王敏

從直接管理、放權(quán)讓利、劃槳掌舵到服務(wù)型政府，其間經(jīng)歷了幾十年，伴隨著中國(guó)國(guó)企改革的每一個(gè)腳印，伴隨著中國(guó)改革開放的每一步進(jìn)程。某種程度上說(shuō)，中國(guó)的政企關(guān)系就是政府和國(guó)企的關(guān)系。

100多年前，德國(guó)奔馳之父卡爾·本茨的訓(xùn)詞“與政府修好是本公司最大的公共關(guān)系”，在今天仍然是不少企業(yè)的座右銘。

萬(wàn)向集團(tuán)董事局主席魯冠球的一席話——“改革越深化，企業(yè)家的地位肯定是越來(lái)越高，但不能超過(guò)當(dāng)官的地位，要擺正自己的位置，保持安全距離，一定要聽黨的話”——在微博上一夜之間轉(zhuǎn)載過(guò)萬(wàn)，從另一側(cè)面說(shuō)明公眾對(duì)政企關(guān)系的關(guān)注。

追根溯源，政企關(guān)系一直是一曲不對(duì)稱的搖擺旋律。

政企關(guān)系30年

改革開放的30多年，也是政企關(guān)系演變的30多年。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府直接管理企業(yè)。政府全面管理企業(yè)的人、財(cái)、物，通過(guò)行政命令和計(jì)劃指令對(duì)市場(chǎng)和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施直接管理。這種體制下，企業(yè)完全是政府的附屬，權(quán)力直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這樣做的結(jié)果，直接導(dǎo)致了計(jì)劃的僵化和經(jīng)濟(jì)活力的缺失。

改革開放后，到1993年十四大正式明確建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，以市場(chǎng)為資源配置主體、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為調(diào)控機(jī)制、政府與企業(yè)相對(duì)分離的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)作體制應(yīng)運(yùn)而生。這是政企分開最初的呼喚。

在此階段內(nèi)，國(guó)企成為價(jià)格雙軌制背景下的改革先鋒?！皵U(kuò)權(quán)讓利”讓國(guó)企成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。1988年，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》通過(guò)，從法律上明確了國(guó)企所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

1993年之后的近10年間，國(guó)企改革的目標(biāo)演變?yōu)椤爱a(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”，也就是通常所說(shuō)的“現(xiàn)代企業(yè)制度”。這期間，1994年《公司法》通過(guò)，從法律上明確了國(guó)企要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

1999年，中共十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，要求在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的條件下開展國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性布局和改組，要求“國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位”，“堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為”，從而給經(jīng)營(yíng)性國(guó)企以更大的改革余地。

2001年，中國(guó)加入WTO。這意味著國(guó)內(nèi)國(guó)外市場(chǎng)接軌的加快，中國(guó)政府和企業(yè)的活動(dòng)也要遵從國(guó)際上普遍的規(guī)則和慣例。這就要求中國(guó)重新審視自己的政企關(guān)系，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下政企不分、政府集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身的狀況，構(gòu)建與WT O要求相適應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則和國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)通行做法相一致的新型政企關(guān)系。

2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立，改變了國(guó)有資產(chǎn)多頭管理的局面。2008年，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》通過(guò)，明確了國(guó)資委“出資人”的角色。至此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心演變?yōu)閲?guó)資委如何定位，表現(xiàn)為如何處理產(chǎn)權(quán)所有人、出資人和經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)督人的關(guān)系。

世界上的政企關(guān)系

受世界各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及市場(chǎng)培育程度不同等因素的影響，根據(jù)各國(guó)政府處理與企業(yè)的關(guān)系的方式不同，學(xué)者們把世界上的政企關(guān)系分為三種:權(quán)威關(guān)系型、關(guān)系依存型和規(guī)則依存型。

權(quán)威關(guān)系型以東南亞一些國(guó)家為代表。這種類型的政企關(guān)系的基本特征是高度集權(quán)，政府各部委的權(quán)限未作細(xì)分，政府享有很大的權(quán)力，而企業(yè)對(duì)政府討價(jià)還價(jià)的能力極小，企業(yè)只有直接向最高權(quán)力行使影響力來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益。如韓國(guó)、新加坡等，都是權(quán)威關(guān)系型的例子。

在這種關(guān)系下，政府掌握著國(guó)家的資源，政府可以運(yùn)用自身強(qiáng)有力的主導(dǎo)權(quán)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控時(shí)比較有利，這在發(fā)展中國(guó)家實(shí)行趕超戰(zhàn)略時(shí)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的起飛、保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)起了一定的作用。但是，權(quán)威關(guān)系型的政企關(guān)系有明顯的弱點(diǎn)，一是當(dāng)趕超過(guò)程結(jié)束而需要進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)家精神時(shí)，企業(yè)的開拓創(chuàng)新積極性早已消失殆盡；二是因?yàn)闄?quán)力高度集中，政治勢(shì)力的獨(dú)裁和腐敗極易滋生。

關(guān)系依存型以日本為代表。其基本特征是各部委之間的管轄范圍有嚴(yán)格的區(qū)分，而且各部委間存在監(jiān)督與制衡的關(guān)系。企業(yè)是獨(dú)立的法人，政府通過(guò)政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行誘導(dǎo)和控制，也就是所謂的政策管理。在日本的政企之間存在著兩種關(guān)系，即企業(yè)和職能部門之間的關(guān)系以及以協(xié)調(diào)局為媒介的職能部門之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，管轄自己所屬行業(yè)的職能部門是接觸政府機(jī)構(gòu)的唯一窗口。政府職能部門一方面，通過(guò)規(guī)制手段限制新來(lái)者進(jìn)入該行業(yè)；另一方面，利用與企業(yè)建立的長(zhǎng)期關(guān)系掌握有關(guān)企業(yè)的信息，用于政府的決策。這樣，在日本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所表現(xiàn)出的政企關(guān)系，就成為一種政府與企業(yè)捆綁式的連體關(guān)系。

日本之所以形成關(guān)系依存型的政企關(guān)系，除了特定的文化背景以外，關(guān)鍵在于它有一套嚴(yán)密、有效的組織關(guān)系。從政府機(jī)構(gòu)到半官辦的經(jīng)濟(jì)審議會(huì)，再到民間的行業(yè)團(tuán)體和企業(yè)內(nèi)部的橫向聯(lián)系，形成了一個(gè)以民間經(jīng)濟(jì)組織為媒介和紐帶的官民相互聯(lián)系、互通信息、協(xié)調(diào)利益的穩(wěn)固渠道，既有利于使政府制定的政策符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又有利于經(jīng)濟(jì)政策得到民間企業(yè)的響應(yīng)和執(zhí)行。顯然，這種“官民協(xié)調(diào)”的做法，為政府作用的有效發(fā)揮創(chuàng)造了條件，這也是戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)獲得高速增長(zhǎng)的原因之一。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，關(guān)系依存型政企關(guān)系的局限性逐漸顯露出來(lái)。首先，政府和企業(yè)之間長(zhǎng)期的捆綁式連體關(guān)系使政府事后變更規(guī)則的可能性增大，結(jié)果阻礙了企業(yè)事前開展活動(dòng)的積極性。其次，政府過(guò)分地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然造成某種官僚制度，使效率降低。再次，各部委間的制衡雖然排除了政治上的獨(dú)裁，卻容易產(chǎn)生山頭主義。

規(guī)則依存型以美國(guó)為代表。這種政企關(guān)系的主要特征是各部委的權(quán)力較大，但在行使管理權(quán)力時(shí)，必須以法律為依據(jù)。部委間不存在嚴(yán)格的管轄范圍的區(qū)分，彼此競(jìng)爭(zhēng)激烈。企業(yè)對(duì)政府具有比較大的談判力，政府對(duì)企業(yè)的限制作用很小，不存在行政性的直接干預(yù)。美國(guó)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在政企關(guān)系上，是以市場(chǎng)為主線確定政府干預(yù)的界限，政府通常處于市場(chǎng)之外，通過(guò)控制市場(chǎng)參數(shù)，間接對(duì)企業(yè)施加影響，政企關(guān)系始終保持公平交易的關(guān)系。政府的法律、措施完全透明。政府是公共權(quán)力的代表，對(duì)所有的企業(yè)一視同仁，不與任何企業(yè)保持特殊關(guān)系，以至于人們稱這種政企關(guān)系模式為“政企離散型”的。

與其他政企關(guān)系類型相比，美國(guó)政府在直接參與市場(chǎng)，擁有經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)的比重上十分有限。即使對(duì)國(guó)有企業(yè)，政府也只在監(jiān)督和規(guī)制方面發(fā)揮對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理作用。如美國(guó)對(duì)很多國(guó)有企業(yè)實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)私合營(yíng)的企業(yè)實(shí)行系統(tǒng)承包經(jīng)營(yíng)，由政府作為產(chǎn)品計(jì)劃招標(biāo)人，選擇主承包商，其余運(yùn)作完全由承包商負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為，規(guī)則依存型的政企關(guān)系的弱點(diǎn)是變更規(guī)則受到法律的束縛。

除此之外，還有學(xué)者認(rèn)為政企關(guān)系存在一種德國(guó)式的仲裁關(guān)系，即政府獨(dú)立于市場(chǎng)之外，為市場(chǎng)內(nèi)企業(yè)間的關(guān)系提供裁判等。

從長(zhǎng)期和整體看，規(guī)則依存型的政府在處理政企關(guān)系上比較成功。它強(qiáng)調(diào)民間企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，政府通過(guò)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性實(shí)現(xiàn)資源的配置。它注重對(duì)中小企業(yè)的扶植，對(duì)大型的民營(yíng)企業(yè)聽其自然，而對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤４朔N類型的政企關(guān)系將政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般職能，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的要求、市場(chǎng)機(jī)制的完善，以及社會(huì)公平的要求有機(jī)地協(xié)調(diào)起來(lái)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與政府都可以做到的，由市場(chǎng)來(lái)解決，在政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)也要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。可見，這是一種更接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的政企關(guān)系。

構(gòu)建中國(guó)式新型政企關(guān)系

中國(guó)的政企關(guān)系比較復(fù)雜。從直接管理、放權(quán)讓利、劃槳掌舵到服務(wù)型政府，其間經(jīng)歷了幾十年，伴隨著中國(guó)國(guó)企改革的每一個(gè)腳印，伴隨著中國(guó)改革開放的每一步進(jìn)程。某種程度上說(shuō)，中國(guó)的政企關(guān)系就是政府和國(guó)企的關(guān)系。

在國(guó)企改革的發(fā)端，中國(guó)就提出了政企分開。提了幾十年，政企還是藕斷絲連。究竟是政府主導(dǎo)，還是市場(chǎng)主導(dǎo)，一直爭(zhēng)論不休。

在歐債危機(jī)和美國(guó)財(cái)政懸崖危機(jī)下，“華盛頓共識(shí)”（諾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨把鼓吹自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“華盛頓共識(shí)”指責(zé)為“市場(chǎng)原教旨主義”）已經(jīng)崩盤，美國(guó)學(xué)者福山在“歷史終結(jié)論”中提出的所有利益的平衡漸成幻影。面對(duì)各國(guó)所遭遇的種種困境，構(gòu)建新的政企關(guān)系已成為一個(gè)新的、具有重大意義的世界性發(fā)展議題。

長(zhǎng)江商學(xué)院學(xué)者項(xiàng)兵認(rèn)為，近幾年世界所經(jīng)歷的種種震蕩，預(yù)示著一場(chǎng)世界范圍內(nèi)的深刻的結(jié)構(gòu)性變革已經(jīng)開始:西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期奉行的民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)法解決當(dāng)前社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大矛盾，而以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家，則面臨著經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧的雙重考驗(yàn)——世界可能到了一個(gè)需要重構(gòu)政企關(guān)系的新的歷史發(fā)展階段。

由此，項(xiàng)兵認(rèn)為，新一代良性政企關(guān)系的基本框架思路應(yīng)該是，要有效地遏制“政企共謀”，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)與和諧發(fā)展。

具體而言，在政府方面，第一，必須建立一套有效制衡政府權(quán)力的機(jī)制，同時(shí)也要確保精英治國(guó)。實(shí)現(xiàn)這種“忠孝兩全”的機(jī)制具有挑戰(zhàn)性，新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。第二，盡量減少政府在資源配置中的作用。第三，為了實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，政府應(yīng)更多地關(guān)注民生，建立更為完善的福利制度（尤其是公費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)大學(xué)教育、退休保障等社會(huì)主義的必備福利項(xiàng)目）。第四，政府還要盡可能為打破階層固化提供條件，使“中國(guó)夢(mèng)”也成為可能。第五，尋找和諧社會(huì)與大企業(yè)創(chuàng)新之間的平衡。日本基尼系數(shù)在發(fā)達(dá)國(guó)家中最低，社會(huì)可謂超級(jí)和諧，但這種超級(jí)和諧可能扼殺了大企業(yè)創(chuàng)新，在日本難以產(chǎn)生谷歌與臉譜這類引領(lǐng)全球的大企業(yè)創(chuàng)新。

在企業(yè)層面，要更多地關(guān)注如何打造偉大的商業(yè)機(jī)構(gòu)和培育中產(chǎn)階層。企業(yè)家與商人不僅要認(rèn)真思考如何把生意做好，同時(shí)要關(guān)注為什么做生意。如果企業(yè)將做生意的目的局限為追逐財(cái)富、光宗耀祖，商業(yè)行為就可能不擇手段、巧取豪奪，由此可以產(chǎn)生一系列的食品和藥品安全問(wèn)題。項(xiàng)兵認(rèn)為，諸多中國(guó)企業(yè)的這種價(jià)值取向問(wèn)題，已成為中國(guó)威脅論的一個(gè)主要話題。

國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院研究員、前副院長(zhǎng)、I M F前執(zhí)行董事黃范章認(rèn)為，糾結(jié)于“政府主導(dǎo)”還是“市場(chǎng)主導(dǎo)”本身沒有意義，關(guān)鍵是分清各自的界限。

黃范章認(rèn)為，盡管“政府主導(dǎo)”更加突出了政府的主動(dòng)性、前導(dǎo)性和服務(wù)性，但它仍限于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍，它不涉入任何經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，這一點(diǎn)非常重要，是任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的。它可以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，但絕不會(huì)有損于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮其合理分配社會(huì)資源的基礎(chǔ)性作用。面對(duì)“政府主導(dǎo)配置社會(huì)資源”的指責(zé)，中國(guó)必須看到，這是目前所面臨的實(shí)際情況，是阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的嚴(yán)重障礙，但問(wèn)題的根源不在于“政府主導(dǎo)”，而在于政府“越位”、“越權(quán)”，在于“政企分開”尚未徹底貫徹，在于政府仍掌控與經(jīng)營(yíng)龐大的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源。將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源從“政府所有制”剝離出來(lái)，徹底貫徹“政企分開”，政府必須忍痛割愛，實(shí)行“瘦身”計(jì)劃。