文王 霽

地下空間開發(fā)將有法可依

文王 霽

市人大常委會審議《上海市地下空間規(guī)劃建設管理條例（草案）》

土地資源日益匱乏是大中型城市發(fā)展中的難題，在地表開發(fā)建設飽和之后，城市建設向地下延伸成為必然趨勢，地下空間成為了城市的重要資源。合理有序地開發(fā)利用地下空間，不僅能有效拓展城市空間，而且還可以緩解交通擁堵、優(yōu)化城市環(huán)境、加強城市防災避災能力、提高土地資源的使用效益。早在19世紀，巴黎、倫敦等城市就開始建設地鐵、下水道系統(tǒng)、敷設地下管線。1982年，聯(lián)合國自然資源委員會將地下空間列為“潛在而豐富的自然資源”。地下空間以其良好的隱蔽性、防護性、抗震性等特點，廣泛用于商業(yè)、娛樂、交通、防災、停車場等設施，形成了“地上一個城、地下一個城”。

上海土地資源缺乏、人口和建筑密集，地下空間在城市建設發(fā)展中的作用尤為重要。本市地下空間開發(fā)利用起步較早，截至2011年底，本市已開發(fā)地下空間（不含地下管線和地下軍事設施）31037個，包括地下鐵道、道路、變電站、商業(yè)設施、文化體育設施等，建筑面積達5699萬平方米。但由于缺少科學、系統(tǒng)的規(guī)劃，也沒有專門的法規(guī)加以規(guī)范，目前本市地下建筑數(shù)量雖多，卻呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，布局分散，各自為政，開發(fā)利用的效益未達到理想狀態(tài)。這不僅造成地下空間資源的浪費，甚至對后續(xù)的地下基礎設施建設造成了阻礙。上海的城市建設正處于新一輪發(fā)展時期，如何合理開發(fā)利用地下空間，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，有必要總結以往的經(jīng)驗教訓，加強地下空間的開發(fā)利用管理。對此，市人大常委會在2012年即啟動了相關地方立法的課題研究。今年，《上海市地下空間規(guī)劃建設管理條例》被列為正式立法項目。9月17日，市十四屆人大常委會第七次會議審議了條例草案。

確立分層開發(fā)原則

開發(fā)利用地下空間，首先要對地下空間進行分層研究，確定各類設施合理的建設深度。比如，各類市政設施管線要入用戶，一般都布置在地下空間的最上層，節(jié)省投資又便于維修管理。商業(yè)、文娛、軌道交通站臺等人流密集、活動頻繁的設施也應盡可能接近地表，便于人員進出和發(fā)生事故時的迅速撤離。而地鐵線路基于營運安全和避免擾民的考慮，應當確保一定深度，至于變電站等設施則可以安排在較深處建設。同時，地表道路和非地表道路下的地下空間，由于地上設施的不同，其分層利用也有所差異。

按照有關技術標準，本市地下空間分為三個層次：淺層為0至-15米、中層為-15至-40米、深層為-40米以下。鑒于分層的劃分標準屬于規(guī)劃技術規(guī)范，且可能因地質(zhì)條件不同而在不同區(qū)域有所變化，條例草案未將其寫入法規(guī)，只做了原則性規(guī)定。同時，分別列舉了地表道路下和非地表道路下淺層和中層地下空間應當優(yōu)先安排建設的主要設施，對于深層地下空間則統(tǒng)一用于遠期開發(fā)。

確保整體開發(fā)和互聯(lián)互通

發(fā)揮地下空間最大使用效益，改變地下空間碎片化的格局，關鍵在于地下工程的整體規(guī)劃和設計，使地下建筑彼此間能互相連通和共享資源，實現(xiàn)和地面一樣四通八達的格局，真正成為“地下城市”。條例草案從整體設計和統(tǒng)一建設入手，明確集中開發(fā)區(qū)域必須實行整體設計制度。在建設方面則提出兩種模式：一是整體設計、分別建設，涉及地下空間的各項建設工程設計方案必須首先由集中開發(fā)區(qū)域的管理機構綜合平衡后報規(guī)土部門審批，然后，由各建設單位分別進行建設；二是整體設計、統(tǒng)一建設，由集中開發(fā)區(qū)域的管理機構對地下建設工程進行整體設計、統(tǒng)一建設。這些措施已在世博A、B片區(qū)和虹橋商務區(qū)等集中開發(fā)區(qū)域取得了成功經(jīng)驗。

而對于地下設施之間的橫向連通，條例草案規(guī)定在控制性詳細規(guī)劃編制時就必須對地下空間的互聯(lián)互通做出具體規(guī)定，并按照規(guī)劃要求來核定地下工程規(guī)劃條件，先行建設的地下項目必須預留連通位置，而后續(xù)建設的地下建設項目則必須與先建的項目實施連通。此外，對于控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件未提出連通要求的建設項目，鼓勵相鄰建設單位之間協(xié)商達成連通協(xié)議。

在審議中，有委員提出，地下空間的連通除了要有法規(guī)的保障，關鍵在于落實好規(guī)劃的要求，協(xié)調(diào)好各地下建筑所有人之間的利益。例如陸家嘴地區(qū)在原先規(guī)劃中對各樓宇地下空間的連通提出過要求，但卻由于種種原因無法落實，只能改為建設地上的人行連廊。對此，相關部門在法規(guī)正式頒布實施后還有大量工作要完成。

規(guī)范地下建設用地使用權

物權法第163條規(guī)定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，明確了地下建設用地使用權可以作為一項物權單獨設立。2006年市政府發(fā)布的《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，將地下建設用地供應納入了規(guī)范化軌道，但管理措施的針對性不強，具體實踐也不多。對此，條例草案針對地下建設用地供應不同于地上建設用地供應的情況，作了特殊規(guī)定：一是結建的地下工程應當在地上建設用地供應時一并取得建設用地使用權；二是明確適用協(xié)議出讓的兩種情況，即附著于地下交通設施等公益性項目且不具備獨立開發(fā)條件的經(jīng)營性地下建設項目、地上建設用地使用權人在其建設用地范圍內(nèi)單建的經(jīng)營性地下建設項目；三是允許地上建設用地使用權人在一定條件下，可以優(yōu)先獲得其用地范圍內(nèi)地下空間的開發(fā)權。

而對于地下建設用地使用權出讓金的收取標準，鑒于地下空間的開發(fā)成本高于地上建設，而且開發(fā)成本隨著深度的增加而增大，但其使用便利性和商業(yè)價值卻隨開發(fā)深度增加而降低，條例草案規(guī)定，地下的建設用地使用權出讓金，根據(jù)區(qū)分層次、區(qū)別用途的原則，按地上土地使用權出讓金的一定比例收取。對此，城建環(huán)保委在審議意見中認為，目前本市正在制定《上海市地下建設用地使用權出讓若干規(guī)定》，其中將明確地下建設用地使用權價格計算方式，建議條例草案明確授權市政府制定具體辦法，以實現(xiàn)兩者之間的有效銜接。

實現(xiàn)地下管線信息共享

本市道路下埋設有給水、排水、燃氣、電力、信息通信、熱力、航油管道等7大類23種管線，主要管線的總長度約9.5萬公里，形成了復雜而又龐大的地下網(wǎng)絡。但是管網(wǎng)信息資料不全、數(shù)據(jù)失準的問題也較為嚴重，在建設施工中掘斷管線引發(fā)事故時有發(fā)生。比如，2011年9月22日，一施工單位在吳江路泰興路口進行地下電纜施工時，由于管線資料不準確，鑿破了附近的天然氣管道而造成火災。條例草案首先從規(guī)劃層面規(guī)定市相關部門應當制定地下管線綜合規(guī)劃。其次，強調(diào)了地下管線的信息收集和共享，要求施工單位必須在地下管線工程覆土前，通知測繪單位實施跟蹤測量；在申請竣工驗收時，向規(guī)土部門報送竣工圖、竣工測繪報告等紙質(zhì)資料和電子數(shù)據(jù)；規(guī)土部門在收到資料后，要及時發(fā)送建設、民防、房屋管理等部門。通過一系列環(huán)節(jié)，確保地下管線信息的完整收集。

此外，對于一直為社會公眾所詬病的地下管線反復開挖的“拉鏈馬路”現(xiàn)象，本市在1994年建設了張楊路地下綜合管溝工程，嘗試集中敷設各類管線，近年又在世博園區(qū)、部分新城的地下管線設置中也采用了共同管溝，但利用率不高。為了推進共同管溝建設，條例草案規(guī)定具備條件的新城、國務院和市政府批準設立的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)應當制定綜合管溝規(guī)劃，對于納入綜合管溝的管線，在規(guī)劃中不予另行安排管線位置。