王磊：用憲法思維保障公民基本權利

1982年憲法施行至今已過而立之年，期間，中國公民權利保障也走過了不平凡的歷程。我刊特別約請中國憲法學會副會長、北京大學法學院教授王磊，從憲法涉及公民基本權利保障的角度作一回顧和展望。

本期客座總編輯:

王磊，中國憲法學會副會長、北京大學法學院教授。曾獲中國憲法學會科研一等獎。

“保障公民基本權利的內(nèi)容在立法層面逐漸走向完善和具體化”

《檢察風云》：輿論普遍認為，1982年憲法頒布以來的憲法實踐證明公民基本權利的保障取得了顯著成就，成就主要體現(xiàn)在哪些方面？

王磊：具體而言，有四方面。一是憲法本身規(guī)定得較為充實、具體、明確。1982年憲法關于公民基本權利和義務的內(nèi)容比前三部憲法(1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法)規(guī)定得好，主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)順序有所調(diào)整，把公民的基本權利和義務一章放到了國家機構(gòu)一章之前，表明修憲者在關于公民與國家機構(gòu)之間關系方面的指導思想有了變化，即認為國家的權力來自人民的授予；其次，1982年憲法規(guī)定的公民基本權利的內(nèi)容也是最為充實的，權利的種類較為齊全，甚至與一些發(fā)達國家的憲法相比，其內(nèi)容也很先進。

二是憲法的修改使得憲法規(guī)定的公民基本權利更加完善。突出表現(xiàn)在2004年的憲法修正案中。這次憲法修正案將“人權”入憲，“私有財產(chǎn)權”入憲，增加土地的“征收”和“補償”內(nèi)容，增加私有財產(chǎn)的“征收”和“補償”內(nèi)容等。

三是法律的制定和修改使憲法在立法層面得以具體化。1982年憲法關于公民基本權利的保障還體現(xiàn)在立法方面，全國人大及其常委會制定了大量的法律，我國現(xiàn)行的225部法律里大多數(shù)都與公民基本權利和自由相關，例如，行政訴訟法、律師法、民法通則、物權法等都與保護公民所享有的憲法規(guī)定的基本權利有關。公民基本權利的保障還體現(xiàn)在法律的修改方面，例如，涉及公民選舉權的《選舉法》經(jīng)過五次修改，公民選舉權的平等性和民主性大大提高；《國家賠償法》、《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《婦女權益保障法》、《刑事訴訟法》等重要法律的不斷修改也基本上是朝著憲法中有關人權保障的方向發(fā)展的。

四是連續(xù)的全國普法宣傳促使公民權利意識得到增強。到目前為止，我們國家已經(jīng)頒布了六個普法規(guī)劃，且都把憲法的宣傳放在首位。極大地增強了公民的權利意識以及維護權利的意識。而隨著公民法律意識尤其是憲法意識的增強，公民對官員依法執(zhí)政的水平有了更高的要求，但從媒體披露的一些事件來看，部分官員沒能適應這一要求。

“我國側(cè)重于從行政機關的角度來保障人權，相比之下其他機關似乎顯得有些被動”

《檢察風云》：我國政府在保障公民基本權利30年的實踐中起到了怎樣的作用？

王磊：世界上多數(shù)國家側(cè)重從司法機關的角度來保護人權和公民的基本權利，而我國則側(cè)重于從行政機關的角度來保障人權，非常典型的例子是國務院發(fā)布的《國家人權行動計劃(2009-2010年)》《國家人權行動計劃(2012－2015年)》。這兩個計劃能夠充分說明我國的中央國家行政機關試圖在保障人權方面發(fā)揮積極主動的作用，相比之下其他機關似乎顯得有些被動。雖然國務院積極主動推動人權保障，但國務院并沒有明示這一行動與實施憲法中的人權或公民基本權利有任何聯(lián)系，盡管事實上起到了促進憲法中有關人權和公民基本權利保障的作用。

《檢察風云》：您在學界最早提出了“憲法司法化”主張，產(chǎn)生了較為深遠的影響。我國是如何針對違憲問題進行糾錯的？

王磊：1982年憲法頒布實施30年了，我國還沒有出現(xiàn)一個正式的違憲的案例，但這并不等于說現(xiàn)實生活中不存在違憲的事實或現(xiàn)象，公民上書全國人大常委會建議撤銷某個違憲的法律或法規(guī)的事情時有發(fā)生，全國人大常委會至今也沒有針對上書進行過任何一次正式答復。當出現(xiàn)違憲問題的時候，違憲責任主體會自己糾正錯誤以解決違憲問題。這與30年前沒有人提出違憲問題、也沒有人會自我糾正違憲問題的情況相比，憲法實施確實是進步了。

例如，2001年的孫志剛案件使得1982年《收容遣送條例》被國務院在2003年6月18日自行廢止，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；

新的《國家賠償法》與憲法基本保持了一致，該法第2條規(guī)定:“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬?。?/p>

2004年修改之后的《選舉法》規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應選全國人大代表的名額，省、自治區(qū)、自治州、縣、自治縣的人大代表的名額，都按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。顯然，這不符合憲法有關平等的選舉權和被選舉權的規(guī)定，也就是說2004年《選舉法》第12條、第14條、第16條與憲法第33條、第34條相抵觸。2010年修改之后的《選舉法》則與憲法保持了一致。

以上三個事例說明這種自我糾錯的方式不同于國外多數(shù)國家所實行的以司法審查為主的違憲審查方式，后者是一種外部審查方式，往往通過在個案當中發(fā)現(xiàn)違憲問題并加以審查。

“我國公民基本權利保障面臨的最大挑戰(zhàn)是法律、法規(guī)、規(guī)章及內(nèi)部文件的違憲審查問題亟待解決”

《檢察風云》：展望未來，我國公民基本權利保障面臨的主要挑戰(zhàn)是什么？

王磊：最大的挑戰(zhàn)是法律、法規(guī)、規(guī)章及內(nèi)部文件的違憲審查問題亟待解決。根據(jù)我國憲法的精神和原則，法律、法規(guī)、規(guī)章以及任何文件都不得與憲法相抵觸，但目前有關問題相當突出，由于我國還沒有建立違憲審查的有效機制，所以，違憲問題還沒有從制度上根本解決。例如，《行政訴訟法》第11條規(guī)定的8項受案范圍局限于人身權和財產(chǎn)權，受案范圍并沒有和憲法所保護的公民基本權利的范圍和種類相一致，憲法所保障的基本權利除了人身權、財產(chǎn)權之外，還有平等權、選舉權、言論、出版、集會、游行、示威的自由、宗教信仰自由、通信自由和通信秘密、住宅不受侵犯、受教育權、勞動權等等。嚴格說來，《行政訴訟法》第11條的規(guī)定是違憲的，盡管當初制定《行政訴訟法》推動了“民告官”觀念的樹立，已經(jīng)很難能可貴了，起到推動法治進步的作用?！缎姓V訟法》從它誕生那一刻起就先天不足，存在違憲，但這種違憲是有其歷史合理性的，而今天這種歷史合理性已經(jīng)不存在了。

實踐中還有一種情況更為可怕，那就是內(nèi)部文件違憲，這種情況具有隱蔽性，內(nèi)部文件一般不對外公布，但有許多內(nèi)部文件卻對外發(fā)生實際的法律效力。如何使得違憲的內(nèi)部規(guī)定得以糾正呢?這將是我們在憲法實施30年之后需要解決的問題。

《檢察風云》：除了憲法第二章“公民的基本權利和義務”之外，還有哪些規(guī)定會影響公民基本權利的實現(xiàn)？

王磊：貴刊是《檢察風云》雜志，《憲法》中關于公、檢、法三機關辦理刑事案件中互相分工、互相配合、互相制約的規(guī)定就對公民的權利和自由至關重要。如果三機關在辦理刑事案件中做不到這一點，那么，就可能出現(xiàn)冤假錯案，公民的生命、自由、財產(chǎn)就會受到威脅。憲法實施這30年中所出現(xiàn)的諸如湖北佘祥林、河南趙作海、云南昆明杜培武等死刑誤判的案子反映出憲法中有關公、檢、法三機關之間關系的內(nèi)容在司法實踐中還有待進一步落實。

《檢察風云》：近年來各地突發(fā)性事件、群體性事件頻發(fā)，公民日益增長的權利意識凸顯，政府應當如何更加有效地維護社會穩(wěn)定、保障公民的合法權益？

王磊：權利的保障范圍應當隨著公民權利意識的增強而不斷擴大，但現(xiàn)實情況在好多方面并非如此。目前表現(xiàn)較為突出的是憲法第35條規(guī)定的言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，尤其是集會游行示威的自由，我們一些地方政府害怕公民的集會游行示威，一味地阻攔，公安機關一般也不予批準，結(jié)果老百姓還是走上街頭并出現(xiàn)暴力或沖突，甚至沖擊黨委政府辦公場所。江蘇啟東市出現(xiàn)的情況就是一個典型的例子。除了認定一些群眾的沖擊黨委政府的行為是嚴重違法之外，我們還要反思，為什么我們不敢批準公民要求集會游行示威的申請?如果我們要求申請者嚴格按照法律的規(guī)定來集會游行示威(明確的組織者、時間、地點或線路、人數(shù)等)，也許沖突和違法現(xiàn)象就可以避免。我本人不贊成“群體性事件”的提法，“群體性事件”這一概念反映了一部分人仍然不習慣于從憲法角度考慮問題，不善于用憲法思維和憲法觀念來分析和解決問題，放著憲法的“集會游行示威”不用，卻另外創(chuàng)造出一個“群體性事件”的新詞。如果我們習慣從憲法角度考慮問題，批準一些合法的集會游行示威，也許就不會出現(xiàn)諸如保護釣魚島過程中所出現(xiàn)的西安街頭“打砸搶”的情況。

采寫：張克

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com