●羅春梅

財(cái)政預(yù)算決策是對(duì)政府提供公共物品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行權(quán)衡的過程。其中，有三大主體對(duì)這一過程實(shí)施外部監(jiān)督：一是社會(huì)公眾及新聞媒體；二是作為“政治代理人”的議會(huì)；三是審計(jì)部門。進(jìn)一步分析，社會(huì)公眾和議會(huì)共同組成最主要的外部制約主體，前者作為最終的委托人，通過直接參與預(yù)算過程，表達(dá)自身的預(yù)算偏好；后者則受之委托，在預(yù)算審議過程中發(fā)揮其傳達(dá)民意的訴求，執(zhí)行過程中監(jiān)督政府使用公共資金的行為效果，是公眾參與預(yù)算渠道的延伸，而審計(jì)部門則著重對(duì)財(cái)政資金執(zhí)行過程及執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

從三大監(jiān)督主體與政府的關(guān)系上看，財(cái)政預(yù)算過程又是一個(gè)權(quán)力分享過程，涉及預(yù)算編制權(quán)、審查批準(zhǔn)權(quán)、執(zhí)行與調(diào)整權(quán)和績(jī)效審計(jì)權(quán)等，通過在政府與議會(huì)之間、政府與公眾之間、公眾與新聞媒體和審計(jì)部門之間分配這些權(quán)力，形成一個(gè)相互制約的橫向權(quán)力運(yùn)作體系，在既定的規(guī)則引導(dǎo)下規(guī)范著財(cái)政預(yù)算的行為模式。在過去的兩百年中，預(yù)算權(quán)分配經(jīng)歷了許多變化，現(xiàn)在已經(jīng)在許多方面和初期不同。但是，許多基本的東西仍然保留下來。

一、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)力體系國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）“參與式預(yù)算”保證了公眾參與權(quán)

“參與式預(yù)算”是把公共事務(wù)的利益相關(guān)人的公民召集到一起，通過多種民主形式面對(duì)面的直接參與預(yù)算的制定過程，一般都是由地方政府主導(dǎo)實(shí)行。賦予民眾參與預(yù)算的權(quán)力至少有兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，一是提升決策的質(zhì)量，二是民眾的“認(rèn)同感”增強(qiáng)，正是基于這種認(rèn)識(shí)，各國(guó)的參與途徑多種多樣。

1、巴西的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。民眾參與已成為該國(guó)各級(jí)地方政府的主要預(yù)算決策模式，到目前為止已有成千上萬的公民被訓(xùn)練成預(yù)算決策者。其中，聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)向全球推廣榆港市的改革，該城市分16個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)選出自己的代表，確定優(yōu)先項(xiàng)目，然后各區(qū)相互協(xié)商，做出最后的選擇。整個(gè)過程完全透明，各委員會(huì)會(huì)議對(duì)公眾和媒體公開，政府機(jī)構(gòu)不參與投票，只是提供技術(shù)和法律信息。

2、美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的預(yù)算參與起源于公民社區(qū)實(shí)踐，包括公眾聽證、公民或消費(fèi)者問卷、公民領(lǐng)袖和公民利益團(tuán)體會(huì)議、焦點(diǎn)團(tuán)體、公民咨詢委員會(huì)、政府官員會(huì)議、公民陪審團(tuán)等形式，其中公民陪審團(tuán)是政策分享程度較高的參與方式。公民通過競(jìng)選進(jìn)入具有決策權(quán)的委員會(huì)，從市政府得到大量關(guān)于如何看懂預(yù)算和如何進(jìn)行預(yù)算決策的訓(xùn)練，以期對(duì)政府決策產(chǎn)生更大影響。如在資本預(yù)算支出重點(diǎn)確定過程中，俄亥俄州吸納了公民代表直接參與對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行排序和打分并參與績(jī)效評(píng)估。

3、歐洲的探索實(shí)踐。議會(huì)與公民對(duì)話為基礎(chǔ)的法國(guó)模式、基于信息公開的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)和公民大會(huì)式的意大利經(jīng)驗(yàn)，表明參與式預(yù)算在這些國(guó)家依然處在創(chuàng)制階段。

（二）議會(huì)獲得充分的預(yù)算授權(quán)

根據(jù)議會(huì)與政府之間的權(quán)力分配關(guān)系不同，存在三種最基本的預(yù)算過程：議會(huì)主導(dǎo)的預(yù)算過程、行政主導(dǎo)的預(yù)算過程、議會(huì)和行政互相制衡的預(yù)算過程。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家是行政主導(dǎo)型，而發(fā)達(dá)國(guó)家多是共同制衡型。事實(shí)上，無論采取何種模式，議會(huì)自身展開審查和監(jiān)督需要具備一定的預(yù)算 “能力”，或者說預(yù)算“能力”和預(yù)算“權(quán)力”同等重要。

1、預(yù)算能力充足。第一，程序科學(xué)。首先審議時(shí)間充分。以美國(guó)為例，除了阿拉巴馬、密歇根、紐約和得克薩斯州外，其余各州的財(cái)政年度均為7月1日至次年的6月30日，從表1可以看到，與我國(guó)相比，該國(guó)增加了行政內(nèi)部預(yù)算審核和聽證階段，而且美國(guó)各州議會(huì)聽證和審議的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5個(gè)月。（見表1）

其次采取部分審議制。如美國(guó)的賦權(quán)性固定性撥款由有關(guān)法律授權(quán)，不需議會(huì)審議，但在撥款法案中要予以說明；多數(shù)工業(yè)化國(guó)家永久性支出都不構(gòu)成議會(huì)審議的重點(diǎn)；英國(guó)議會(huì)重點(diǎn)審議線上項(xiàng)目；日本歲出預(yù)算中，只有“議會(huì)審議項(xiàng)目”需送審。這樣的行政立法分工，可減少立法機(jī)構(gòu)事無巨細(xì)地審議預(yù)算細(xì)目造成時(shí)間浪費(fèi)。

最后兩次批準(zhǔn)制。首次是關(guān)于年度總收支規(guī)模的決議。一般是關(guān)于下年度乃至未來五年的預(yù)算藍(lán)本（對(duì)下年度和未來五年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)、下年度財(cái)政收支額度、下年度赤字水平、舉債情況和財(cái)政赤字總額、下年度各部門支出限額等）。這個(gè)決議并不作為法律，只是對(duì)撥款法案的制定有很強(qiáng)的約束作用。第二次批準(zhǔn)的是據(jù)此安排的各個(gè)部門的預(yù)算案，實(shí)行的是獨(dú)立進(jìn)行的分項(xiàng)審批制度，有的授權(quán)給立法機(jī)構(gòu)內(nèi)的專門委員會(huì)行使，以免因一個(gè)部門不被核準(zhǔn)而影響到其他部門。

表1 美國(guó)州政府預(yù)算編制工作流程表

表2 立法機(jī)構(gòu)預(yù)算委員會(huì)中的預(yù)算專家的數(shù)量

第二，機(jī)構(gòu)權(quán)威和人員專業(yè)。一般設(shè)有審查預(yù)算事項(xiàng)的專門委員會(huì)來負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)性的預(yù)算審查工作，可分為三類：

一是預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)。前者負(fù)責(zé)審查總預(yù)算，后者專門負(fù)責(zé)撥款的審查 （少數(shù)國(guó)家設(shè)立，如美國(guó)和英國(guó)）。預(yù)算委員會(huì)一般都由預(yù)算方面的專家組成，往往規(guī)模最大，見表1。如美國(guó)CBO的230名職員基本由經(jīng)濟(jì)學(xué)專家和公共政策分析家組成，其中70%擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共政策學(xué)的高等學(xué)位，另外參眾兩院各下設(shè)10個(gè)撥款委員會(huì)專門負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的撥款，人員總共有近千人；不僅如此，在美國(guó)和日本還設(shè)有專門為預(yù)算委員會(huì)提供信息服務(wù)的辦公室，并配備助手和工作人員，這為其審批預(yù)算提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（見表2）

當(dāng)然，有的國(guó)家不設(shè)預(yù)算委員會(huì)，但也有與預(yù)算委員會(huì)類似的機(jī)構(gòu)。如加拿大議會(huì)中設(shè)有供應(yīng)委員會(huì)，供應(yīng)委員會(huì)由議會(huì)下設(shè)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等其他專門委員會(huì)抽調(diào)人員組成，在預(yù)算審查中發(fā)揮類似其他國(guó)家預(yù)算委員會(huì)的作用。

二是各專業(yè)委員會(huì)。幾乎所有國(guó)家議會(huì)都按照專業(yè)分工設(shè)有若干個(gè)專業(yè)委員會(huì)，比如美國(guó)就設(shè)有國(guó)防、農(nóng)業(yè)、能源、教育、金融、司法等20個(gè)委員會(huì)（其中包括預(yù)算委員會(huì)和司法委員會(huì)），澳大利亞眾議院設(shè)有 A、B、C、D、E 5 個(gè)專業(yè)預(yù)算委員會(huì)。在設(shè)有預(yù)算委員會(huì)的國(guó)家，總預(yù)算經(jīng)預(yù)算委員會(huì)審查后，具體支出預(yù)算往往要按口分到各專業(yè)委員會(huì)審查，最后再匯總到預(yù)算委員會(huì)。

三是其他委員會(huì)。議會(huì)中還設(shè)有一些負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算事務(wù)的其他委員會(huì)，這以美國(guó)、英國(guó)較為典型。比如，美國(guó)參眾兩院都分別設(shè)有籌款委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)稅收、國(guó)債方面的審議和立法。美國(guó)眾議院中還設(shè)有條律委員會(huì)，當(dāng)參議院、眾議院就預(yù)算問題發(fā)生分歧，條律委員會(huì)負(fù)責(zé)裁決并做出最后決定。

雖然各國(guó)的委員會(huì)名目繁多，但目的大多是充當(dāng)“專家”的角色，完成取證、收集資料和評(píng)估等工作，在初審過程中發(fā)揮重要的作用。

2、預(yù)算權(quán)充分。由于各國(guó)的國(guó)情和制度不同，發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)在審批預(yù)算過程中的權(quán)力大小也不一樣，一般都擁有質(zhì)詢、調(diào)查、修正權(quán)，有的國(guó)家甚至擁有否決權(quán)。表3對(duì)各國(guó)議會(huì)的預(yù)算修正權(quán)作了統(tǒng)計(jì)。

表3 關(guān)于議會(huì)修改預(yù)算權(quán)力的統(tǒng)計(jì)

當(dāng)然，也有少數(shù)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)只對(duì)預(yù)算進(jìn)行形式上的審查，如有否決或大幅度修改內(nèi)閣提案的作為，往往被看做是對(duì)政府的不信任投票，甚至?xí)饍?nèi)閣的集體辭職，如日本、希臘和英國(guó)等。這并不意味著立法機(jī)構(gòu)無法對(duì)預(yù)算施加影響，除了議會(huì)和政府可能同一執(zhí)政黨把持外，主要原因是一些法規(guī)規(guī)定了預(yù)算支出的限額，同時(shí)編制的方法已經(jīng)議會(huì)討論，即政府正是按照議會(huì)確定的收支順序和支出管理方法執(zhí)行，無需過多的介入。

（三）獨(dú)立審計(jì)權(quán)

發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督制度比較嚴(yán)格，除財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)有專門的預(yù)算監(jiān)督部門外，審計(jì)部門的作用不可小覷。審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上是四種模式：司法型審計(jì)（法國(guó)）、立法型（英、美）、獨(dú)立型（德國(guó)）和行政型(東歐)。除最后一種外，其他三種審計(jì)機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府獨(dú)立存在，或者直接隸屬于議會(huì)，或者與議會(huì)保持緊密的工作關(guān)系。如德國(guó)審計(jì)院雖然不隸屬于議會(huì)，但充當(dāng)著議會(huì)的助手職責(zé)，要定期向議會(huì)報(bào)告工作。審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性被視為西方監(jiān)督制度的“生命之水”，是財(cái)政預(yù)算權(quán)回歸公眾的一個(gè)重要標(biāo)志。

以美國(guó)為例，自1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》將審計(jì)職責(zé)轉(zhuǎn)移給隸屬于國(guó)會(huì)的會(huì)計(jì)總署，很好地履行了“看門狗”的職責(zé)。最為突出的兩個(gè)特點(diǎn)就是獨(dú)立和透明：獨(dú)立性體現(xiàn)為會(huì)計(jì)總署的最高長(zhǎng)官—主計(jì)長(zhǎng)不受政府更迭和國(guó)會(huì)換屆影響，會(huì)計(jì)總署的經(jīng)費(fèi)由國(guó)會(huì)單獨(dú)列預(yù)算予以保證，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，由主計(jì)長(zhǎng)自主確定；透明性體現(xiàn)為它不僅向國(guó)會(huì)提交審計(jì)報(bào)告，而且絕大多數(shù)審計(jì)結(jié)果可同時(shí)向新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)各界披露。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其向新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)各界披露的審計(jì)結(jié)果高達(dá)97%，只有約3%的信息因涉及國(guó)家機(jī)密而不公開。

透過審計(jì)報(bào)告，公眾和議會(huì)可以了解各部門和各預(yù)算項(xiàng)目在財(cái)政年度中的真實(shí)運(yùn)行狀況，并運(yùn)用各種手段進(jìn)行評(píng)估(例如美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)有權(quán)運(yùn)用調(diào)查、費(fèi)用分析、效率研究等方法，通過聽證會(huì)等形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估)，評(píng)估結(jié)果又往往會(huì)影響到有關(guān)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目下一財(cái)政年度是否能夠繼續(xù)獲得撥款。立法機(jī)構(gòu)可以按照評(píng)估結(jié)果削減業(yè)績(jī)不好的部門和效率低下的項(xiàng)目的下一年度預(yù)算撥款，而增加業(yè)績(jī)好的部門和效率高的項(xiàng)目的下一年度的預(yù)算撥款，從而進(jìn)一步加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督地位。

二、啟示

綜上所述，發(fā)達(dá)國(guó)家大多形成了比較規(guī)范的預(yù)算權(quán)力組織體系，總體設(shè)置滿足兩個(gè)基本原則：一是各預(yù)算參與方權(quán)責(zé)利對(duì)等、分工明確、職責(zé)清晰；二是不同主體在權(quán)限上立足于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互制約且相對(duì)分立的原則，以保證權(quán)力的制衡并保證系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這兩個(gè)共同點(diǎn)，對(duì)于力圖通過預(yù)算改革構(gòu)建公共預(yù)算體系的中國(guó)來說，具有重要的啟示和借鑒意義。

我國(guó)目前突出存在的問題為監(jiān)督和被監(jiān)督方的權(quán)力“倒置”，即政府官員在預(yù)算中擁有較大的資金結(jié)構(gòu)性配給權(quán)力，而上述三大監(jiān)督主體的權(quán)力卻受到較大的制約：公眾及媒體參與財(cái)政預(yù)算的渠道有限，各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督授權(quán)不足及本身預(yù)算監(jiān)督能力缺失，隸屬于政府的審計(jì)部門難以發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)督效力等等，都使得我國(guó)預(yù)算尋租活動(dòng)必定難以消失。循著這一思路，解決問題的癥結(jié)在于改變目前權(quán)力失衡的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，確保公眾及新聞媒體、人大及審計(jì)部門在一定范圍內(nèi)擁有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)。尤其是從法律上確保人大切實(shí)的監(jiān)督權(quán)力，包括明確人大及常委會(huì)的草案修正權(quán)、采取部分審議制和分項(xiàng)審批制，硬化預(yù)算約束機(jī)制。同時(shí)，積極構(gòu)建專業(yè)化、常任制的預(yù)算審議機(jī)構(gòu)，從業(yè)務(wù)上增強(qiáng)人大自身的監(jiān)督能力，以能力增強(qiáng)權(quán)力，發(fā)揮各方在預(yù)算中的影響力，硬化預(yù)算約束機(jī)制。