鄭 敏

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 預(yù)算執(zhí)行差異的提起

隨著“地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程”的啟動，中央財政專項資金投入地質(zhì)調(diào)查工作的規(guī)模逐年加大，實現(xiàn)了歷史性突破。與“十一五”相比，地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目投資規(guī)模擴(kuò)大，從2009年19億元增至2013年70億元，項目數(shù)量增多上漲了1.5倍，承擔(dān)單位快速增長增至4倍，投資方式與管理制度都發(fā)生了重大的調(diào)整。項目承擔(dān)單位，除原中國地質(zhì)調(diào)查局及其局屬單位外，隸屬于中央和地方公益性地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位、行業(yè)地勘單位、礦業(yè)企業(yè)等也將加入到承擔(dān)隊伍中來，單位性質(zhì)多樣化，制度執(zhí)行差異越來越顯著。地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費監(jiān)管與預(yù)算執(zhí)行的難度增大了。在深化預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理工作的進(jìn)程中，地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行效果究竟怎樣，成為業(yè)內(nèi)人士競相討論的話題。這不僅僅因為關(guān)系到部門專項預(yù)算管理的實績，也關(guān)系到管理制度的執(zhí)行效果與政策本身，更關(guān)聯(lián)著地質(zhì)調(diào)查項目管理者、基礎(chǔ)項目單位的績效考核與工作實際。地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行效果是好還是不好，需要深入探究，預(yù)算執(zhí)行差異分析是探究預(yù)算執(zhí)行情況的最基本，也是最切合實際的一種方法，更利于查找預(yù)算執(zhí)行差異形成的原因。

2 項目的選擇

所指地質(zhì)調(diào)查項目，是指由中國地質(zhì)調(diào)查局（簡稱地調(diào)局）組織實施的公益性地質(zhì)調(diào)查項目（含區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目）；是依靠財政投入和非營利為目的，為社會提供公共服務(wù)，完成特定的地質(zhì)調(diào)查工作任務(wù)，獨立編制設(shè)計并提交成果資料的地質(zhì)調(diào)查工作單元。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中了解，近年來全國各大區(qū)承擔(dān)的地質(zhì)調(diào)查項目中占主要比例的是區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目（以1∶5萬地質(zhì)調(diào)查項目為主），其次是區(qū)域礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查項目，調(diào)查分析選擇區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目具有典型性和代表性。項目選取基本原則：選擇近年來下達(dá)的，具有一定代表性，經(jīng)費數(shù)額相對較大、主要實物工作量基本完成，成果報告已評審或已經(jīng)送審的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目，減少因政策變動帶來的采用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與核算政策不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑相差過大，難以進(jìn)行分析對比等實際問題。

3 預(yù)算執(zhí)行差異統(tǒng)計、形成與分析

3.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)計與指標(biāo)測算

由于地質(zhì)工作的特殊性，野外工作中地質(zhì)情況與工作環(huán)境變化的不可控因素較多，工作手段的投入會隨著地質(zhì)工作程度與取得的階段成果情況發(fā)生應(yīng)對性調(diào)整，以適應(yīng)下一步工作的安排，實際發(fā)生的業(yè)務(wù)事項及投入的工作量會與原有設(shè)計存在或多或少的差異（調(diào)增或調(diào)減），這也是地質(zhì)調(diào)查項目不同于其他工程建設(shè)項目的重要特征之一。如區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目初步設(shè)計工作量與總預(yù)算是預(yù)估數(shù)，階段工作手段設(shè)計與經(jīng)費預(yù)算是以前期工作取得成果信息為主要依據(jù)做進(jìn)一步的確定。因此，決定了差異數(shù)據(jù)的統(tǒng)計測算的基本方法：

以實際完成實物工作量作為項目經(jīng)費預(yù)算、支出經(jīng)費的主要考量標(biāo)準(zhǔn)，衡量預(yù)算與核算差異究竟有多大，結(jié)合項目野外工作與管理實際情況對差異形成的主要原因進(jìn)行分析。

項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總：以項目為單元，統(tǒng)計項目各項工作手段設(shè)計工作量與實際完成工作量，換算完成工作標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，并與各手段實際支出進(jìn)行對比，計算產(chǎn)生的差異與差異率。通過測算，計算出不同大區(qū)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目平均差異率。

主要統(tǒng)計指標(biāo)：設(shè)計工作量、總預(yù)算、實際完成總工作量、工作量完成率、實際完成工作量預(yù)算、各手段實際支出、預(yù)算與支出差異與差異率。

工作量統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源：各年度項目任務(wù)書、年度工作報告、野外驗收報告、成果報告。

單位預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)：批復(fù)的項目設(shè)計中采用的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、《地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)（試用）》（2010版）、《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（地質(zhì)調(diào)查部分）》（2007版）。

實際支出數(shù)據(jù)來源：承擔(dān)單位會計報表、會計帳簿、項目經(jīng)費驗收報告。

3.2 差異形成與分析

3.2.1 差異率測算

分別選取西北、中南地區(qū)2個代表性的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項目作為剖析對象，其預(yù)算執(zhí)行差異率進(jìn)行了統(tǒng)計測算，如表1所示。

表1 分類手段預(yù)算與實際支出差異

3.2.2 差異形成

地形測繪：差異額不大，由于預(yù)算基數(shù)較小，差異率偏大。形成差異主要因素是，其一是，預(yù)算不準(zhǔn)確。承擔(dān)單位技術(shù)與經(jīng)濟(jì)管理人員溝通不夠，設(shè)計預(yù)算多為經(jīng)濟(jì)管理人員或財務(wù)人員編制，對單位已擁有的圖件資料不知情，造成多預(yù)算或少預(yù)算圖件購置費。

地質(zhì)測量：形成差異的主要原因是，區(qū)調(diào)工作量調(diào)整普遍存在，隨著工作進(jìn)展的深入，或減少工作量投入，或工作精度加強(qiáng)，對單項工作手段節(jié)余將產(chǎn)生影響。

化探：差異形成的主要原因，其一是，工作手段技術(shù)調(diào)整，減少化探工作量，由于化探預(yù)算占總預(yù)算比例較小，預(yù)算額度一般不大，只要有預(yù)算執(zhí)行差異，就會形成較大的差異率。其二是，核算問題，由于化探工作調(diào)減，改增其他手段投入，將替代手段投入支出歸集為化探支出科目核算。

巖礦測試：差異的地區(qū)性比較明顯，中南地區(qū)普遍反映標(biāo)準(zhǔn)偏低，而西北地區(qū)反映標(biāo)準(zhǔn)偏高，與地區(qū)總體物價水平相關(guān)緊密。如果形成差異，差異額與差異率均較大，主要原因，其一是核算問題，樣品測試等待期較長，部分樣品測試費沒有結(jié)算，報帳不及時，影響了核算及時與準(zhǔn)確性；其二是，巖礦測試“內(nèi)部消化”現(xiàn)象比重明顯，有的樣品多作或少作工作量，總體上均衡了樣品間預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)高低，但由于部分測試樣工作量調(diào)整幅度較大，在一定程度上影響了預(yù)算執(zhí)行率；其三是，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，按地區(qū)實際費用水平結(jié)算會形成預(yù)算執(zhí)行差異。從區(qū)調(diào)項目巖礦測試費差異測算結(jié)果看，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低10%左右（水質(zhì)分析除外）。

其他地質(zhì)工作：主要受前期工作手段調(diào)整影響較大，如前期工作手段調(diào)整影響其他地質(zhì)工作預(yù)算與核算差異，部分工地建筑由于自然條件限制，因調(diào)整工作方式而轉(zhuǎn)嫁給其他地質(zhì)工作；其次，地質(zhì)調(diào)查報告印刷，如采取分幅彩印，正式出版，預(yù)算費用相對偏低。

4 問題與建議

4.1 問題

4.1.1 預(yù)算問題

設(shè)計預(yù)算不準(zhǔn)：從前述項目差異分析的結(jié)果上看，設(shè)計預(yù)算不準(zhǔn)確問題突出。預(yù)算不準(zhǔn)確受多重因素的影響，主要由于地質(zhì)調(diào)查工作的特殊性，地下地質(zhì)情況與地質(zhì)環(huán)境的不可預(yù)見性，會對工作手段投入產(chǎn)生較大影響。其次是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)工作人員缺乏溝通協(xié)作，預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，突出經(jīng)濟(jì)，偏離技術(shù)。設(shè)計預(yù)算不準(zhǔn)，將會對項目經(jīng)費保障，項目預(yù)算執(zhí)行情況產(chǎn)生決定性的作用，因此提高預(yù)算的準(zhǔn)確程度是項目專項經(jīng)費管理工作中的首要環(huán)節(jié)。

標(biāo)準(zhǔn)水平與全面性問題：自2010年中國地質(zhì)調(diào)查局重新修訂試行了新版《地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試用）》后，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)水平得到了很大程度的提高，補(bǔ)充完善了缺失標(biāo)準(zhǔn)，但目前部分標(biāo)準(zhǔn)水平不切實際、缺少一些新技術(shù)方法預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)問題仍未得到全面解決。標(biāo)準(zhǔn)水平不科學(xué)與標(biāo)準(zhǔn)不全，給全面、準(zhǔn)確項目預(yù)算帶給一定困難。如巖礦測試的標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)低于市場價，特別是水質(zhì)分析低于市場2－3倍，急需制定水質(zhì)分析新標(biāo)準(zhǔn)；坑探和淺井預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)接近，但坑探的工作難度明顯高于淺井，坑探標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步提高。

標(biāo)準(zhǔn)計量問題：由于勞務(wù)的市場化，使得勞務(wù)支出不再按照工作量計量，市場的“裁量”定價，決定了計量標(biāo)準(zhǔn)。如槽探勞務(wù)結(jié)算協(xié)議定價的計量標(biāo)準(zhǔn)是元/天，不執(zhí)行按工作量計價標(biāo)準(zhǔn)，工作進(jìn)展緩慢，成本高。對于不同地質(zhì)環(huán)境、山地等級、土質(zhì)硬度來說，相同土方或土石方工作量采用相同的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算也是不公平的。

4.1.2 工作量調(diào)整問題

手段間、手段內(nèi)部工作量調(diào)整現(xiàn)象普遍存在，手段間工作量調(diào)整將直接影響總體預(yù)算的執(zhí)行率。工作量調(diào)整后，核算如何反映沒有明確的說法，是按設(shè)計預(yù)算來控制核算以反映支出，還是以調(diào)整后實際工作量反映相應(yīng)支出？項目承擔(dān)單位面對預(yù)算執(zhí)行率與相關(guān)的被考核、評分現(xiàn)實，在核算時將忽略工作量調(diào)整與預(yù)算調(diào)整，將調(diào)整后的相關(guān)業(yè)務(wù)支出按原設(shè)計預(yù)算控制額度核算，以達(dá)到時實現(xiàn)“預(yù)算執(zhí)行率”的目的。

費用分?jǐn)倖栴}：從對省級地調(diào)院了解到的情況看，同一項目組在承擔(dān)中央地質(zhì)調(diào)查項目的同時，還承擔(dān)省財政地質(zhì)調(diào)查項目，每一個項目組至少承擔(dān)2個以上中央地質(zhì)調(diào)查項目。這種情況下會產(chǎn)生，項目人員超負(fù)荷工作，而依照項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，一個人做二份工只能領(lǐng)取一份工資，加上野外津貼較低，在一定程度上對項目整體預(yù)算執(zhí)行也會產(chǎn)生普遍性影響；同時，由于多個項目間人力資源、儀器設(shè)備、交通運(yùn)輸工具、材料等資源存在集中配備與交叉使用問題，很難分清相鄰作區(qū)域上的兩人項目某項費用支出應(yīng)分?jǐn)偨o甲項目多少，而分?jǐn)偨o乙項目多少。比如項目用車費用以“交通運(yùn)輸費”反映，如果精細(xì)測量統(tǒng)計甲乙項目耗費的油料費、過路過橋費，顯然不是項目組業(yè)務(wù)范圍，而是基礎(chǔ)定額研究人員的試驗工作。

套靠預(yù)算問題：實際核算中，項目承擔(dān)單位會考慮績效考核、預(yù)算執(zhí)行率考評、各種報表考評，為減少預(yù)算執(zhí)行差異，將核算盡量靠近預(yù)算，套靠預(yù)算核算問題無法避免。

費用歸集問題：財務(wù)人員對地質(zhì)工作缺乏了解，核算時不能準(zhǔn)確區(qū)別有關(guān)費用應(yīng)屬于哪類工作手段支出，財務(wù)人員對地質(zhì)工作知識欠缺成為準(zhǔn)確歸集各項支出的難點。

4.1.4 其他問題

1）會計“真實性原則”與預(yù)算的“綱性約束原則”之間的矛盾。真實性原則，要求核算反映地質(zhì)調(diào)查項目各項業(yè)務(wù)實際支出；過度強(qiáng)調(diào)“預(yù)算綱性約束”，會促使會計核算違背“真實性原則”，出現(xiàn)套靠預(yù)算反映經(jīng)費支出現(xiàn)象的出現(xiàn)。其實，作為國家財政專項預(yù)算，它都是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財政收支計劃的組成，不僅僅是預(yù)測，還涉及到有計劃地巧妙處理所有變量，這些變量決定著未來努力達(dá)到某一有利地位的績效水平。在一定預(yù)算批復(fù)額度范圍內(nèi)，如何高率地完成專項工作任務(wù)，提高專項經(jīng)費使用效率才是專項管理的最終目標(biāo)。

2）項目承擔(dān)單位反映，從工作手段分類看，技術(shù)密集型的項目總經(jīng)費預(yù)算低于勞動密集型項目經(jīng)費，如山地工程和鉆探等項目預(yù)算高于其他技術(shù)密集型的項目預(yù)算，盡管2010年版預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，但仍有差距。如基礎(chǔ)類項目，1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、1∶25萬區(qū)域重力調(diào)查項目，每年經(jīng)費顯得較緊，在進(jìn)行分解為費用項目和進(jìn)行財務(wù)核算中，也相應(yīng)反映存在此類問題。

3）青苗賠償費問題。青苗賠償費標(biāo)準(zhǔn)不好確定，受地方影響因素較大，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)商定價，價格會越喊越高；各地方、省財政沒有專門的標(biāo)準(zhǔn)，有些地方比照拆遷文件有關(guān)條款做出相應(yīng)補(bǔ)償?？傊嗝缳r償費多處于無底定價狀態(tài)。

4）管理手段不先進(jìn)問題。信息化時代，信息溝通交流是否暢通決定了管理效率的高低，到目前為止，地質(zhì)調(diào)查項目管理還沒有一個從預(yù)算到核算，直至項目驗收、經(jīng)費驗收，貫穿項目管理各環(huán)節(jié)的完整的項目信息管理自動化系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)管理范圍內(nèi)信息系統(tǒng)不關(guān)聯(lián)，信息無法實現(xiàn)同步共享與自動化處理，管理信息的反饋速度與準(zhǔn)確性差。

現(xiàn)在比較清楚的是，在AIS發(fā)生后，越早采用阿替普酶溶栓治療越有利于患者預(yù)后。但同時需要注意的是，每位患者的腦側(cè)支循環(huán)能力不同，其能承受的最大缺血時間也不一樣，在更多更好的診斷技術(shù)和成像技術(shù)的協(xié)助下，超過時間窗的患者將來也可能進(jìn)行溶栓治療。

4.2 建議

1）改變項目設(shè)計預(yù)算只有經(jīng)濟(jì)管理人員參與的現(xiàn)狀，建立由技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員共同參與的設(shè)計預(yù)算編制機(jī)制；加強(qiáng)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合程度，增加一定比例的技術(shù)人員，加入預(yù)算編制隊伍；定期舉辦財務(wù)人員參加相關(guān)地質(zhì)調(diào)查技術(shù)知識培訓(xùn)，提高預(yù)算編制整體水平。

2）進(jìn)一步補(bǔ)充完善地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，組織好基層項目承擔(dān)單位開展現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)分類調(diào)查，對不切實際的標(biāo)準(zhǔn)水平予以修訂，補(bǔ)充完善缺失標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)調(diào)高技術(shù)密集型項目間接費用預(yù)算。

3）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整，將預(yù)算調(diào)整落到經(jīng)費執(zhí)行上。要以調(diào)整后的預(yù)算作為項目預(yù)算執(zhí)行率、經(jīng)費驗收考核與報表評比的預(yù)算依據(jù)。在條件成熟的情況下，完善相關(guān)配套的報告制度，按項目報送項目調(diào)整后預(yù)算，或以文件形式批示調(diào)整預(yù)算。

4）公益性地質(zhì)調(diào)查項目不能脫離市場經(jīng)濟(jì)，未來的地質(zhì)調(diào)查項目市場化份額將越來越大，尤其是競爭性選擇條件下，同一市場，兩套經(jīng)濟(jì)運(yùn)行政策不符合市場經(jīng)濟(jì)法則。公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查項目，勞動報酬也應(yīng)比照市場價格進(jìn)行核定，研究制定科學(xué)的工作野外補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對于一個項目組承擔(dān)多個地質(zhì)調(diào)查項目的，設(shè)計預(yù)算時，應(yīng)考慮同一人次的工資費用不重復(fù)預(yù)算，而以野外津補(bǔ)貼形式計取并支付超額勞動所得。

5）如果現(xiàn)行的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)沒有為費用分?jǐn)倖栴}提供支持，基礎(chǔ)定額的研究就要進(jìn)一步深化與跟進(jìn)，以實物工作量作為費用分?jǐn)傊饕罁?jù)更為科學(xué)，并適當(dāng)考慮特殊環(huán)境下不可預(yù)見用支出。同時，建議當(dāng)前情況下，項目承擔(dān)單位在項目間進(jìn)行的相關(guān)費用分?jǐn)?，?yīng)提供切實可信的分?jǐn)傄罁?jù)或分?jǐn)偡桨?，避免因追求考核高評分，套靠預(yù)算進(jìn)行核算，違反“真實性原則”。

6）正確對待和處理核算與預(yù)算的關(guān)系。核算反映真實的地質(zhì)調(diào)查項目各項業(yè)務(wù)支出實際情況，堅持“真實原則”，就不能嚴(yán)格按照下達(dá)的設(shè)計預(yù)算去要求和衡量會計核算。財務(wù)年報與經(jīng)費驗收考評時就應(yīng)該有所考慮，否則會形成硬性逼著核算靠向預(yù)算或完全等于預(yù)算的不正?，F(xiàn)象頻現(xiàn)；會計核算“真實性原則”也將被“預(yù)算綱性原則”取代，形成兩個不同業(yè)務(wù)鏈條階段規(guī)范的嫁接。核算的“真實性原則”與預(yù)算的“綱性約束原則”既不能劃等號，也不是一個矛盾的兩個對立面；而真實的核算信息，是檢驗和修正預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的最好依據(jù)。

7）對于差異絕對數(shù)額較小，而由于預(yù)算總額不大，形成相對差異率較大的支出差異，在考核預(yù)算執(zhí)行率時，建議依據(jù)管理的實際情況，視為客觀正常差異。為了規(guī)范管理，便于操作，可測算單項手段預(yù)算占總預(yù)算的比例，對于單項手段預(yù)算小于總預(yù)算10%的形成差異可作為合理差異考慮。

8）革新預(yù)算管理模式。增強(qiáng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以基礎(chǔ)定額取代綜合定額，研究建立全面的實物工作量為基礎(chǔ)的地質(zhì)調(diào)查定額標(biāo)準(zhǔn)；定額執(zhí)行情況代替預(yù)算執(zhí)行情況，以實物工作考核項目任務(wù)完成情況，反饋并糾正定額偏差。逐步建立實物工作量定額上報機(jī)制，建立臺帳、臺班帳，健全區(qū)域基礎(chǔ)定額。

9）加強(qiáng)財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。業(yè)務(wù)培訓(xùn)對地質(zhì)調(diào)查項目管理總體水平的提高發(fā)揮著重要作用，財務(wù)人員不僅要進(jìn)行專項經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，還要加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查相關(guān)知識的培訓(xùn)，以提高經(jīng)費核算的準(zhǔn)確性。

10）建議研究設(shè)立青苗賠償費統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，作為各地區(qū)青苗補(bǔ)償支出的統(tǒng)一參照，為約束定價發(fā)揮作用。

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