宋茂華

(湖北文理學院 漢江研究院，湖北 襄陽 441053)

改革開放以來，特別是國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的帶動下，西部貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、社會各項事業(yè)發(fā)生了巨大變化，但是，總體上看，西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展仍然處于較低水平。特別是西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn):義務教育投入不足、教師素質(zhì)低、教學質(zhì)量差、學校債務負擔沉重，制約著西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的健康發(fā)展。實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展，是縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，讓廣大人民群眾分享改革成果的一個必然選擇。根據(jù)筆者的實地調(diào)查，分析了西部貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的現(xiàn)狀、存在的問題以及差生這些問題的原因，最后提出了相應的對策。本文所指的貧困地區(qū)范圍與國務院規(guī)定的全國貧困縣的范圍完全一致。如無特殊說明，文中資料均來自筆者實地調(diào)查所得。

一．相關理論研究綜述

對于教育對提升人力資本質(zhì)量、增加勞動者收入、促進經(jīng)濟發(fā)展的影響，國內(nèi)外學者對此已有深入的研究。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者舒爾茨認為，“教育作為一種人力資本投資，是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的主要動力和源泉”，“收入的巨大差別似乎倒是大體化反映為健康和教育方面的差別”，“用人力資本投資的差別來說明收入的差別可以看作是一個基本要求”，“發(fā)展中國家缺乏有效利用優(yōu)越的生產(chǎn)技術所要求的知識和技術”;“改進窮人福利的關鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質(zhì)量、提高知識水平”，“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關鍵”，“旨在提高人口質(zhì)量的投資能夠極大的有助于經(jīng)濟繁榮和增加窮人的福利”［1］;貝克爾認為，“人口質(zhì)量的改進在很大程度上是由教育造成的”［2］;阿馬蒂亞·森認為，“有很好的理由把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪”，“對基本可行能力的剝奪表現(xiàn)為……大量的文盲及其他一些失敗”［3］。而我國學者研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村地區(qū)，具有更高教育水平的人往往更能獲得非農(nóng)就業(yè)機會，而且人力資本存量的多寡是決定區(qū)域經(jīng)濟能否協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

二．貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育存在的問題

1．教育經(jīng)費投入不足

投入不足是貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育面臨的最嚴重問題。我國教育經(jīng)費主要來源于國家財政性經(jīng)費和學生繳納的學費、雜費，國家禁止義務教育階段向學生收取學費，因此，國家財政性經(jīng)費和學生繳納的雜費就成為農(nóng)村中小學唯一經(jīng)費來源。但是近10年以來，我國公共教育經(jīng)費支出偏低，不僅沒有達到1993年國家教育發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的在2005年預算內(nèi)教育經(jīng)費支出占GDP的比例為4%的投入水平，而且與國際平均水平比較，我國的教育經(jīng)費占GDP的比例不僅低于發(fā)達國家5% ～6%的水平，而且低于發(fā)展中國家4．4%的平均水平。(見表1)

表1 公共教育經(jīng)費支出占GDP比例的國際比較

在教育經(jīng)費分配的層次結構上，高等教育優(yōu)先是一直堅持的分配原則，有限的教育經(jīng)費主要流向高等院校，使國家對義務教育的投入明顯不足。(見表2)

表2 最近幾年公用教育經(jīng)費在各級各類學校的分配比例變化

初等教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比重一直徘徊在30%左右，即使考慮中等教育(中等學校包括普通高中、職業(yè)高中、初中、成人中學，未統(tǒng)計技校和中等專業(yè)學校)中對初中學校的投入，義務教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比重也沒能超過50%。［4］而同期世界其他國家義務教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例分別為:韓國55%，日本51%，美國57%。

2001年，我國實行“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，縣級政府成為農(nóng)村義務教育經(jīng)費的供給主體后，義務教育經(jīng)費投入水平取決于一個縣的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后于全國平均水平，財政困難，窮縣辦教育，無力承擔對農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入責任，農(nóng)村義務教育投入不足的問題因此變得更加突出。國家公共教育經(jīng)費投入不足和“高等教育優(yōu)先”的教育資源分配原則，導致我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足，而“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制加劇了貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊張局面。在西部貧困地區(qū)，預算內(nèi)教育經(jīng)費只夠發(fā)放教師工資，公用經(jīng)費依靠收取學生雜費。與公用經(jīng)費短缺并存的是農(nóng)村學?；窘ㄔO經(jīng)費不足。在貧困地區(qū)，縣級政府在保證教師工資按時發(fā)放后，無力承擔農(nóng)村學校的基本建設支出，農(nóng)村學校存在的大量危房得不到及時改造。

2．教育質(zhì)量差

教育質(zhì)量差是貧困地區(qū)在基本普及九年義務教育后，農(nóng)村義務教育面臨的又一大挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育質(zhì)量差主要表現(xiàn)在以下方面:(1)教師數(shù)量不足，質(zhì)量差。教師數(shù)量不足和質(zhì)量差是貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育發(fā)展過程中并存的兩個問題。在貧困地區(qū)，教師工作辛苦，待遇差，社會地位低，難以吸引年輕教師和優(yōu)秀人才到這些地區(qū)擔任教師，因此出現(xiàn)農(nóng)村學校教師年齡大，學歷偏低，不能勝任教學工作;教師數(shù)量嚴重不足。(2)教學設施落后。貧困地區(qū)還未能消除危房，有58%的農(nóng)村學校危房改造經(jīng)費無法落實，超過40%的小學仍然使用危房，而缺少課桌凳的小學也接近40%，教學所需電腦依靠捐贈。在西北某貧困縣，學生在危房里上課、教師在家里備課的情景經(jīng)常出現(xiàn)在農(nóng)村學校。四川省貧困縣布拖縣教育統(tǒng)計資料顯示，2006年該縣小學生生均校舍建筑面積為3．73平方米，只達到2004年全國平均值5．15平方米的72．4%，與四川省平均值4．63平方米相差近20個百分點;初中生均校舍建筑面積為2．93平方米，僅為全國平均水平5．14平方米的57%，與四川省的平均水平的4．92平方米相差40個百分點。(3)教師負擔重。教師負擔表現(xiàn)為教師的教學負擔和教師家庭的經(jīng)濟負擔。在西部地區(qū)一些農(nóng)村學校，代課教師每周要承擔20節(jié)以上的教學任務。繁重的教學任務不僅降低了教師上課的質(zhì)量，而且教師們再也無暇擠出業(yè)余時間更新自己的理論知識，提高業(yè)務水平。在西部某貧困縣的一所鄉(xiāng)小學，6位教師中4位是代課教師，工作量最小的代課教師每周要給學生上24節(jié)課。

3．教師待遇低，影響了教師教學積極性

新的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的實施，意味著全部取消農(nóng)村中小學各項行政事業(yè)性收費，學校收入主要靠財政補助的公用經(jīng)費。因此，學校沒有能力發(fā)放教師除工資外的應該享有的各種津貼。而在新機制的相關內(nèi)容中也只是規(guī)定了保障教師國家標準工資的發(fā)放責任，對教師應享受的津貼部分沒有涉及。這也就是說，農(nóng)村教師的工資有了保障，但原來激勵性津貼的發(fā)放卻出現(xiàn)了困難，這在一定程度上挫傷了教師的工作積極性。

三、造成貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育現(xiàn)狀的原因

1．基層政府財權與事權不相稱，使貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育發(fā)展陷于被動局面

農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制是對“以縣為主”的義務教育管理體制的有力補充，但它沒有改變這一管理體制的根本性質(zhì)——基層政府負責義務教育的管理和經(jīng)費投入。這種基層政府義務教育負責制把義務教育的發(fā)展狀況和地方政府的財政供給能力緊密地聯(lián)系在一起。一旦地方經(jīng)濟發(fā)展狀況不佳，當?shù)氐牧x務教育就只能低水平發(fā)展或形成供給不足的狀況，并因此造成發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的義務教育發(fā)展水平呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢。

在義務教育管理和籌資責任重大的前提下，我國基層政府的財政供給能力卻相當薄弱。特別是1994年國家財政實行“分稅制”后，地方財政收入占國家財政收入總額的比重不斷下降，地方財政支出占財政支出總額的比重不斷上升。中央財政收入占全國財政總收入的比重由1993年的22%提高到2010年的54．1%。與此同時，基層政府的收入則相應減少，縣鄉(xiāng)收入占地方財政收入的比重由1994年的41．8%下降到2010年的38．6%。2003年的稅費改革雖然減輕了農(nóng)民的負擔，但同時也減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的減少不可避免地造成縣級財政的減少。盡管這以后加強了上級政府轉移支付的力度，但是稅費改革造成的財政缺口依然使基層政府的財政供給能力下降。而自1978年以來，地方政府財政支出占全部財政支出的比重卻一直處于上升態(tài)勢，由1978年53．4%持續(xù)上升到2007年的76．9%。［5］

由上可見，基層政府存在事權與財權的不相稱，這導致了地方公共服務的低水平或供給不足。義務教育基層政府負責制與基層政府財政供給能力的下降帶來了日益增長的義務教育需求難以得到滿足，嚴重制約了貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的發(fā)展。

2．城鄉(xiāng)有別的二元體制使貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育發(fā)展處于不利地位

一直以來，農(nóng)民為我國的經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出了巨大的貢獻，但農(nóng)民的教育權益卻沒有得到充分保障。究其原因，是由于城鄉(xiāng)分割的二元體制使得農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在公民權益保障、公共產(chǎn)品和公共服務享用上呈現(xiàn)出較大差異?；仡櫫x務教育管理體制的變遷，城鄉(xiāng)居民在接受義務教育的機會和水平上存在較大的差別，城鄉(xiāng)分治特征非常突出。在“以縣為主”的義務教育管理體制時期，雖然農(nóng)村義務教育經(jīng)費的承擔主體發(fā)生了改變，由農(nóng)民部分承擔轉而由政府全部承擔，但是，由于在布局調(diào)整過程中，不少縣級政府為了擴大規(guī)模效應、壓縮教育經(jīng)費開支，不顧實際情況，大量撤并了一批中小學校，造成一些貧困地區(qū)的家庭因支付不起孩子的住宿費或生活費等而使孩子輟學的情況。［6］這種以供應決定需求的強制撤并學校的做法，以及新的義務教育經(jīng)費保障機制將對貧困學生的補助交給財力有限的地方政府的規(guī)定，給貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的發(fā)展帶來隱憂。加上相關政策文本中沒有對“地方政府”給予明確的界定，各級政府在政策執(zhí)行中存在相互推諉責任的現(xiàn)象，這些都使得農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民接受義務教育的權益無法得到充分保障，貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育發(fā)展仍處于不利地位。

四、結論和對策

結論之一:貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費短缺是當前農(nóng)村貧困地區(qū)義務教育面臨的最大挑戰(zhàn)，也是貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育所面臨的其他問題的最直接誘因。貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊張的背后暴露出的是長期實行的“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制不合理。由于義務教育規(guī)模龐大，學校數(shù)量眾多，只能由基層政府作為管理主體。從國際經(jīng)驗看，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，義務教育的管理主體都是地方政府。從投入主體看，基礎教育屬于公共產(chǎn)品，具有較強的正外部性，不僅受教育者本人從教育的消費中受益，整個社群乃至整個社會也從中受益，若完全由私人提供，會出現(xiàn)供給不足;另外，不提供基礎教育則具有負外部性。弗里德曼把教育的這種外部性稱為“鄰里效應”，亦即“一個人的行動對他人造成可觀的成本，但是他人無法使該人提供補償，或者該行動對他人造成可觀的收益，但是該人無法使得他人向該人提供補償”。政府應該為每個人提供符合最低水平的基礎教育，這種要求的合法性可歸因于弗里德曼的“鄰里效應”。但究竟是中央政府提供還是地方政府提供?抑或中央和地方政府共同提供?由于義務教育的支出具有剛性增長特性，為建立義務教育經(jīng)費來源的保障機制，應考慮投入主體的經(jīng)濟實力和財政收入的穩(wěn)定性。我國東部發(fā)達地區(qū)縣級經(jīng)濟實力強，財政收入穩(wěn)定，有能力承擔義務教育經(jīng)費的供給責任，而廣大中西部特別是貧困地區(qū)縣級財政力量弱，入不敷出，若作為義務教育經(jīng)費的投入主體，勢必會使這些地區(qū)陷入財政危機，阻礙這些地區(qū)農(nóng)村義務教育的發(fā)展。如西部某貧困縣2004年財政收入2 711萬元，而預算內(nèi)教育經(jīng)費投入達5 439萬元。因此，這種忽視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距、一刀切地將縣級政府作為農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入主體的做法，是使貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育陷入困境的制度性原因。1994年分稅制改革后，中央政府財政力量增加，而縣級政府的財政力量削弱，中央政府掌握全國財政收入的51%，省級政府也掌握了部分財政收入，中央和省級政府有義務也有能力提供符合最低水平的基礎教育。［7］

結論之二:國家發(fā)展戰(zhàn)略的偏差是造成我國貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育乃至整個農(nóng)村義務教育困境的又一原因。阿馬蒂亞·森在《饑荒與公共行動》一書中區(qū)分了兩種迅速降低死亡率的成功類型，分別稱作“增長引發(fā)”(growth－mediated)和“扶持導致”(support－led)的過程。前一過程通過高速經(jīng)濟增長來發(fā)揮作用，其成功取決于基礎寬廣的并且經(jīng)濟上廣泛的增長過程，也取決于利用經(jīng)濟增長帶來的繁榮去擴展有關的社會服務。與增長引發(fā)機制相比，扶貧導致的過程不依賴于經(jīng)濟高速增長，而通過精心策劃的醫(yī)療保健、教育等社會輔助計劃項目及其他有關的社會安排起作用。這一模型用來分析我國醫(yī)療保障、基礎教育同樣適用。我國對基礎教育等公共產(chǎn)品的供給一直實行增長引發(fā)(growth－mediated)的戰(zhàn)略，認為基礎教育的發(fā)展依賴于經(jīng)濟增長，只有經(jīng)濟發(fā)展了，國家富裕了，才有錢投資教育。實踐中一直堅持我國是“窮國辦大教育”的觀點，國家公共教育經(jīng)費投入占GDP的比重在低水平徘徊，造成長期以來我國對基礎教育等領域的投入增長落后于國民經(jīng)濟增長，社會發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展。在各級地方政府的發(fā)展規(guī)劃中，教育總是為經(jīng)濟發(fā)展讓路。因為幾乎所有的地方政府都將招商引資排在教育事業(yè)的前面，政府對基礎教育重視不夠，投入不足，甚至出現(xiàn)擠占教育經(jīng)費。

對策一:完善國家預算內(nèi)公共教育經(jīng)費的投入體制。第一，增加預算內(nèi)公共教育經(jīng)費投入額，提高預算內(nèi)教育經(jīng)費占GPD的比重，盡快實現(xiàn)預算內(nèi)教育經(jīng)費占GDP的比重達4%的目標。第二，調(diào)整預算內(nèi)教育經(jīng)費投入的層次結構，改變我國公共教育經(jīng)費支出中高等教育所占比例高、基礎教育比例地的不合理格局，確保義務教育財政投入比例高于高等教育的比例。第三，調(diào)整義務教育財政投入的區(qū)域結構。在過去“以縣為主”的義務教育投入體制下，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務教育發(fā)展極不平衡，貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育發(fā)展水平低，落后于全國平均水平。增加貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育財政投入比例，有助于提高義務教育質(zhì)量和貧困地區(qū)人口素質(zhì)的提高。

對策二:改變農(nóng)村義務教育的供給模式，加大貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的經(jīng)費投入。在現(xiàn)階段，對貧困地區(qū)而言，政府有責任提供達到國家規(guī)定的最低水平的公共產(chǎn)品和公共服務。第一，針對農(nóng)村義務教育發(fā)展的現(xiàn)狀，尤其是貧困地區(qū)義務教育發(fā)展受到制度和政策制約的現(xiàn)實情況，中央政府應該重新界定中央和地方事權和財權的劃分，明確劃分各級政府的權責，改變地方政府財政供給能力不足導致教育投入不足或投入水平過低的狀況。第二，改變政府公共財政支出結構在義務教育方面不合理的狀況。這種不合理主要反映在:用于政府正常運轉的行政管理費用比例較大且增長過快，用于義務教育的投入比例較小且增長較慢。中央及各級政府應加大財政對義務教育的投入，并使公共財政支出向農(nóng)村傾斜，尤其向貧困地區(qū)、弱勢群體傾斜，以保障他們享受到國家規(guī)定的最低標準的義務教育服務。第三，完善轉移支付制度。政府需要更多的轉移支付來減少城鄉(xiāng)間和地區(qū)間義務教育的差距。針對貧困地區(qū)的義務教育經(jīng)費投入，中央和各級政府的分攤比例應該十分明確。需強化省級政府的統(tǒng)籌責任，省級政府既要保證中央財政的轉移支付資金及時足額撥付到位，又要采取有效措施保證省及省以下各級政府應承擔的資金落實到位，避免“擠出效應”，切實保證教育經(jīng)費的落實。

對策三:提升教師業(yè)務能力，提高貧困地區(qū)學校義務教育質(zhì)量。提高貧困地區(qū)義務教育質(zhì)量，既要考慮學校的長遠發(fā)展，又要解決學校當前面臨的師資困難。因此，可行的措施有:(1)建立城鄉(xiāng)教師交流制度。每年從城市重點學校選拔優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)農(nóng)村學校任教，通過這批優(yōu)秀教師的帶動，促進貧困地區(qū)學校教師業(yè)務素質(zhì)的提升和教學質(zhì)量的提高;(2)切實落實免費師范生教育。享受國家免費師范生教育的學生，畢業(yè)后應該優(yōu)先到貧困地區(qū)農(nóng)村學校任教，對于到國家規(guī)定的貧困地區(qū)任教的大學畢業(yè)生，國家應該按照地區(qū)貧困程度的不同，發(fā)放“補償工資”，作為對他們到貧困地區(qū)任教的補償，以激勵更多的學生到貧困地區(qū)任教;(3)提高現(xiàn)有教師的業(yè)務水平。為此，國家應列出專項資金，資助教師到發(fā)達地區(qū)進修、學習，選派部分年富力強的教師到高等院校繼續(xù)深造，提高現(xiàn)有教師的學歷，完善他們的知識結構，使之能夠勝任教學工作，從根本上解決貧困地區(qū)義務教育質(zhì)量不高的問題。

［1］ T·R·舒爾茨．論人力資本投資［M］．北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1995．

［2］ 貝克爾．人力資本理論［M］．北京:中信出版社，2007．

［3］ 阿馬蒂亞·森．以自由看待發(fā)展［M］．北京:中國人民大學出版社，2004．

［4］ 國家統(tǒng)計局．2003年中國統(tǒng)計年鑒［M］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2004．

［5］ 楊東平．教育公平是一個獨立的發(fā)展目標——辨析教育的公平效率［J］．教育研究，2004(7):26－31．

［6］ “完善農(nóng)村義務教育保障機制”課題組．義務教育普及與財政保障的國際比較［J］．經(jīng)濟研究參考，2005(46):4－5．

［7］ 廖楚輝．教育財政國內(nèi)研究述評［J］．經(jīng)濟學動態(tài)，2005(3):65－68．