楊 軒 中國農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行金橋支行奈倫分理處 010010

蘇 爽 吉林大學外國語學院 130012

劉岳明 內(nèi)蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗團委 014400

高璐琰 內(nèi)蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗動物衛(wèi)生監(jiān)督所 014400

自治區(qū)現(xiàn)有草原面積為11.249億畝，但長期以來，草原嚴重透支，退化嚴重，致使傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)維系困難，牧區(qū)和廣大牧民正面臨生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變的嚴峻挑戰(zhàn),草原畜牧業(yè)、牧區(qū)和牧民的“三牧”問題突出。從2011年起，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視，按照“保生態(tài)、保收入、保供給、保穩(wěn)定”的要求，把落實國家草原補獎機制作為推進內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護建設，實現(xiàn)牧區(qū)發(fā)展、牧民增收、草原增綠的重要舉措?，F(xiàn)就烏拉特前旗草原生態(tài)補獎政策的落實成效、存在問題和對策探討如下。

1 草原生態(tài)獎補機制落實成效

1.1 草原生態(tài)獎補政策落實迅速有力

自2011年烏拉特前旗在啟動實施補獎政策2年來，旗委政府嚴格按照國家、自治區(qū)的要求，認真組織實施。2011年、2012年該旗草原獎補機制實際發(fā)放各項補貼7337.8萬元。其中，禁牧和草畜平衡補貼4832.52萬元；牧民生產(chǎn)資料補貼416萬元；牧民轉(zhuǎn)移安置項目1764萬元；草原管護員12萬元；牧草良種補貼313.28萬元。共涉及大佘太鎮(zhèn)、小佘太鎮(zhèn)、明安鎮(zhèn)等7個蘇木鎮(zhèn)39個嘎查村，1.78萬戶、6.39萬人。

1.2 草原生態(tài)環(huán)境改善顯著

草原補獎機制等草原保護建設項目實施以來，烏拉特前旗草原生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，成效十分顯著。草原監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2010年、2011年和2012年植被蓋度、高度、畝產(chǎn)干草量3年平均值分別為28%、20.5cm、25.7kg。2012年與3年平均值相比分別提高了6個百分點、2.5cm、14kg。具體見表1、表3與圖 1、圖 3。

表1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總表

圖1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總圖

表2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總表

圖2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總圖

表3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總表

圖3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產(chǎn)力指標匯總圖

在草原植被蓋度、高度、畝產(chǎn)干草量增加的同時，草群結(jié)構(gòu)也由單一型逐步向多樣型轉(zhuǎn)變，增加了檸條、沙蒿、沙打旺、針茅等優(yōu)質(zhì)種類。草原植被恢復后，水源涵養(yǎng)能力明顯增強，水土流失得到控制。沙塵和大風天氣日益減少，年均風速由來原來5～6 米/秒下降到目前的 3～4 米/秒。

1.3 草原生態(tài)建設成果得到鞏固

烏拉特前旗草原多屬溫暖干旱、半干旱區(qū)，降水量多在350mm以下，牧草有效生長期只有5個月左右，天然草場的產(chǎn)草量 （按干草計算）僅為100～200㎏/畝。該旗將草原補獎機制牧民轉(zhuǎn)移安置項目與旗退牧轉(zhuǎn)移項目結(jié)合起來，對生存環(huán)境惡劣及就地扶持成本高且效益差的白彥花鎮(zhèn)點不斯格嘎查實施了生態(tài)移民。落實移民資金1764萬元，已轉(zhuǎn)移安置牧民441人。通過生態(tài)移民，圍封禁牧，草畜平衡等措施的實施，有力地鞏固了草原生態(tài)建設成果。從該旗農(nóng)牧部門了解到，從2002年開始到現(xiàn)在，該旗天然草原草群結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，優(yōu)良牧草比例有所增加。特別是近兩年來，草群蓋度達到20%，暖季生物產(chǎn)量達到40kg，植被高度提高了30%。

1.4 促進了畜牧業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實行草原補獎機制之前，該旗大部分牲畜群圈舍簡陋，飼養(yǎng)管理方式粗放，牲畜出欄率低，飼草料大量浪費，飼養(yǎng)成本不斷攀升。在草原獎補機制實行后，加大了對農(nóng)牧民在禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、刈割利用、封灘育草、松土施肥、舍飼圈養(yǎng)、防止病蟲鼠害等方面的培訓和示范，逐步改變農(nóng)牧民的傳統(tǒng)粗放的飼養(yǎng)管理方式。再加上該旗結(jié)合農(nóng)技推廣和牲畜棚圈建設及牲畜良種補貼項目，積極推行舍飼圈養(yǎng)的養(yǎng)殖模式,畜牧業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在進行深刻調(diào)整，現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展勢頭良好。

2 草原生態(tài)補獎機制實施中存在的問題

2.1 草畜平衡推廣難度大

該旗草原類型以荒漠為主，無論是劃為禁牧還是草畜平衡的草原，總體生產(chǎn)能力都很低，加之牧區(qū)戶均草場面積小、人均牲畜差異較大，按35畝天然草場飼養(yǎng)1個羊單位的標準實施草畜平衡，有些地區(qū)連溫飽問題也無法保證。而且劃為禁牧的草原將享受國家4.74元/畝的補貼，劃為草畜平衡只能享受國家1.185元/畝的補貼，雖然該旗政府為了與全旗禁牧政策相一致,把禁牧和草畜平衡的補貼標準都提高到了4.95元/畝，可是旗政府配套資金一旦無法到位，農(nóng)牧民實施草畜平衡將比禁牧付出的代價更大。相比之下，牧民更愿意接受禁牧而不接受草畜平衡。

2.2 禁牧周期相對較短

根據(jù)多年的草原保護和建設實踐經(jīng)驗，5年的禁牧期對于該旗這樣的荒漠草原來說時間太短，即使取得了一定的生態(tài)成效，也禁不起二次利用。同時對于農(nóng)牧民來說，由于受舍飼圈養(yǎng)條件的限制，如果實施禁牧就意味著放棄畜牧業(yè)生產(chǎn)，這與"禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉"的禁牧原則相悖，并且勢必導致農(nóng)牧民收入下降。所以5年的禁牧周期不僅不利于草原生態(tài)的恢復，也不利于農(nóng)牧民增收致富。

2.3 各項制度需要進一步完善

對于荒漠草原來說，國家獎補資金的多少與牧民實際禁牧做出的犧牲不相適應，特別是人口相對集中、戶均草場面積小、草原載畜壓力大、急需實施退牧轉(zhuǎn)移的地區(qū)，獎補資金額度小，農(nóng)牧民參與的積極性和主動性不夠，取得的生態(tài)效果也不明顯。而且在獎補資金的發(fā)放上，沒有與農(nóng)牧民履行禁牧義務進行有效掛鉤。對因禁牧考核扣下的補貼資金如何使用沒有明確具體的操作辦法。

2.4 配套資金、項目沒跟上

根據(jù)該旗實際情況，對全旗568.18萬畝的草場統(tǒng)一以禁牧標準全覆蓋后，共需資金2812.49萬元，抵消中央下達禁牧、草畜平衡2028萬元以后，仍需旗財政補助資金784.1萬元；加上管護人員工資12萬元，共需旗財政配套資金796.1萬元。盡管該旗政府已全額配套2011年資金，但由于該旗本級財力有限，無力全部承擔，無疑給政策的實施帶來變數(shù)。雖然草原獎補機制配套實施了牧民生產(chǎn)資料補貼、牧草良種補貼、牧民轉(zhuǎn)移安置項目，但由于補貼力度和規(guī)模沒有跟上或配套項目不全面等問題，導致草原獎補機制在項目推進上后勁不足。

3 加強草原獎補機制的對策

3.1 加大禁牧補貼面積，保障生態(tài)安全

本著“保生態(tài)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的實施原則，結(jié)合荒漠草原和該旗的實際情況和農(nóng)牧民群眾的意愿，加大投入力度，進一步擴大禁牧面積，延長禁牧期限。與此同時，要協(xié)調(diào)好林業(yè)、畜牧草原的禁牧職能，充分發(fā)揮草原管護員的管護作用，力爭在禁牧工作上形成合力，真正將補貼資金落實為“禁牧補貼”而非單純的扶貧資金。

3.2 建立政策修復機制

草原獎補機制從誕生到實施共經(jīng)歷3個年頭，對于這樣一個系統(tǒng)而又復雜的新政策，在實施的過程中難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題，這就需要建立啟動政策修復機制，以充實和完善現(xiàn)有政策。在落實禁牧和草畜平衡政策過程中，制定切實可行的獎補機制獎懲辦法，對獎補工作成績突出的蘇木鎮(zhèn)和嘎查村給予獎勵，對不履行禁牧政策或者破壞草原的農(nóng)牧戶進行懲罰。同時還要建立責任追究制度，對于在禁牧區(qū)放牧，對牧民獎補資金落實不到位的蘇木鎮(zhèn)，要層層追究領導責任。

3.3 加大配套項目投入力度，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

草原獎補機制是一項長期而艱巨的任務，除了要認真落實好中央的獎補政策外，還要切實研究禁牧和推行草畜平衡后農(nóng)牧民的生存和發(fā)展問題。必須著力轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民生產(chǎn)方式，不斷提高舍飼畜牧業(yè)生產(chǎn)水平和效益。

（1）落實牧草良種補貼項目

盡管國家投入資金用于牧草良種補貼，但由于補貼標準低，農(nóng)牧民及養(yǎng)殖場（戶）種植牧草的積極性不高，難以解決草畜矛盾。各級政府應當加大投入，提高牧草良種補貼標準，引導廣大農(nóng)牧民大力實施人工種草、草地補播改良，建立抗災保畜打貯草基地，提高草地生產(chǎn)能力，增加飼草料供給，減輕天然草原載畜負荷。

（2）推廣舍飼圈養(yǎng)技術(shù)

以落實牲畜良種補貼項目為依托，以實施農(nóng)技推廣項目為契機，整合和捆綁相關項目和資金，推進現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展進程，鼓勵、引導農(nóng)牧民由“靠天養(yǎng)畜”的傳統(tǒng)方式向科學養(yǎng)畜、健康養(yǎng)畜的現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。推行舍飼半舍飼養(yǎng)殖方式，減輕天然草原放牧壓力。推廣規(guī)模養(yǎng)殖新技術(shù)，加快牲畜出欄周轉(zhuǎn)，提高科學養(yǎng)殖水平。

（3）加大牧民轉(zhuǎn)移安置力度

牧民轉(zhuǎn)移安置是系統(tǒng)工程，需要幾年甚至十幾年的努力，才能確保牧民“移得出、穩(wěn)得住、能致富”，而且轉(zhuǎn)移安置牧民也是保護草原生態(tài)環(huán)境最有效、最直接、成本最高、難度最大的工程。所以要堅持不懈的通過各種方式引導轉(zhuǎn)移牧民積極主動開辟屬于自己的致富道路，激發(fā)牧民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、致富熱情。政府要積極落實一系列鼓勵創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的扶持政策。建立轉(zhuǎn)移勞動力基本情況數(shù)據(jù)庫，有針對性的開展轉(zhuǎn)移就業(yè)和培訓服務。同時，對轉(zhuǎn)移牧民中有創(chuàng)業(yè)意愿的人員組織創(chuàng)業(yè)能力培訓，對創(chuàng)業(yè)牧民實施放寬創(chuàng)業(yè)貸款條件，申請小額貸款給予貼息補助，減免行政事業(yè)收費等政策。設立牧民轉(zhuǎn)移安置專項基金，用于轉(zhuǎn)移牧民進城創(chuàng)業(yè)、居住、社會保障、技能培訓等方面補助。在"穩(wěn)得住，能致富"方面，努力形成政府搭橋，牧民主動，社會各界廣泛參與的生動局面。

3.4 建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)解決機制

從近年來草原矛盾發(fā)生和發(fā)展情況來看，只要涉及草原的矛盾糾紛不會單單的牽扯草原問題，而是錯綜復雜的社會問題，如果單憑草原監(jiān)理一個部門解決這些問題，將不利于政策的順利實施和牧區(qū)的和諧穩(wěn)定。所以在草原獎補機制領導小組成員框架下，急需建立由旗政府牽頭，信訪、農(nóng)牧、國土、民政、林業(yè)等部門參與的草原矛盾協(xié)調(diào)解決機制，理順農(nóng)牧區(qū)因草原問題而引發(fā)的各類矛盾，集中力量解決歷史遺留難題、多種利益糾葛的社會矛盾，為政策的實施提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。

3.5 做好草原監(jiān)測與防災減災工作

及時掌握草原獎補機制實施的成效，應用遙感衛(wèi)星技術(shù)，結(jié)合地面抽查數(shù)據(jù)，在禁牧區(qū)域內(nèi)，建立監(jiān)測評估指標體系，對區(qū)域內(nèi)的草原變化情況進行全面監(jiān)測與評估。禁牧區(qū)每年進行一次植被恢復狀況監(jiān)測與評價，植被恢復水平分為未恢復、初步恢復、較好恢復和恢復四級進行評價。認真落實鼠蟲害和有害植物治理，加大防災減災資金投入，建立健全災害應急反應機制，提高災害防范能力。