王 凱，劉 芳，杜 江

(1．上海體育學院經(jīng)濟管理學院，上海 200438;2．南京體育學院，江蘇 南京 210014;3．山東城市建設職業(yè)學院，山東 濟南250103;4．沈陽體育學院，遼寧沈陽 110102)

2012年7月11日，國務院發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱規(guī)劃)的通知(國發(fā)［2012］29號)確立了政府改革的導向，即由“管制型政府”向“公共服務型”政府轉(zhuǎn)變，明確了公共服務在政府工作中的地位、作用、任務、標準以及保障措施。體育公共服務作為一項重要內(nèi)容被列入第十章公共文化體育，并提出了具體的任務、標準和保障措施，從法律角度確立了體育屬于公共服務的范疇，明確了體育基本公共服務的地位，消解了人們對于體育是否屬于公共服務范疇的疑慮?！兑?guī)劃》中體育規(guī)劃的制定無疑對于體育工作的未來發(fā)展有了一個政策性的導向，確立體育在經(jīng)濟社會發(fā)展地位的同時，指明了體育轉(zhuǎn)型發(fā)展的政治訴求，在公眾體育需求日趨多元、競技體育獨大飽受抨擊的今天有著積極的意義。但是，在看到積極意義的同時我們應該對規(guī)劃本身的完善性有一個較為理性的分析和解讀，這既是我們實施規(guī)劃的前提，也是更好地完善規(guī)劃要求的必要，是為《規(guī)劃》在體育規(guī)劃中所提出的“各類公共體育設施布局、場館建設、設備配置、人員配備、服務規(guī)范等具體標準，由……體育總局依法會同有關(guān)部門及國家標準化行政管理部門制定實施”［1］提供參考的理論與實踐訴求，是更好的推動體育公共服務踐行的需要。

1 《規(guī)劃》中體育規(guī)劃的主要內(nèi)容

《規(guī)劃》對體育基本公共服務體系進行了初步的構(gòu)建，包括重點任務、基本標準和保障工程3項內(nèi)容，指出:“國家建立公共文化體育服務制度，保障人民群眾……體育健身等權(quán)益”?！笆濉睍r期，政府重點提供“向全民免費開放基層公共文化體育設施、為城鄉(xiāng)居民參加全民健身活動提供免費指導”兩大公共服務。

1．1 體育規(guī)劃的重點任務

《規(guī)劃》中確立了體育基本公共服務體系的重點任務，主要涉及4大任務:1)加強基層公共體育設施建設，建立了群眾體育發(fā)展的抓手?！兑?guī)劃》提出“加強基層公共體育設施建設。大力推動公共體育設施向社會開放，健全學校等企事業(yè)單位體育設施向公眾開放的管理制度”;2)健全全民健身組織服務體系，完善群眾體育發(fā)展平臺?！兑?guī)劃》提出“全面實施全民健身計劃，健全基層全民健身組織服務體系，扶持社區(qū)體育俱樂部、青少年體育俱樂部和體育健身站(點)等建設，發(fā)展壯大社會體育指導員隊伍，大力開展全民健身志愿服務活動”;3)推廣面向大眾的群眾性體育活動，突出群眾體育的普惠性?！兑?guī)劃》提出“積極推廣廣播體操、工間操以及其他科學有效的全民健身方法，廣泛開展形式多樣、面向大眾的群眾性體育活動”;4)推行體質(zhì)測定與運動健身指導，促進群眾體育開展的科學化?！兑?guī)劃》提出“建立國家、省、市三級體質(zhì)測定與運動健身指導站，普及科學健身知識，指導群眾科學健身。推動落實國家體育鍛煉標準，加強學生體質(zhì)監(jiān)測，制定殘疾人體質(zhì)測定標準，定期開展國民體質(zhì)監(jiān)測”。

1．2 體育規(guī)劃的基本標準

體育規(guī)劃中基于提高公共體育服務的水平，提出了要加快建立健全公共體育服務國家標準體系。指出標準的確立要以國家體育相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，標準制定的主體是體育總局及其有關(guān)部門;指出要明確體育工作事權(quán)與支出的責任，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展;具體標準主要涉及體育設施布局、場館建設、設備配置、人員配備、服務規(guī)范等。并強調(diào)各省(區(qū)、市)應遵循實施國家基本標準，并可結(jié)合本地區(qū)實際情況適當提高標準(詳細標準見表1)。

表1 “十二五”時期公共文化體育服務國家基本標準

1．3 體育規(guī)劃的保障工程

針對規(guī)劃所提出的任務要求，《規(guī)劃》提出了“下移性”、“貼近性”的服務對策和重點針對農(nóng)村和縣區(qū)的體育保障策略。提出“重點支持縣級公共體育場建設”，加快建設一批面向群眾、貼近基層的中小型全民健身中心和燈光球場;強調(diào)要繼續(xù)實施農(nóng)民體育健身工程，改善農(nóng)村公共體育設施條件，同時充分利用城市綠地、廣場、公園等公共場所和適宜的自然區(qū)域建設全民健身活動設施。

2 《規(guī)劃》中體育規(guī)劃的特征

2．1 著重突出了群眾體育的地位

1979年中國重返奧運大家庭，為了適應時代與國家的政治訴求，我國實施了“舉全國有限的人力、物力、財力發(fā)展競技體育”的優(yōu)先發(fā)展競技體育的舉國體制戰(zhàn)略［2］。經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國的競技體育水平取得了驕人的戰(zhàn)績，尤其是2008年北京奧運會更是一舉取得了金牌榜第一的成績，成功向世人昭示了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。然而，成績的取得并不能掩飾畸形的體育發(fā)展模式，競技體育的發(fā)展已經(jīng)超前于國民經(jīng)濟的發(fā)展，更是遠遠超前于關(guān)系民生的群眾體育的發(fā)展。盡管1995年6月20日國務院發(fā)布的“全民健身計劃綱要”已經(jīng)推行了17載，但競技體育獨大、群眾體育處于邊緣地位的局面依然沒有改變。在群眾體育需求日益提升并多元發(fā)展的今天，無論是學界還是廣大民眾對于發(fā)展群眾體育的呼聲日漸高漲。在深化政府改革，推動政府由“建設型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變的背景下，《規(guī)劃》重點強調(diào)群眾體育的基本公共服務地位，對深化體育行政管理體制改革、推動體育轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進事關(guān)廣大民眾身心健康的群眾體育發(fā)展都有著重要的指導意義。

2．2 體現(xiàn)了對公平與效率的雙層考量

《規(guī)劃》中體育規(guī)劃部分體現(xiàn)了對體育發(fā)展公平與效率的雙層考量。指出:“各類公共體育設施布局、場館建設、設備配置、人員配備、服務規(guī)范等具體標準，由體育總局依法會同有關(guān)部門及國家標準化行政管理部門制定實施。各省(區(qū)、市)應遵循實施國家基本標準，并可結(jié)合本地區(qū)實際情況適當提高標準”。各地要遵循實施國家基本標準，表明在全國范圍內(nèi)要實行最低的國家體育基本公共服務標準和要求，體現(xiàn)了體育基本公共服務的普惠性，這是對體育惠及民生“公平性”的體現(xiàn);同時指出各地可結(jié)合當?shù)厍闆r適當提高標準，表明了并不是以最低標準為窠臼，而是以最低標準為保障、為底線。在條件較好的地區(qū)，可以在最低標準的基礎上適當提高執(zhí)行標準，兼顧了公平與效率，在保障最低需求的同時，不限制提高服務的能力。

2．3 提出了“非均衡性”的體育“均等化”發(fā)展路徑

體育公共服務均等化要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共產(chǎn)品與服務的供給大致均等。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和偏向城市的資源性策略，致使農(nóng)村在各種資源上處于絕對的弱勢地位，體育更是處于邊緣的位置。在體育基本公共服務供給方面農(nóng)村歷史欠賬太多，要促進城鄉(xiāng)體育基本公共服務均等化的實現(xiàn)就需要特別的關(guān)照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的體育發(fā)展?！兑?guī)劃》認識到農(nóng)村的歷史性欠賬問題，實施了“非均衡性”的體育“均等化”保障路徑［3］，提出“重點支持縣級公共體育場建設，加快建設一批面向群眾、貼近基層的中小型全民健身中心和燈光球場;繼續(xù)實施農(nóng)民體育健身工程，改善農(nóng)村公共體育設施條件”。從高位政策層次確立了偏向于縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的體育公共服務供給取向，力圖縮小城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)著“公平”的價值定位。

3 《規(guī)劃》中體育規(guī)劃內(nèi)容的不足及建議

3．1 體育公共服務工作的導向性目標缺失

縱觀《規(guī)劃》中體育規(guī)劃的內(nèi)容，從任務到標準到保障工程，我們沒有看到基本體育公共服務的目標是什么?！兑?guī)劃》在序言中開張名義的指出這是“十二五”乃至更長一段時期構(gòu)建國家基本公共服務體系的綜合性、基礎性和指導性文件，是政府履行公共服務職責的重要依據(jù)。對于任務、標準以及保障工程都有了初步的構(gòu)建，遺憾的是缺少體育工作的最終目標，既然是綜合性、基礎性、指導性的文件就需要一個終極的目標作為階段工作的指導，任何階段性的任務都是為最終的目標來服務的，體育工作的最終目標應是——吸引更大量的人參與到體育運動中來。只有明確了最終目標才能夠避免體育工作開展的短期性和非可持續(xù)性，才能更好的規(guī)避在體育工作中出現(xiàn)的各種急功近利的現(xiàn)象。例如，美國的《全民健身計劃》的整體目標:讓所有的美國人動起來!言簡意賅，在這一目標的指導下，其實施策略、保障措施都更加的具有針對性［4］。因此，國家體育總局會同有關(guān)部門制定具體的基本體育公共服務的過程中務必要明確體育工作的核心目標。

3．2 規(guī)劃內(nèi)容服務對象的“主體性”缺位

公共服務是對于公民的服務，談及體育基本公共服務的體系需要分析不同的人群的體育需要并作出針對性的體育產(chǎn)品和服務供給。整個《規(guī)劃》中的體育規(guī)劃內(nèi)容我們看不到“人”這一主體的存在，任務的厘定、標準的建立和保障工程“見物不見人”，更多的服務內(nèi)容局限在可以量化的“硬產(chǎn)品”上(也許是處于政績考核的便利性)，而忽視或者規(guī)避“軟產(chǎn)品和服務”的供給，忽視對人的真正的體育需求的關(guān)切。基本體育公共服務應真正的體現(xiàn)對“公民”的服務。例如，美國《全民健身計劃》將其服務對象分成了工商業(yè)、教育、衛(wèi)生保健、媒體、公共健身娛樂、公共健康、交通城市規(guī)劃和自愿者組織等8個具體領域，并針對不同的群體制定了相應的服務策略和健身措施［5］;再如《規(guī)劃》中第七章基本醫(yī)療衛(wèi)生中就針對“0～6歲兒童”、“法定傳染病病人、疑似病人、密切接觸者及相關(guān)人群”、“孕產(chǎn)婦”、“65歲及以上老年人”、“高血壓、糖尿病等慢性病高危人群”、“重性精神疾病患者”等不同的人群制定了相對應的服務內(nèi)容和標準，值得我們借鑒。在相關(guān)部門制定專門的基本體育公共服務時要真正關(guān)切不同人群的體育需要，可以參照國外的一些做法將體育人群分為:兒童早期(0～5歲)—體育意識、安全運動;兒童后期(6～14歲)——運動常識與運動參與;少年(15～17歲)—體育文化、運動科學與運動提高;青年早期(18～22歲)——體育文化、運動科學、運動提高、運動休閑;青年后期(23～30歲)——體育文化、健身科學、健身參與、運動休閑、運動指導;壯年(31～40)——體育文化、健身科學、體質(zhì)檢測、健身參與、運動康復與運動指導;中年早期(41～55)——體育文化、健身科學、體質(zhì)檢測、運動參與、運動康復與運動指導;中年后期(56～64)——體育文化、健身科學、體質(zhì)檢測、運動參與、運動治療與康復;老年早期(64～75)——體質(zhì)檢測、運動治療與康復;老年后期(76～)——體質(zhì)監(jiān)測、運動障礙消減、運動治療等①，并建立暢通的需求、利益表達機制。

3．3 “窄化”了體育公共服務的范疇

《規(guī)劃》將體育基本公共服務內(nèi)容簡單的界定在群眾體育上，“窄化”了體育基本公共服務的內(nèi)容，我們的體育公共服務亦應將競技體育、體育產(chǎn)業(yè)納入進來。競技體育是群眾體育的下位概念，群體里也包括競技體育的內(nèi)容。在群眾體育開展的過程中，競技體育比賽等也是推動群眾體育開展的重要方式，競技體育明星和知名的體育俱樂部對當?shù)伢w育氛圍的營造和文化的生成都具有重要的意義(2004年雅典奧運會女子網(wǎng)球雙打的奪冠和李娜的法網(wǎng)奪冠所引起的網(wǎng)球熱就是很好的說明)，競技體育對群眾體育具有很好的帶動效應，同時，從國民訴求來說，競技體育的觀賞性和多元功能也是群眾所需要的服務產(chǎn)品。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國觀看體育比賽的人口比例是88%，說明了人們對競技體育需要的程度。體育產(chǎn)業(yè)是我國的新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，理應受到應有的政策扶持，包括政府對體育產(chǎn)業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃、嚴格的市場監(jiān)管與良好市場環(huán)境的營造、體育經(jīng)濟信息的提供等［6］。從公共消費與私人消費的相互關(guān)系來講，公共消費的投入也是引導私人消費、培育體育市場的有效手段之一。不僅如此，將競技體育與體育產(chǎn)業(yè)排除在基本體育公共服務體系之外，也是對現(xiàn)有體育行政系統(tǒng)除群眾體育工作外所有工作的全盤否定，是對競技體育和體育產(chǎn)業(yè)服務工作合理性的否定，因此在后續(xù)的體育基本公共服務體系構(gòu)建中要將體育產(chǎn)業(yè)和競技體育也列入體育基本公共服務的范疇。

同時，《規(guī)劃》中強調(diào)了對“硬產(chǎn)品”的供給，忽視或規(guī)避了“軟產(chǎn)品”的提供，對于《規(guī)劃》中所強調(diào)的任務和保障措施，包括體育場地設施的建設、人員的配備等，從薩繆爾森的公共產(chǎn)品的角度來分析，均不具備完全的“消費的非競爭性”和“收益的非排他性”特征，無法列入純公共產(chǎn)品的范疇，只能是準公共產(chǎn)品。而對于體育信息等極少數(shù)的純公共體育產(chǎn)品因為政績評價操作的困難性被忽視或者規(guī)避，恰恰是這些純公共產(chǎn)品的供給更能夠體現(xiàn)對公眾“普惠性”的踐行。因此，應加大對于體育信息等純公共產(chǎn)品的供給。

3．4 缺乏體育基本公共服務的量化目標和時間表

《規(guī)劃》中體育規(guī)劃涉及到“可供使用的公共體育場地(含學校體育場地)占全國體育場地總數(shù)的比率達到53%左右”和“經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比率達到32%以上”兩個量化指標，而對于該指標的實現(xiàn)時間卻沒有一個明確的限定，缺乏執(zhí)行的壓力和任務緊迫性，對任務的監(jiān)督和階段性考核也帶來了一定的困難。在進行專門的體育基本公共服務體系建構(gòu)時應確立具體的量化指標和詳細的時間表，以利于階段任務的總結(jié)和考核，促進最終目標的實現(xiàn)，在此可以參考美國《全民健身計劃》的時間規(guī)劃(見表2)。美國《全民健身計劃》將工作情況細分到月份，具有較高的可操作性和時間目標導向性。在基本體育公共服務開展中要確立明確的時間節(jié)點和具體的量化任務指標，以便于及時的反饋和調(diào)整，促進服務水平和效率的提升。

表2 美國《全民健身計劃》實施時間表

3．5 缺乏《規(guī)劃》實施相應的政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督評估機制

“沒有監(jiān)督的政府就是無效的政府”，而沒有監(jiān)督的政策就會成為失效的政策，體育基本公共服務體系的構(gòu)建是為了促進政府職能的轉(zhuǎn)型，而在轉(zhuǎn)型的過程中勢必會觸及一些既得利益群體的利益，因此就需要相應的政策協(xié)調(diào)和利益權(quán)衡，需要強有力的評估監(jiān)督機制才能夠促進服務標準與水平的實現(xiàn)。沒有相應的政策協(xié)調(diào)和有效的監(jiān)督評估機制，再好的政策和制度也可能流于形式。例如，2000年年底，國家體育總局制定發(fā)布了《2001～2010年體育改革與發(fā)展綱要》，提出“到2010年我國體育產(chǎn)業(yè)增加值要達到GDP的1．5%左右的目標?！倍?008年的體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計顯示，當年的產(chǎn)業(yè)增加值占GDP總量的0．52%左右，而樂觀的估計，到2010年體育產(chǎn)業(yè)增加值最多達到既定目標的1/2左右［7］，究其原因最主要的就是缺乏“政策落實與監(jiān)督評估機制”。因此，應在基本體育公共服務體系構(gòu)建中制定相應的政策協(xié)調(diào)和監(jiān)督評估機制，以確保體系的可操作性和可評價性。

3．6 缺乏部門聯(lián)合與現(xiàn)有資源的整合性措施

Dr Geoff Walters等人在《體育友好的政府:對英聯(lián)邦體育政府部門的調(diào)查》(Good Governance in Sport:A Survey of UK National Governing Bodies of Sport)報告中的“對英聯(lián)邦體育委員會的績效評價”部分對“部門合作與資源性整合”做了專門的評價［8］，強調(diào)部門聯(lián)合和資源整合在體育公共服務中的重要地位和作用，而目前《規(guī)劃》中體育規(guī)劃的內(nèi)容對于公共產(chǎn)品與服務的供給缺乏部門合作與資源整合的考量，因此，國家體育總局會同有關(guān)部門制定專門的體育基本公共服務體系時應重視部門聯(lián)合與資源整合在提升體育基本公共服務水平中的作用和地位，把資源整合與部門聯(lián)合列入服務體系實施措施，以豐富體育基本公共的實施策略，促進公共服務產(chǎn)品與服務的高效供給。

［1］國務院．國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃［Z］．2012

［2］劉梅英，田雨普．體育強國背景下我國群眾體育事業(yè)發(fā)展的困境和突破［J］．南京體育學院學報(社科版)，2009，(3):27 －30．

［3］Physical Activity Evaluation Handbook［EB/OL］．http://www．cdc．gov/nccdphp/dnpa．

［4］［5］邊宇，呂紅芳．美國《全民健身計劃》解讀及對我國的啟示［J］．體育學刊，2011，(2):69 －74．

［6］陳曉峰．我國體育產(chǎn)業(yè)公共服務平臺建設研究［J］．上海體育學院學報，2011，(3):61 －65．

［7］楊強．體育強國發(fā)展戰(zhàn)略的思考:突破與不足——基于《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》的解讀［J］．體育科學，2010，(9):12－17．

［8］Geoff Walters，Linda Trenberth， Richard Tacon． Good Governance in Sport:A Survey of UK National Governing Bodies of Sport［R］．London:Birkbeck Sport Business Centre．

［9］潘麗霞．中國社會體育叁與中性別差異變遷路徑的選擇［J］．山東體育學院學報，2008，24(4):22 －24．