文/本刊記者 程新友

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紅先河污染案深度報道

文/本刊記者 程新友

紅先河，位于黃浦江上游準水源保護區(qū)，它儀態(tài)萬千，韻致無窮。經(jīng)年不息的河水滋潤著兩岸的土地和人民，是一條名副其實的母親河。然而，昔日的清澈卻被污濁代替。

2011年3月，個體經(jīng)營者蔣某為了蠅頭小利，指使司機董某將多家企業(yè)產(chǎn)生的工業(yè)廢酸，直接傾倒在葉榭鎮(zhèn)紅先河旁的雨水井中，60多噸的廢酸沿著雨水井一路流入了紅先河，致使多項重金屬嚴重超標，污染了長達數(shù)公里的水體，水生、岸生植物枯萎了，魚蝦死亡了，村民們憤怒了。

事發(fā)后，松江區(qū)政府當即列為公共突發(fā)事件，立即投入了巨大的人力、物力進行處置。作為《刑法》修正案后上海市環(huán)境污染第一案，松江區(qū)人民檢察院黨組、檢察長高度重視，要求刑檢、民行部門在第一時間提前介入。

2011年5月，松江區(qū)人民檢察院偵監(jiān)科以涉嫌污染環(huán)境罪將蔣某、董某依法批準逮捕；同年12月，公訴科依法提起公訴。2012年2月，松江區(qū)人民法院對他們作出有罪判決。

“污染者在受到刑事處罰的同時，相關(guān)政府部門應積極對其造成的損失進行追償?！币恍┤苏J為，在環(huán)境污染越來越受到百姓關(guān)注的今天，如果不嚴厲打擊，勢必會繼續(xù)引發(fā)類似的事件發(fā)生。

這起污染事件已經(jīng)使公共利益受到重大損失，應通過這起事件率先建立起環(huán)境公益訴訟相關(guān)配套的機制，把科技、行政、經(jīng)濟、法律手段結(jié)合起來，形成一整套治理水污染、大氣污染等問題的機制。

盡管罪犯已被繩之以法，但公共利益的受損卻未得到彌補。誰來為哭泣的紅先河維權(quán)？誰來為村民們維權(quán)？污染者負擔的法律原則怎樣得以體現(xiàn)？

法律監(jiān)督，檢察機關(guān)當仁不讓。該案是《刑法修正案》（八）實施后，上海市以涉嫌污染環(huán)境罪批準逮捕的第一起案件。這是全新的探索，知之非艱，行之維艱。

檢察機關(guān)力挺環(huán)保公益訴訟

“這是很有意義的事，但也是很難的事?！彼山瓍^(qū)人民檢察院民行科科長周玲檢察官望著窗外，陽光明媚，藍天白云，深切體會到了推動環(huán)境公益訴訟的意義。

環(huán)境與我們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)。最近，北方霧霾、PM2.5、黃浦江漂流死豬，這些詞匯繃緊著大家的神經(jīng)，人們也更加意識到環(huán)境保護的重要性。

民事行政檢察科作為檢察機關(guān)的一個部門，具有法律監(jiān)督職能。在松江區(qū)人民檢察院批捕兩名犯罪嫌疑人以后，民事行政檢察部門第一時間介入，了解案情。多次走訪環(huán)保、水務等相關(guān)部門后，他們進一步了解到，紅先河位于黃浦江上游準水源保護區(qū)內(nèi)，污染事件發(fā)生后，松江區(qū)政府已經(jīng)把此次事件定義為突發(fā)公共事件，當即投入大量人力物力進行處置。經(jīng)過三個月的治理，河道水質(zhì)已恢復到了原來的正常指標要求，經(jīng)財務決算，共實際花費88.7萬多元，由政府財政撥款支付。

“環(huán)境污染是由犯罪嫌疑人的違法行為造成的，卻由政府部門承擔了治理責任，犯罪嫌疑人是否要對污染環(huán)境的違法行為承擔治理和賠償責任？盡管他們被追究了刑事責任，為污染環(huán)境的違法行為付出了代價，但是否因此而免除了其他責任呢？”周玲檢察官說。

“我國《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。我國《侵權(quán)責任法》第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權(quán)責任。因此，無論是依據(jù)《環(huán)境保護法》，還是依據(jù)《侵權(quán)責任法》，只要對環(huán)境造成損害的，就應當承擔民事賠償責任，而不論他之前有無承擔刑事責任或行政責任。在這種情況下，作為檢察機關(guān)應當履行法律監(jiān)督職責?！敝芰釋Υ私忉屨f。

對于檢察機關(guān)以何種方式介入，則出現(xiàn)三種不同意見：一種意見認為可以由公訴部門提起附帶民事訴訟；一種意見認為可以由檢察機關(guān)直接提起公益訴訟；還有一種意見認為可以由民事行政檢察部門進行督促起訴。

“對于刑事附帶民事訴訟，我國刑事訴訟法是有明文規(guī)定，如果國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。但是，我們考慮到環(huán)境污染類案件訴訟的一些特殊性，這種方式并不太適合；對于檢察機關(guān)直接提起公益訴訟這種方式，盡管有不少地方進行過積極的探索，也有一些地方性聯(lián)合發(fā)文，并且也有比較成功的案例，但我們認為，一是直接提起可能缺乏充足的法律依據(jù)，二是如果存在合適的訴訟主體，檢察機關(guān)基于其客觀中立的監(jiān)督者身份，也不宜直接提起。相比較而言，通過督促相關(guān)部門依法履職，提起環(huán)境公益訴訟，更符合檢察機關(guān)的職能定位，既履行了法律監(jiān)督職能，維護了社會公共利益，又沒有越俎代庖。所以，我們選擇了以督促起訴的方式進行監(jiān)督。”周玲介紹說。

近年來，我國的環(huán)境訴訟陷入了怪圈：一方面環(huán)境污染事件日益增多且屢禁不止，群眾不時地投訴；另一方面，在公共利益遭到嚴重損害的情況下，鮮有人拿起法律武器來遏制肆意破壞環(huán)境的行為，致使環(huán)境污染者逃脫應有的法律制裁。分析其原因，在于我國環(huán)境訴訟上存在主體缺位的尷尬，致使環(huán)境損害局面不能及時得到挽救。

面對非法污染河流，如果公民提起公益訴訟，由于個人起訴資格不足，法院很難立案；若提起民事訴訟，高昂的訴訟成本會讓他們望而卻步，因為即使勝訴，法院通常是判決被告返還屈指可數(shù)的環(huán)境補償金，而原告卻要因此支付大量時間、精力和金錢。有些受到損害的單位雖符合起訴主體資格，但由于思想認識上的誤區(qū)，認為提起民事訴訟過于麻煩，或認為集體遭受一點損失并無大礙，因此對起訴積極性不是很高。于是，環(huán)境污染訴訟往往會陷入這個“怪圈”：個人環(huán)境公益訴訟因主體不合格難被法院受理，擁有資格的部門單位卻很少主動提起訴訟。

面對這種現(xiàn)象，“環(huán)境污染督促起訴”或許可以激勵更多的部門提起環(huán)境公益訴訟。檢察機關(guān)針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責，依法提起訴訟。

在世界各國，檢察機關(guān)作為提起公益訴訟的特設(shè)機關(guān)已很普遍，例如美國和德國。檢察機關(guān)作為最高法律秩序和道德的代表者，介入民事訴訟，可以擴大司法對社會的間接管理功能，對社會有益。

誰來當原告

理論上，原告就是監(jiān)管部門，找到監(jiān)管部門就找到原告了，但實踐中往往沒有那么簡單。水體遭受污染，誰是監(jiān)管部門呢？

一般人認為應該是水務或環(huán)保部門，那究竟是不是這兩個部門呢？帶著這些疑問，由松江區(qū)院副檢察長陸一凡帶隊，先后進行了上門走訪，進一步了解實踐中各部門的職能分工，同時，也走訪了紅先河所在地的鎮(zhèn)政府。經(jīng)過了解，他們發(fā)現(xiàn)，在不同的層面上，環(huán)保、水務以及鎮(zhèn)政府都有一定的監(jiān)督管理職責，并且也有相應的法律依據(jù)。其中，根據(jù)《上海市河道管理條例》第五條的規(guī)定，河流所在地的鎮(zhèn)政府對鎮(zhèn)管河道具有管理職責。

“我們除了要確定監(jiān)管部門以外，還要考慮監(jiān)管部門是否具備訴訟法上的起訴主體資格，也就是說監(jiān)管部門能不能作為原告，是不是具有原告的主體資格。因為實踐中，有些承擔監(jiān)管職責的部門可能是內(nèi)設(shè)或派出機構(gòu)，比如，紅先河所在地的水務管理部門，雖然根據(jù)有關(guān)規(guī)定，河流所在地的水務管理部門也具有管理職責，但經(jīng)我們調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，它是區(qū)水務部門的派出機構(gòu)，屬于二級法人，在訴訟法上，不具備訴訟的主體資格。因此，我們在確定向誰進行督促時，這些因素都是需要考慮的?！?/p>

水務、環(huán)保部門、紅先河所在地的鎮(zhèn)政府，都對環(huán)境負有一定的監(jiān)管職責，督促起訴對象還要具有訴訟法上的主體資格，那最終確定哪家應該作為案件的原告呢？

由于相關(guān)監(jiān)管部門在處置污染事件過程中，都扮演了不同角色、承擔了不同的任務，考慮到各種實際情況，具體由誰來出面更加合適，還是有不同意見的。經(jīng)反復斟酌，最終認為由紅先河所在地的鎮(zhèn)政府作為訴訟的原告更加合適。根據(jù)《上海市河道管理條例》的規(guī)定，受污河流所在的鎮(zhèn)政府對鎮(zhèn)管河道負有管理職責，且具有訴訟主體資格，其次政府財政撥款經(jīng)由鎮(zhèn)財政支付，由它代表政府追回更加合情合理。

最后，檢察機關(guān)向紅先河所在地鎮(zhèn)政府制發(fā)了檢察建議，建議鎮(zhèn)政府依法提起民事訴訟，追究相關(guān)責任人員民事賠償責任，以挽回因污染環(huán)境造成的政府財產(chǎn)損失。

紅先河所在地鎮(zhèn)政府很重視，采納了檢察機關(guān)的建議。開始積極搜集證據(jù)、撰寫訴狀，并且聘請了專業(yè)律師作為案件的訴訟代理人，經(jīng)過精心準備后，很快向法院提起了訴訟，同時，也向法院申請了財產(chǎn)保全措施。

松江區(qū)人民法院首先確認了鎮(zhèn)政府的訴訟主體資格，認為根據(jù)《上海市河道管理條例》，鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)管河道的主管單位，有權(quán)作為原告主體進行訴訟，鎮(zhèn)政府的主體資格適格。

環(huán)境公益訴訟守護美麗家園

最后，法院判決蔣某承擔88.7萬余元的賠償責任，董某對全部款項承擔連帶賠償責任；判決生產(chǎn)危險廢物的三家化工企業(yè)，按照從中運出的傾倒廢酸數(shù)量及在本次環(huán)境污染事故中的作用，酌情確定三家化工企業(yè)分別對蔣某應當賠償?shù)目铐棾袚?5%、20%以及15%的連帶賠償責任。也就是說，如果兩人無力支付判決的款項，則由三家化工企業(yè)分別在一定的比例范圍內(nèi)來承擔。

本案的處理，對污染環(huán)境者敲響了警鐘。從《刑法修正案》（八）實施后，松江區(qū)人民檢察院以涉嫌污染環(huán)境罪批準逮捕肇事者，到上海法院首次以判決形式支持環(huán)保領(lǐng)域的督促起訴，這個案子有重大的意義：一是以督促起訴的方式來推動環(huán)境公益訴訟，將環(huán)保領(lǐng)域的公共利益納入司法保護程序；二是以訴訟的方式追回全部損失，真正落實了環(huán)保法上的“污染者負擔”原則；三是通過個案監(jiān)督達到了警示和懲戒污染者的效果。

“誰不希望頭頂?shù)奶炜照克{？誰不希望腳下的大地如茵？誰不希望身邊的河水清澈？今天，公益訴訟已寫入修改后的《民事訴訟法》，我們所作的努力雖是民事行政檢察多元化監(jiān)督工作的一小步，卻是以督促起訴方式推動公益訴訟的一大步！”

鏈接：“兩會”建言

從2013年1月1日起施行的《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，首次將公益訴訟制度寫入民事訴訟法，其中就包含了環(huán)境公益訴訟。修改后的民事訴訟法規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國立法史上一個跨越式的突破，由此揭開了我國環(huán)境公益訴訟的新篇章。

但是，相關(guān)實施細則還有待進一步具體化。2013年全國“兩會”中，全國人大代表、上海市環(huán)保局局長張全建議，因環(huán)境污染損害公共環(huán)境利益的，應支持提起公益訴訟，但相關(guān)法律還需要對環(huán)境公益訴訟的主體、訴訟標的等內(nèi)容作出規(guī)定，以便該項制度能夠付諸實踐。

目前，環(huán)境污染越來越呈現(xiàn)區(qū)域（流域）性的特征，而區(qū)域（流域）性環(huán)境污染單靠某一地區(qū)努力，無法達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，需要整個區(qū)域齊心協(xié)力，共同采取措施，形成聯(lián)防聯(lián)控機制。

張全建議，《環(huán)境保護法》明確政府有保障公民享受良好生活環(huán)境的權(quán)利。要求各級地方人民政府明確本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量目標和相應的環(huán)境保護措施，編制地區(qū)環(huán)境質(zhì)量責任書，并向上級人民政府和同級人大備案。

“應明確建立環(huán)境責任保險制度，并作分類管理。加大對環(huán)境違法行為的處罰力度也很重要?！睆埲谔峤坏倪@份《環(huán)境保護法》建議修改稿中特別注明：縣級以上各級人民政府應當按照統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、因地制宜、分類指導的原則，加強農(nóng)村飲用水水源地保護、土壤污染防治、生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染、歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理，推動農(nóng)村環(huán)境集中整治。禁止在飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、風景名勝區(qū)，城鎮(zhèn)居民區(qū)，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖場。

張全還特別提及，因環(huán)境污染損害公共環(huán)境利益的，有關(guān)地方人民檢察院，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他依法行使環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的部門，以及經(jīng)依法登記的環(huán)境保護社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟，要求污染者承擔侵權(quán)責任。