武彬

地方債務(wù)的問題一直是各方詬病的焦點，在一些人的傳統(tǒng)觀念中，巨債背后總有財政托底。此次本刊記者專訪了中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授溫來成。希望能就地方債務(wù)化解的財政途徑為地方政府帶來啟示。

《新理財》：目前地方債務(wù)的概況如何，是否在可控的范圍之內(nèi)？

溫來成：現(xiàn)在地方投融資平臺的債務(wù)大體上有兩部分：銀行貸款和城投債，前者占80%左右，后者不足10%，且城投債的期限大部分較長，一般在7年以上。這兩年到期的，一部分是銀行貸款，另外一部分是2009年發(fā)行的5年期地方債?，F(xiàn)在據(jù)審計署的數(shù)據(jù)顯示，有些地方政府債務(wù)率已經(jīng)達到100%以上，而一般而言應(yīng)該保持在80%左右?，F(xiàn)在來看，化解危機的常規(guī)手段還是能得到有效的運用來防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生，所以說目前的地方債務(wù)還是可控的。

《新理財》：從短期來看，財政方面現(xiàn)在可以有哪些措施來應(yīng)對地方債務(wù)危機呢？

溫來成：首先我認為還是要調(diào)整財政的支出結(jié)構(gòu)，安排好相應(yīng)資金，保證到期的債務(wù)能還本付息，因為這涉及到政府的信用問題，可以想象政府一旦違約，產(chǎn)生的影響將會很大。目前來說，地方投融資平臺的違約率近乎于零，當然這并不是說現(xiàn)在這些投融資平臺本身沒有問題，而是地方政府自身“想了一些辦法”來解決。

再就是可以采用現(xiàn)在很多地方都在用的方法—借新債還舊債。這實際上是一種債務(wù)的重新安排，可能不一定減少債務(wù)的總量，但可以延緩債務(wù)的償還期限。比如我們近年用發(fā)行新債的資金來償還到期的舊債，中央財政最多的時候?qū)l(fā)行新債的一半用來償還當年到期的本息，地方財政也可以考慮用這個辦法。這是目前防范系統(tǒng)性債務(wù)危機爆發(fā)的一個比較有效的方法，給政府留下了比較大的回旋余地，比如今年是債務(wù)償還的高峰期，我們可以通過發(fā)新債的方式把高峰期推遲到5年以后。

《新理財》：從長期來看，您認為應(yīng)該采取哪些有效措施呢？

溫來成：我認為長期而言地方債的化解還是需要依靠當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、稅源的增加來實現(xiàn)。我們說政府債務(wù)其實是地方稅收的預(yù)付，將來還是要用稅收來還的。另一方面是修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行債券，特別是市政債券。現(xiàn)在地方政府為了繞開《預(yù)算法》，利用投融資平臺來發(fā)債，發(fā)的名義上是企業(yè)債，而實際上還是地方政府債券。

再有就是要深化財稅體制改革。我國現(xiàn)行分稅制財政體制從1994年開始到現(xiàn)在，中央和地方的關(guān)系還是需要進一步的調(diào)整。比如通過改革財政管理體制賦予地方政府以地方稅的部分立法權(quán)和比較大的管理權(quán)限并完善地方稅體系，使其有比較強的償還能力和獨立的財源?，F(xiàn)在的情況是自改革以來，中央和地方的獨立稅種出現(xiàn)萎縮，而共享稅卻在增加。除了以前的增值稅以外，現(xiàn)在將企業(yè)所得稅、個人所得稅都納入共享稅體系，而在“營改增”之后，共享稅的比例就更大了，會引起中央和地方的重新博弈?，F(xiàn)在中央和地方的關(guān)系已經(jīng)到了一個不得不調(diào)整的地步。有個很不好的信號，2011年中央財政本級收入占全國財政收入的比重下降到了49%，而在市場經(jīng)濟條件下中央本級財政應(yīng)該達到60%以上，支出70%應(yīng)該在地方政府，中央通過轉(zhuǎn)移支付在地方實現(xiàn)，一般的規(guī)則是這樣的。而現(xiàn)在的情況是，分稅制使得共享稅的比例太高了，這就導(dǎo)致中央的獨立收入在萎縮，地方亦然。所以在這方面入手可以直接解決地方政府償還債務(wù)能力的問題，形成獨立的稅源。

《新理財》：您認為給地方發(fā)債權(quán)還存在哪些難點和阻礙？此外，國家給地方發(fā)債權(quán)是一個放權(quán)的過程，在這個過程中您如何看待集權(quán)與分權(quán)？

溫來成：首先，我們國家是單一制國家，與聯(lián)邦制國家完全賦予地方獨立的發(fā)債權(quán)，情況還是有很大區(qū)別的。比如說，假如我們真的能修改《預(yù)算法》給地方發(fā)債權(quán)，那么中央政府對地方的發(fā)債規(guī)模和發(fā)債結(jié)構(gòu)、包括發(fā)債的時間還是要進行相應(yīng)的調(diào)控和管理，不能完全把這個權(quán)力給地方。而且從我國現(xiàn)行的體制來說，地方人大雖然具有一定的約束力，但約束力還是比較小的。想要靠地方人大來約束地方政府發(fā)債不太現(xiàn)實。所以要中央進行宏觀調(diào)控，保證全國的地方債務(wù)和中央政府的債務(wù)在國家可控的范圍之內(nèi)。

我們國家不可能向聯(lián)邦制方向發(fā)展。我們的發(fā)展方向是保持中央財政（中央政府）占主導(dǎo)地位的前提下，給地方一定的自主權(quán)?；蛘呖梢赃@么說，以中央集權(quán)為主，適當分權(quán)為輔比較現(xiàn)實。而不是像聯(lián)邦制國家那樣，州政府是聯(lián)邦主體的模式，那種權(quán)限，不符合我國國情，也不現(xiàn)實。我們還是要維護國家的統(tǒng)一和政令的暢通。因此，發(fā)債權(quán)即使給了地方也要加以控制。比如日本此前實行地方政府發(fā)債，由中央審批，進行行政控制，這對我們還是有一定借鑒意義的。

《新理財》：除了中央政府的規(guī)制，是否還有其他的力量來約束和規(guī)范地方發(fā)債的行為呢？

溫來成：現(xiàn)在我們國家已經(jīng)是市場經(jīng)濟，那么發(fā)債的約束力除了中央政府還包括市場的約束。比如中央雖然給地方政府核定了發(fā)債的額度，但是當?shù)卣谑袌錾习l(fā)行的債券能否賣出去，那就取決于市場的力量了。特別是我們國家預(yù)算公開、政府財務(wù)信息公開之后，諸如銀行、證券公司及各類投資者在認購地方政府債券的時候，還要考慮這個政府的財力如何、信譽如何和出現(xiàn)違約的可能如何，市場本身也有督促其完善自身治理的力量?，F(xiàn)在我們發(fā)債主要是通過公開的市場，通過招投標的方式來發(fā)行，所以說現(xiàn)在如果想發(fā)債，既要有中央的行政控制、也要有市場對其的約束力。假如某個政府負債累累、償還能力不足，信用評級很低，那么這個政府要發(fā)行債券就要付出更高的成本，或者是賣不出去，這樣地方政府也會形成一定的自律。

另外在制度上還可以設(shè)立警戒指標。比如債務(wù)余額占GDP達到多少之后，就要停止其發(fā)債，或者減少發(fā)債的額度?，F(xiàn)在地方政府的債務(wù)管理，比如河北省制定的地方政府債務(wù)管理制度中就設(shè)立了具體的數(shù)值，就是說要保證地方政府發(fā)債不超過警戒線。而現(xiàn)在大部分地方?jīng)]有這種制度或者還存在著制度的不完善，現(xiàn)在審計署查出的債務(wù)，已公布的36個地方也有一部分到現(xiàn)在還是沒有地方政府債務(wù)管理方面的制度，這就是比較危險的，也就是說等于“敞開口子”了。

《新理財》：您認為地方政府擁有發(fā)債權(quán)的時間還會很長嗎，其中改革的關(guān)鍵是什么？

溫來成：現(xiàn)在我們國家已經(jīng)在上海、浙江、廣東、深圳、這些地區(qū)進行試點，這個試點就是在國務(wù)院核定的指標之內(nèi)自行發(fā)債。

我認為這個過程的重點還是在于《預(yù)算法》的修改，因為我們國家《預(yù)算法》中明確規(guī)定除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不允許發(fā)行債券。如果要加速這項改革的進程那就需要加快《預(yù)算法》的修改進度?！额A(yù)算法》修改稿已經(jīng)提交給全國人大審議，而且已經(jīng)審議到了第二稿。如果說在這五年之內(nèi)能夠通過，并且允許地方政府發(fā)債，那這個時間會比較快一些。但是現(xiàn)在這個阻力非常大，因為在第一稿中允許地方發(fā)債，而到第二稿的時候卻倒回來了，這就說明有不少人反對。因此，要加快推行地方政府發(fā)債制度改革，長遠解決地方債務(wù)危機，《預(yù)算法》的修改是關(guān)鍵。