(mào)易原則為由，批評中國的稀土出口配額制等限制出口措施是全球稀土供需巨大“缺口”的主要根源，并會持續(xù)籍此堅持向WTO提起申訴，這會相應(yīng)增加中國對外稀土貿(mào)易發(fā)生摩擦和爭端的頻率。中國中長期將如何警惕一些國家為了追求自己的利益，以公平貿(mào)易借口，利用WTO爭端解決機制平臺將不合規(guī)的利益合法化應(yīng)是最大挑戰(zhàn)。

(六)我國稀土工業(yè)生態(tài)環(huán)境的出口規(guī)制手段薄弱

我國稀土出口貿(mào)易政策沒有體現(xiàn)稀土開發(fā)的環(huán)境成本。目前我國稀土出口有配額、出口稅等管制措施，卻缺乏有關(guān)稀土生態(tài)環(huán)境問題的出口管制手段，但受成本低，礦產(chǎn)品出口利潤高影響，不少礦山企業(yè)仍采用被淘汰的落后開采技術(shù)生產(chǎn)，生產(chǎn)過程中含放射性物質(zhì)的廢水、廢氣、廢渣任意排放，多數(shù)稀土出口企業(yè)環(huán)保核查達不到國家標準。雖然我國在應(yīng)對西方稀土出口貿(mào)易政策爭端時多次述及稀土出口的生態(tài)問題，但是理由往往得不到起訴方的諒解。

(七)稀土產(chǎn)業(yè)出口監(jiān)管漏洞嚴重

在稀土價格節(jié)節(jié)攀高的利益驅(qū)動下，我國稀土出口產(chǎn)業(yè)監(jiān)管漏洞嚴重，稀土出口企業(yè)的實際生產(chǎn)量遠遠超出了國家生產(chǎn)配額與出口配額。特別是在福建、廣東、江西等省，這些省的南方離子型稀土礦是國家保護性開采的礦種，無證開采，非法盜采，超采，采富棄貧，采選回收率低，亂采濫挖屢禁不止。同時，我國出口企業(yè)惡性出口報價情況監(jiān)管不力。目前我國稀土出口企業(yè)出口產(chǎn)品私自論價、私自定價的自由行為嚴重。

三、我國稀土貿(mào)易的主要應(yīng)對策略

(一)優(yōu)化我國稀土產(chǎn)業(yè)出口的貿(mào)易管制政策

1.細化出口配額管理

第一，出口配額數(shù)量與稀土元素結(jié)構(gòu)結(jié)合，細化出口配額產(chǎn)品。對我國稀土資源中自然儲備高、利用率不高的單一稀土，比如鑭和鈰，應(yīng)擴大配額比例或取消配額限制;對我國稀土資源中自然儲備少、需求高的單一稀土，比如鋱(Tb)、鏑、鐠 (Pr)和釹等，應(yīng)減少配額比例或禁止出口;高附加值稀土產(chǎn)品應(yīng)擴大出口配額比例。

第二，完善稀土出口配額分配辦法，運用市場機制，按照公平、公正與效率原則，改變目前跑配額、倒賣配額等影響行業(yè)秩序的情況。競爭配額資金上繳國家，作為稀土發(fā)展專項基金，防止資源流失。

第三，稀土總量配額供應(yīng)控制在一個適當(dāng)?shù)姆秶??！笆濉睍r期中國稀土出口配額的總量，應(yīng)控制在3.5萬噸/年以內(nèi)。

2.科學(xué)制定出口關(guān)稅稅則體系

按品種、類別、品質(zhì)、梯級、屬性分別制定個性出口關(guān)稅額度，進一步細化完善稀土產(chǎn)品出口稅號，強化關(guān)稅管理，嚴格執(zhí)行2011年明確規(guī)定的稀土產(chǎn)品單一品種出口關(guān)稅率，如稀土金屬礦的出口關(guān)稅率為15%，稀土金屬釹的出口關(guān)稅率為25%，稀土金屬鈧及釔的出口關(guān)稅率為25%，氧化稀土品種的出口關(guān)稅率為15%。中長期我國應(yīng)根據(jù)稀土貿(mào)易態(tài)勢實時調(diào)整部分稀土出口產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，優(yōu)化關(guān)稅稅率的出口杠桿調(diào)節(jié)作用。

3.完善出口許可證制度

按照提高進入門檻，審查政策落實情況的政策目的，我國由國家行業(yè)主管部門經(jīng)過對具有經(jīng)營資質(zhì)企業(yè)的申報和申請進行嚴格審查后，給予符合條件的企業(yè)頒發(fā)出口許可證，然后再按照國家安排年度出口配額的指標安排出口任務(wù)。中長期我國應(yīng)強化出口企業(yè)資質(zhì)審查管理，嚴格稀土出口企業(yè)資質(zhì)認定。

4.禁止初級材料出口

中長期我國應(yīng)進一步對稀土初級產(chǎn)品的出口進行細分控制管理，嚴禁出口鏑、鋱、銩、镥、釔等稀土金屬。

5.健全稀土出口管理制度

中長期我國應(yīng)逐步解決稀土出口走私安全管理、出口報關(guān)管制不健全問題。

(二)完善稀土產(chǎn)業(yè)的價格形成機制，中國應(yīng)擁有世界稀土價格定價的主導(dǎo)權(quán)

1.完善國際稀土價格的定價機制，建立全球稀土價格的供應(yīng)國聯(lián)盟

從供求角度、生產(chǎn)成本、環(huán)境生態(tài)成本以及稀土內(nèi)在的市場價值引領(lǐng)稀土國際市場價格總體保持在合理的價格區(qū)間，抑制稀土價格的大幅波動，維護世界稀土出口供應(yīng)國的經(jīng)濟利益。

2.提升中國稀土的國際定價權(quán)能力

第一，建立稀土電子交易市場，發(fā)展國際化稀土價格中心，讓中國價格成為世界稀土價格。第二，建立稀土期現(xiàn)貨交易中心。制定優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外相關(guān)企業(yè)進入中國稀土期貨交易中心，提高中國稀土期貨交易中心的國際市場影響力，形成與中國稀土生產(chǎn)、消費規(guī)模相稱的國際市場定價權(quán)。

(三)擴大稀土產(chǎn)業(yè)國際投資的合作機制，鼓勵中國產(chǎn)業(yè)資本參與世界稀土資源的開發(fā)

第一，鼓勵我國企業(yè)開發(fā)利用境外稀土資源，向擁有稀土資源的國家，重點是發(fā)展中國家投資，開發(fā)稀土資源并進行稀土產(chǎn)品生產(chǎn)。第二，吸引稀土價值鏈上附加值較高的部分落戶我國。第三，建立我國企業(yè)開發(fā)境外稀土資源的政策支持體系以及海外FDI的信息預(yù)警機制。

(四)建立稀土出口貿(mào)易與環(huán)境治理平衡的機制體系

第一，按照我國“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費”的環(huán)境保護原則，稀土出口企業(yè)作為環(huán)境污染的直接制造者，理應(yīng)采取綜合治理措施，從開采、生產(chǎn)、出口各個環(huán)節(jié)落實環(huán)保的要求，承擔(dān)環(huán)境污染治理的社會責(zé)任?？梢越Ⅲw現(xiàn)環(huán)境成本的稀土出口價格體系，用市場的價格杠桿解決部分資金問題。第二，稀土行業(yè)也可以通過建立出口環(huán)境治理專項基金，解決治理投入難題。如美國的超級基金制度，即美國利用來自石油和化工企業(yè)的稅收，建立了超級基金，保證環(huán)保局能夠及時地開展治理行動而不至于受到長時間的法律訴訟和各種談判的影響。我國稀土行業(yè)完全可以借鑒美國的超級基金制度，將稀土出口企業(yè)的部分利潤用于環(huán)境污染治理。

(五)規(guī)范稀土出口礦產(chǎn)品開采、生產(chǎn)的管制，稀土產(chǎn)業(yè)鏈空間布局科學(xué)化

第一，對稀土的管理應(yīng)該從源頭上進行礦山管理治理，打擊非法盜采行為，2012—2015年，國家應(yīng)不再批準新的稀土礦采礦權(quán)。推出稀土專營發(fā)票，從原礦、初級產(chǎn)成品的源頭上對國內(nèi)外供應(yīng)形成市場化控制。第二，為改善我國稀土冶煉分離企業(yè)散亂小的局面，提高稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度，按照規(guī)?；?、集團化原則整合我國稀土產(chǎn)業(yè)，扶持大型企業(yè)，以提升產(chǎn)業(yè)水平。第三，稀土產(chǎn)業(yè)鏈空間布局的科學(xué)化。一方面，我國應(yīng)按照稀土國家礦區(qū)規(guī)劃，形成北方、南方、西南三個稀土工業(yè)重心;另一方面，我國稀土產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)以生態(tài)型工業(yè)園區(qū)集聚化為發(fā)展方向。第四，引導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)向精深加工發(fā)展，支持發(fā)展規(guī)模大、產(chǎn)品附加值高的高精尖類稀土出口加工企業(yè)。在實行出口配額政策的背景下，從重稀土數(shù)量到重科技含金量輸出的轉(zhuǎn)變，無疑可以提升世界稀土交易的層次。

(六)建立稀土產(chǎn)業(yè)貿(mào)易安全預(yù)防機制

我國稀土貿(mào)易主管部門要建立稀土產(chǎn)業(yè)貿(mào)易安全預(yù)防機制體系，從稀土的開采、加工、內(nèi)需、外貿(mào)各個環(huán)節(jié)搞好全流程監(jiān)控;要建立稀土貿(mào)易政策年度評估報告制度，強化我國對國際國內(nèi)市場定期監(jiān)控報告制度;要系統(tǒng)培訓(xùn)我國稀土貿(mào)易爭端的專業(yè)化人才。

(七)借鑒世界各國經(jīng)驗，培育中國的稀土跨國貿(mào)易巨頭

中國稀土資源總量雖占世界的30%，但資源的儲藏和集中度比較分散，中小型稀土企業(yè)數(shù)量繁多，而且行業(yè)之間的矛盾也相對突出。2011年5月通過開展以稀土為主的行業(yè)專項整治行動，稀土出口企業(yè)由200多家減少到19家，國家公布的稀土出口企業(yè)為20家。這樣一種整合的效果對中國自身來說確實是一個極大的進步，但在國際范圍仍沒有形成巨大的產(chǎn)業(yè)貿(mào)易優(yōu)勢。只有組建起在世界上綜合競爭力強的國有特大型稀土企業(yè)集團，才能使中國的稀土擺脫當(dāng)前世界需求矛盾的困擾，既滿足巨大的國內(nèi)需求，又促進跨國貿(mào)易巨頭的形成。

(八)按照WTO規(guī)則合理運用出口管制措施

第一，遵循WTO規(guī)則，構(gòu)建完善的國際貿(mào)易爭端解決應(yīng)對機制。WTO專家組對于貿(mào)易管制爭端一般會逐項審議裁決，即分別就案件審查范圍、出口關(guān)稅、出口配額、中方援引例外條款抗辯、出口配額分配及管理、出口許可證發(fā)放、最低出口限價等方面做出裁決。如美國、歐盟、墨西哥訴中國原材料出口限制措施案中，中國原材料出口所采取的部分相關(guān)政策得到了專家組報告的肯定，包括案件的審查范圍、出口份額的分配和管理辦法、出口許可證的發(fā)放等等程序，都得到了專家組的認可。但認為出口關(guān)稅和出口配額措施不符合中方加入WTO的承諾和有關(guān)WTO規(guī)則。第二，充分發(fā)掘與利用WTO環(huán)保例外條款。WTO的基本原則是自由貿(mào)易、非歧視性和透明度。但按照WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨，稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生性，屬于可用竭的自然資源，可以援引1994年GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)第20條(b)款和 (g)款，以“保護可用竭的自然資源”為理由規(guī)范出口。