亓坤

雖然土地財政廣受詬病，但是很多地方政府不得不承認，這是目前緩解地方債務壓力最便捷有效的途徑，在未來一段時期內(nèi)，土地財政仍將持續(xù)。土地資源應該如何運作，地方財政如何構(gòu)建穩(wěn)定的財源？圍繞這些問題，記者專訪了農(nóng)業(yè)部前政策法規(guī)司司長郭書田。

財力均衡

《新理財》：土地財政面臨越來越大的挑戰(zhàn)，您覺得解決土地財政的問題，首先要做好哪些方面的準備？

郭書田：人們常說地方債務和土地財政與我們國家的分稅制有關，同時另一方面又認為，實行分稅制有利于中央集中財力辦大事，而且中央通過轉(zhuǎn)移支付返還地方的財力大概有70%。我認為，在一定時期之內(nèi)，中央集中財力辦大事是可以的，但是我們國家不僅地域遼闊，而且行政層級還特別多。從基層調(diào)研的情況來看，在轉(zhuǎn)移支付過程中，層層扒皮的情況非常嚴重，也因此造成高額的管理成本，真正落實于具體操作層面的資金很少。

所以解決土地財政的問題，首先中央和地方財政關系要進行調(diào)整，關鍵在于中央和地方的財力要均衡，不能偏向任何一邊，財力無論偏向哪頭都會出現(xiàn)大問題。因此要統(tǒng)籌兼顧，安排好中央財政和地方財政的比例關系。

其次，行政管理體制方面目前存在兩個亟待解決的問題。一方面是行政級次多。到基層調(diào)研時，我發(fā)現(xiàn)目前村委會已經(jīng)變成“準政府”。由于村干部的工資和平時村里的支出都是由鄉(xiāng)政府開支，村一級已經(jīng)成為鄉(xiāng)政府的附屬機構(gòu)，也就是“準政府”。行政管理級次過多會帶來很多復雜問題。而世界大多數(shù)人口和地域大國，最多只有三級行政管理體制。

另一方面，當前最重要的要解決的問題是調(diào)整政府職能。解決基層政府“越位”“錯位”和“缺位”問題。目前中央政府已經(jīng)開始精簡審批項目，這說明我們的政府已經(jīng)向服務型職能轉(zhuǎn)變。

此外，還要處理好政府與市場的關系?！笆袌龅臍w市場，政府的歸政府”，只有調(diào)整好政府職能，才能為下一步地方建立穩(wěn)定財源做有力保障。把政府與市場的關系處理好，就解決了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題。

回歸到土地財政的問題，要解決“以地生財”就需要解決“低進高出”和地方財政的來源問題，這涉及到稅制改革。從中國的歷次改革中，我們得出的經(jīng)驗是，農(nóng)村改革往往是全面改革的突破口，通過農(nóng)村改革，帶動全面改革。

征用與征收

《新理財》：您剛才也說到土地財政的本質(zhì)就是“以地生財”，而途徑就是“低進高出”，尤其在農(nóng)村征地問題上比較突出，解決這些問題的根源在哪里？

郭書田：目前看來，現(xiàn)行法律需要調(diào)整。曾經(jīng)在所有涉及到土地征用的地方，都在原來“征用”以外加了一個“征收”，但這種調(diào)整并不能解決根本問題。

“征收”是公益性的，同時帶有強制性，往往地價低，比如修公路、鐵路；“征用”是經(jīng)營性的，比如房地產(chǎn)用地、開發(fā)區(qū)。目前這兩個概念混淆在一起，出現(xiàn)的問題往往是，以公益性為名行經(jīng)營性之實。

目前，從土地管理的職能來看，縣鄉(xiāng)一級政府存在的問題最大。他們以強制辦法征收征用土地，壟斷一級市場，同時經(jīng)營二級市場。

政府依靠權力壟斷一級市場，把農(nóng)民的土地征為國有，另外政府還有權力經(jīng)營二級市場，把一級市場拿到的農(nóng)民的土地出售，獲取巨大的土地差價。

有數(shù)據(jù)表明，土地出讓金2009年是1.4萬億元，2010年上升到2.9萬億元，2011年上升到3.3萬億元，2012年降為3.1萬億元，農(nóng)民土地被征用卻只能獲得非常少的補償。

所以，政府管制土地的權力以及政府行使管制土地的權力的相關法律必須調(diào)整，這個問題不解決，即使產(chǎn)權問題解決了，農(nóng)民也不能獲得相應的補償。這也是為什么總在說提高農(nóng)民土地的補償標準，卻遲遲不能執(zhí)行的根本原因。

另一個就是土地產(chǎn)權問題，也是解決農(nóng)民財產(chǎn)權的問題。這是繞了很大的圈子至今依然沒有解決好的問題。

農(nóng)村土地主要是鄉(xiāng)村集體所有制，土地產(chǎn)權主體是農(nóng)民，不是集體組織、村委會，更不是黨的基層組織，這是研究和改革農(nóng)地制度的原則和前提。集體組織是經(jīng)營主體，不是產(chǎn)權主體，農(nóng)民的土地應該是農(nóng)民當家做主。

《新理財》：上述問題都解決的情況下，下一步具體如何操作？

郭書田：首先把公益性土地和經(jīng)營性土地分開。政府只能也僅限于管理公益性土地，這部分土地補償由政府承擔，財政埋單。事實上，這部分公益性用地范圍并不多。同時退還經(jīng)營性土地，經(jīng)營性土地按市場的供求關系確定價格，走市場路線，國外有很多這方面成熟的經(jīng)驗，可以直接借鑒。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部正在建立農(nóng)民土地所有權和承包經(jīng)營權的保護機制。丈量土地，然后確權、登記、發(fā)證，大概要到2015年完成這件事。通過確權登記制度給農(nóng)民一個定心丸。

新型經(jīng)營主體

《新理財》：要激活有限的土地資源，如何經(jīng)營很重要，現(xiàn)在提出要創(chuàng)建多元化新型經(jīng)營主體，各界都對此頗有期待，具體是什么樣的經(jīng)營形式呢？

郭書田：原來有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社三個經(jīng)營主體，十八大和2013年的中央1號文件增加了龍頭企業(yè)和股份合作社。我認為這五個經(jīng)營模式不是孤立的，而是互相滲透、融合的。

前不久，國務院常務會議討論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時，把“股份合作社”擺在第一。股份合作社是解決農(nóng)村問題最有效的辦法之一。它不僅可以大大縮小城鄉(xiāng)收入的差別，同時還可以促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加稅收。

股份合作社既有股份制的特點又有合作社的特點，兩個優(yōu)點集中在一起，產(chǎn)生雜交優(yōu)勢，從而解決了集體所有權落實到股權，這其實是承包經(jīng)營權和所有權統(tǒng)一。農(nóng)民盡管不參與經(jīng)營公司，但是擁有土地所有權，參與土地的增長效益分享。這是非常有意義的嘗試，不改變土地公有性質(zhì)，虛化集體所有權，同時把集體中每個成員的利益結(jié)合到一起，落到實處。

通過推行股份合作制，實現(xiàn)了三個集中，即集體財產(chǎn)所有權；分配權置換成社區(qū)股份合作社股權；土地承包權、經(jīng)營權置換成土地股份合作社股權。

這不僅從理論上說得通，蘇州也在實踐上做了探索，蘇州將集體所有的土地和資產(chǎn)通過股份合作制，量化到每個社員身上，農(nóng)民既是社員為勞動者，又是股東為有產(chǎn)者。通過土地股份合作制，促進了土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，流轉(zhuǎn)土地占50%以上，全國平均是20%。目前當?shù)貜氖露?、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民高達85%以上，當?shù)剞r(nóng)民股金分紅的收入，可以占到總收入的38%，而全國的平均水平只有3%。把所有權和承包權通過股權的形式統(tǒng)一起來，促進了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，轉(zhuǎn)移了農(nóng)業(yè)多余勞動力，同時增加了農(nóng)民的工資性收入，又能獲得股金分紅的財產(chǎn)性收入。