文｜《小康》雜志中國全面小康研究中心 鄂璠

一個(gè)有著2000多萬人口的超級(jí)城市，

需要面對(duì)的最大課題是什么？

是一年2億人次就診，50億人次乘坐公共交通出行，甚至還包括義務(wù)教育階段的學(xué)生逾四成都是流動(dòng)人口……

這些數(shù)字直觀地解釋了這座城市“人滿為患”的原因，為不到1500萬人準(zhǔn)備的有限的公共資源和設(shè)施，如今卻不斷地被要求超額、增負(fù)，使得學(xué)校、醫(yī)院、公交、地鐵、就業(yè)崗位等等，都因“擁擠”而表現(xiàn)得“氣喘吁吁”。

這樣的城市狀態(tài)描述的是中國首都北京嗎？是的，而又不是。

北京市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)不久前公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年年末北京常住人口已達(dá)到2069.3萬人，比上年末增加50.7萬人。2013年1月22日下午，在北京市“兩會(huì)”現(xiàn)場(chǎng)參加討論時(shí)，北京市委書記郭金龍說，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的“單位人”已經(jīng)轉(zhuǎn)變成“流動(dòng)人”，作為我國最大的都市之一，北京在打造世界城市的過程中，人口資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展成為最大的問題。

這“最大的問題”背后，考量的實(shí)際上是一座城市公共服務(wù)的水平。

公共服務(wù)水平既是城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，也是吸引勞動(dòng)力流入的重要因素。隨著城市人口的不斷增加，在當(dāng)下中國，公共服務(wù)資源吃緊的狀況擺在了越來越多的城市面前，不僅是北京，上海、廣州、深圳、杭州、南京等等城市，都“要考慮人口導(dǎo)入?yún)^(qū)是否有承受能力”。

公共服務(wù)滿意度：上海、北京、杭州位居三甲

作為國際大都市、中國第一大城市的上海，在公共服務(wù)領(lǐng)域的全國主要城市排行中究竟能夠“身處何位”？

《小康》調(diào)查顯示，在上海、北京、杭州、南京、廣州、深圳、武漢、長(zhǎng)沙、鄭州、呼和浩特、西安、貴陽、重慶、成都、沈陽這15個(gè)城市中，上海的公共服務(wù)總體滿意度排名第一，比排在第二位的北京高出了0.54個(gè)百分點(diǎn)，比排在第三位的杭州高出了0.62個(gè)百分點(diǎn)。

年度公共服務(wù)“進(jìn)步生”獎(jiǎng)應(yīng)該授予上海和南京，它們以“跑步前進(jìn)”的態(tài)勢(shì)，把名次提升了四位；沈陽、深圳則退出了三甲，沈陽由去年的亞軍滑落到今年的第六位，而深圳則從去年的季軍跌落到今年的第十一位，此外，“退步”較大的還有貴陽，去年第六，今年也掉隊(duì)到了第十四位。

這是“2013中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查的重要組成部分。2013年1月，《小康》雜志聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，并會(huì)同有關(guān)專家及機(jī)構(gòu)，在全國范圍內(nèi)開展“中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查。調(diào)查采用了基于實(shí)名制的NetTouch網(wǎng)絡(luò)調(diào)研方法，對(duì)上述15個(gè)城市的公眾進(jìn)行調(diào)查，所有受訪者均在該城市生活半年或半年以上。為保證樣本的代表性，此次調(diào)查樣本框的確定兼顧性別、年齡段、受教育程度、職業(yè)等分布，調(diào)查置信度水平在95%以上，可將估計(jì)誤差控制在3.2%。

保障性住房對(duì)于您來說是否屬于必需的公共服務(wù)？66.8% 是20.9% 否12.3% 不清楚

您是否享受過就業(yè)服務(wù)，如職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等？52.1% 否47.9% 是

平常生?。ㄈ粘＜膊。┬枰歪t(yī)時(shí)，您首選哪種類型的醫(yī)院？58.9% 公立大醫(yī)院17.6% 公立社區(qū)醫(yī)院13.7% 個(gè)體小門診3.5% 私人醫(yī)生2.4% 其他2.1% 私立大醫(yī)院1.7% 外資醫(yī)院

市區(qū)人口大量導(dǎo)入、外來務(wù)工人員大批涌入、人口出生高峰到來……此時(shí)上海應(yīng)該呈現(xiàn)出怎樣的狀態(tài)？在大部分人的想象中，這應(yīng)該是讓上海感到“頭疼”的狀況，或許政府相關(guān)部門辦事效率會(huì)因此而變得低下，去辦理具體事務(wù)怎么也要等兩小時(shí)以上；在外出時(shí)會(huì)“堵”得讓人難以忍受；在公立醫(yī)院從排隊(duì)掛號(hào)到醫(yī)生接診需要等待兩三個(gè)小時(shí)……

但中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院助理研究員劉須寬等人去年的調(diào)研結(jié)果顯示，上海在公共服務(wù)方面確實(shí)高于全國水平。

“在‘去政府辦事，整件事務(wù)辦理完畢總共跑了幾趟’這道題中，上海在去政府‘一趟’就辦妥事情的選項(xiàng)上，要高于全國主要城市8.03個(gè)百分點(diǎn)，體現(xiàn)了良好的辦事效率，而在‘工作人員的態(tài)度’和‘接待環(huán)境舒適感’兩個(gè)選項(xiàng)中，上海市民選擇‘好’和‘非常好’兩項(xiàng)的總比例分別高于全國主要城市平均水平21.56個(gè)百分點(diǎn)和33.98個(gè)百分點(diǎn)，這組數(shù)據(jù)顯示上海的公共服務(wù)、窗口服務(wù)的服務(wù)態(tài)度和接待環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)良?！眲㈨殞捳f，上海公職服務(wù)能力連續(xù)兩年穩(wěn)居38個(gè)城市排行榜的首位。

在剛剛完成的《中國城市基本公共服務(wù)力評(píng)價(jià)（2011～2012）》的調(diào)查中，劉須寬等研究者發(fā)現(xiàn)，上海市在公共服務(wù)方面積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！吧虾Ｓ杏?jì)劃限制私家車，大力優(yōu)化道路結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展公共交通，鼓勵(lì)市民選擇公交出行，不斷提高公交舒適與便捷程度；上海創(chuàng)建全國示范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心考核指標(biāo)，用標(biāo)準(zhǔn)化管理優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，積極推進(jìn)醫(yī)療資源整合，逐步構(gòu)建區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)合體；上海著力抓好住房保障這一重大民生問題，并把建設(shè)好保障房當(dāng)做一項(xiàng)長(zhǎng)期、緊迫而重要的任務(wù)來對(duì)待和執(zhí)行；在提升市民安全感方面，上海也做了許多努力?！眲㈨殞捊榻B道。

從總體上來說，今年《小康》監(jiān)測(cè)到的15個(gè)城市公共服務(wù)的總體水平較2012年同期也有了明顯的進(jìn)步，過半受訪者認(rèn)為自己所在城市的公共服務(wù)總體水平較2012年同期“有一定提高”或“有很大提高”。

而具體到每一個(gè)城市，則體現(xiàn)出了公共服務(wù)水平的顯著差異。從得分上可以看出，15個(gè)城市的公共服務(wù)總體水平可以大致分為“三個(gè)陣營”，“領(lǐng)頭羊”為上海、北京、杭州；“中等生”是南京、武漢、沈陽、成都、廣州、長(zhǎng)沙和重慶，它們?cè)凇?5城市公共服務(wù)總體滿意度排行”中分列第四至十位；排名第十一至十五位的深圳、西安、鄭州、貴陽和呼和浩特則處于最后一個(gè)陣營，作為追趕者，呼和浩特要是想趕超上海，則需要付出多于14.2個(gè)百分點(diǎn)的努力。

《小康》從2005年開始對(duì)“中國公共服務(wù)小康指數(shù)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，因從2011年起，公共服務(wù)指標(biāo)體系中增加了就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，故近三年的“中國公共服務(wù)小康指數(shù)”與2011年之前的并不完全可比。除就業(yè)服務(wù)之外，《小康》目前還從科技、公共安全、文化娛樂、行政管理、市政建設(shè)及環(huán)保、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等八個(gè)方面對(duì)公共服務(wù)小康指數(shù)進(jìn)行衡量。經(jīng)過對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行加權(quán)處理，并參照國家有關(guān)部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和大量社會(huì)信息，得出本年度的中國公共服務(wù)小康指數(shù)為75.2分，比上年提高1.7分。

醫(yī)療衛(wèi)生連續(xù)四年最受關(guān)注

中國2010年人均期望壽命達(dá)到74.8歲，2011年孕產(chǎn)婦死亡率下降到26.1/10萬，嬰兒死亡率下降到12.1‰，5歲以下兒童死亡率下降到15.6‰，居民健康狀況已處于發(fā)展中國家前列……

這是在去年年底國務(wù)院新聞辦舉行的《中國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)》白皮書新聞發(fā)布會(huì)上，衛(wèi)生部黨組書記、副部長(zhǎng)張茅介紹的一些重要“數(shù)據(jù)”。

這些寫滿了“成就”的數(shù)字傳遞給公眾后，激發(fā)出的便是無限“正能量”?！?013中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查顯示，中國公眾把最多的目光投向了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，在“15項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域公眾關(guān)注度排行”中，“醫(yī)療衛(wèi)生”排在首位，這項(xiàng)人類所需要的最基本的公共服務(wù)，已經(jīng)是連續(xù)第四年排在各項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域公眾關(guān)注度的榜首了。并且，今年公眾對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生的滿意度也比去年有了一定的提升，在“15項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域公眾滿意度排行”中，醫(yī)療衛(wèi)生今年排在了第六位，而去年只排在了第九位，前年則是第八位。

醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)體系的建設(shè)對(duì)于全世界來說都是一道值得長(zhǎng)久研究的課題，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革更是“世界難題”，中國的醫(yī)改從上世紀(jì)80年代開始實(shí)施，黨的十六大以來的十年醫(yī)改尤其備受關(guān)注。

2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，資金由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資解決；2003年，中央財(cái)政開始對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民每年按人均10元安排合作醫(yī)療補(bǔ)助資金，地方財(cái)政對(duì)參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民補(bǔ)助每年不低于人均10元，這是我國政府歷史上第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題進(jìn)行大規(guī)模的投入；2009年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》正式公布，其中，為了改變以藥養(yǎng)醫(yī)的現(xiàn)狀而出臺(tái)的重要舉措——醫(yī)藥分開是核心內(nèi)容之一……

國際權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》稱，“中國醫(yī)改編織了世界上最大規(guī)模的醫(yī)保網(wǎng)……”

醫(yī)改的成績(jī)值得肯定，但公眾連續(xù)四年給予“醫(yī)療衛(wèi)生”最高關(guān)注度的背后，實(shí)質(zhì)上反映出的是民意對(duì)于醫(yī)改的更高期待。不能否認(rèn)的是，醫(yī)改進(jìn)展仍然比較緩慢，“看病難、看病貴”問題仍然在較大范圍的人群中存在，還有一組數(shù)據(jù)同樣能夠觸到中國醫(yī)療衛(wèi)生的痛處，《小康》調(diào)查顯示，八成受訪者認(rèn)為目前的醫(yī)療價(jià)格“比較貴”甚至“很貴”，其中36.4%的人勉強(qiáng)可以承受，33%的人難以承受，14.8%的人感到無法承受。

醫(yī)療價(jià)格也在很大程度上影響到了醫(yī)患關(guān)系，醫(yī)生與患者關(guān)系緊張甚至拔劍相向，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國每年被毆打受傷的醫(yī)務(wù)人員已超過1萬人。盡管醫(yī)患關(guān)系問題不斷地被鮮血亮起了“紅牌”，但直到今年年初，仍有25.6%的受訪者在填寫“2013中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查問卷時(shí)，看到“您所在城市的醫(yī)患關(guān)系如何？”這道題后，果斷地在“緊張”這個(gè)選項(xiàng)上打了勾，而這還并不等于其余74.4%的受訪者對(duì)于醫(yī)患關(guān)系有著“比黃金更重要”的信心，絕大部分人感到醫(yī)患關(guān)系很“一般”，而只有7.9%的人覺得醫(yī)患關(guān)系“良好”。

對(duì)于自己所在城市的醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德，也只有6.5%的人給予好評(píng)，七成人給予的是中等評(píng)價(jià)，還有22.7%的人給了白衣天使差評(píng)。

中國是世界人均讀書最少的國家之一，2011年我國人均讀書僅為4.3本，遠(yuǎn)低于韓國的11本，法國的20本，日本的40本，以色列的64本。而《小康》調(diào)查顯示，圖書館卻是公眾最希望政府加大建設(shè)力度的公共文體設(shè)施，接下來才依次是健身器械、體育場(chǎng)館、博物館、電影院、文化館、大劇院、戲院等

醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率最高享有“三險(xiǎn)一金”者過半

在近四年的“公共服務(wù)領(lǐng)域公眾關(guān)注度排行”中，社會(huì)保障一直緊隨醫(yī)療衛(wèi)生之后，排在第二“引人注目”的位置上。但社會(huì)保障在“滿意度”方面的成績(jī)則并不令人“滿意”，只排在各項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域的第八位，還不如醫(yī)療衛(wèi)生，和去年的位次相比，也只是“原地踏步”。

在“2013中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查中，11.7%的受訪者表示“無任何社會(huì)保障”，這比去年還多了1.5個(gè)百分點(diǎn)，雖然參與調(diào)查的受訪者群體發(fā)生了一定的變化，但這一數(shù)字仍值得關(guān)注并引起重視?！搬t(yī)療保險(xiǎn)”的覆蓋率仍然最高，達(dá)到76.3%；其次是“養(yǎng)老保險(xiǎn)”，為68.7%；再次是“住房公積金”（54.9%）和“失業(yè)保險(xiǎn)”（53.3%）。過半受訪者享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金這“三險(xiǎn)一金”，而享有“五險(xiǎn)一金”的人則少了許多，“工傷保險(xiǎn)”的覆蓋率在本次調(diào)查中超過了50%，還算廣泛，享受“生育保險(xiǎn)”的對(duì)象主要是女職工，因而待遇享受人群相對(duì)比較窄，只有30.1%的受訪者享有。

2005~2013年度中國公共服務(wù)小康指數(shù)

中央勾畫的我國社會(huì)保障體系框架是“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”。那么，在公眾看來，現(xiàn)在亟須加強(qiáng)的是哪方面呢？

ANP在臨床轉(zhuǎn)歸過程中可能出現(xiàn)急性胰周液體積聚、急性壞死物聚集、包裹性壞死、胰腺假性囊腫等并發(fā)癥。急性胰周液體積聚經(jīng)保守治療?？勺孕形?，多無需干預(yù)，僅出現(xiàn)梗阻壓迫或感染等并發(fā)癥時(shí)，才需要行PCD治療；急性壞死物聚集向包裹性壞死演化過程中，出現(xiàn)器官衰竭、胃腸道梗阻及膽道梗阻時(shí)應(yīng)行PCD治療，且應(yīng)盡可能延遲至發(fā)病4周后，必要時(shí)行微創(chuàng)入路胰腺壞死組織清除術(shù)；包裹性壞死出現(xiàn)感染、經(jīng)保守治療病情仍繼續(xù)惡化、胃腸道或膽道梗阻以及腫塊效應(yīng)所致的持續(xù)疼痛時(shí)應(yīng)行PCD治療；胰腺假性囊腫直徑≥6 cm且胰管結(jié)構(gòu)正常與囊腫無交通時(shí)應(yīng)行PCD治療[6]。

《小康》調(diào)查顯示，基本醫(yī)療被排在了應(yīng)該“重點(diǎn)關(guān)照”的第一位；基本養(yǎng)老緊隨其后；社會(huì)福利雖然排在第三位，但與“冠亞軍”相比，得票率低了17個(gè)百分點(diǎn)以上；接下來依次是最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和商業(yè)保險(xiǎn)；慈善事業(yè)則被排在了最后一位，占比尚不足10%。

而在中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)研究室主任、《公共服務(wù)藍(lán)皮書》執(zhí)行主編鐘君看來，最重要、最亟待加強(qiáng)的卻是慈善事業(yè)，“從收入分配上來看，第一次分配是工資性分配，第二次分配是財(cái)政稅收的調(diào)解，第三次分配在西方是非常成熟的，就是慈善事業(yè)在收入分配中的調(diào)節(jié)作用，在西方慈善事業(yè)能夠占到GDP的4%左右，是非常高的，而在中國則比較差?！辩娋治龅溃皩?shí)際上公共服務(wù)不能光靠政府的大包大攬，社會(huì)民間組織也要積極參與，它是用來完善社會(huì)保障的。因此社會(huì)保障最迫切的就是把慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制建立起來，把慈善事業(yè)的公信力樹立起來?！?/p>

社會(huì)保障面對(duì)的另一個(gè)課題是要“從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平”，目前社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)程度如何？《小康》調(diào)查顯示，25.9%的人認(rèn)為已經(jīng)“基本實(shí)現(xiàn)”，8.2%的人認(rèn)為已經(jīng)“初步實(shí)現(xiàn)”，但認(rèn)為“有差距”的人還是占據(jù)了大多數(shù)，其中40.5%的人認(rèn)為“還有一定差距”，20.8%的人認(rèn)為“還有較大差距”。

基本公共服務(wù)水平差距大盼義務(wù)教育“更公平”

在2012年的倒數(shù)第二天，北京、上海、廣東數(shù)以千萬計(jì)的打工者都在翹首盼望一個(gè)文件的出爐：隨遷子女異地高考方案。而盼望的最終結(jié)果卻是這三個(gè)外來務(wù)工人員最集中的地區(qū)不約而同地拿出了過渡性政策。

異地高考方案背后的博弈如此艱難，在接受《小康》訪問的千余人中，六成人認(rèn)為阻礙“異地高考”進(jìn)程的最大障礙是“戶籍歧視”。

公眾普遍認(rèn)為，按戶籍分配公共教育資源是不公平的，這種“不公平”不僅僅在高考中存在，同時(shí)也是義務(wù)教育亟待解決的問題。

30.9 %的受訪者認(rèn)為當(dāng)前義務(wù)教育資源配置的公平程度“一般”，22.8%的人認(rèn)為“不公平”，22.5%的人認(rèn)為“比較公平”，18.3%的人認(rèn)為“嚴(yán)重不公平”，3.7%的人認(rèn)為“非常公平”，還有1.7%的人表示“不清楚”。

《小康》采訪的大部分教育專家、學(xué)者都把阻礙教育公平性的主要原因歸結(jié)為基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡，學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)，學(xué)校錄取制度不公平和地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡這四點(diǎn)，而這四項(xiàng)卻分別只有51.4%、50.4%、46.8%和44.9%的公眾認(rèn)可。多達(dá)99.4%的公眾都還有自己的獨(dú)到見解，在他們看來，阻礙教育公平性的主要原因還有體制、教師工資太低了、有權(quán)有錢的人太多了、按照學(xué)生的優(yōu)良成績(jī)排名次甚至分班等等。

在義務(wù)教育存在的最嚴(yán)重問題方面，學(xué)校劃片布局不合理被排在了第一位，其次是師資力量薄弱，再次是教學(xué)質(zhì)量不高，接下來依次是學(xué)校存在亂收費(fèi)現(xiàn)象、錄取學(xué)生方面存在不公平、學(xué)校數(shù)量少、校園基礎(chǔ)設(shè)施與教學(xué)設(shè)備較差和師德較差。

義務(wù)教育這項(xiàng)基本公共服務(wù)在不同區(qū)域、不同人群之間體現(xiàn)出的供給差異，反映出的正是目前中國公共服務(wù)事業(yè)面臨的最嚴(yán)重問題——《小康》調(diào)查顯示，基本公共服務(wù)在不同區(qū)域、不同人群之間供給水平差距較大,分配“嚴(yán)重不均”被近六成受訪者認(rèn)為是目前中國公共服務(wù)事業(yè)最嚴(yán)重的問題，而解決這一問題的核心只有七個(gè)字：公平正義，均等化。