李 靜，陳永杰

一、問(wèn)題的提出:微觀行政監(jiān)管手段失靈

現(xiàn)代食品生產(chǎn)是大工業(yè)化的，即以規(guī)模效應(yīng)取勝，通過(guò)價(jià)格優(yōu)勢(shì)獲得市場(chǎng);終端銷售市場(chǎng)是匿名交易的(anonymous trading)，即銷售者與消費(fèi)者是陌生人。匿名市場(chǎng)交易是有條件的，即交易雙方都對(duì)交易物的特征完全了解，可以進(jìn)行“零信息成本”①Barzel，Y. A Theory of the State： Economic Rights，Legal Rights，and the Scope of the State，Cambridge： Cambridge University Press，2002，pp.79—102.交易。但是，在食品市場(chǎng)中，這個(gè)必要條件很難滿足。雖然生產(chǎn)者之間可以是專業(yè)交易者的熟人市場(chǎng)，但終端消費(fèi)市場(chǎng)卻是陌生人市場(chǎng)。而且，食品交易有延遲性，即貨物的交割并不意味著交易義務(wù)的完成，而是在消費(fèi)者“消費(fèi)”后才可以確認(rèn)。因此，這種匿名食品交易產(chǎn)生了“劣品驅(qū)逐良品”的難題。

為了解決這個(gè)“劣品驅(qū)逐良品”的難題，市場(chǎng)以及政府機(jī)制都可以是備選方案。生產(chǎn)商可以通過(guò)建立品牌，使完全匿名交易向半匿名交易/非匿名交易靠近，降低消費(fèi)者獲取食品特征信息的成本，增加消費(fèi)者的知情程度，從而解決這個(gè)難題。不過(guò)，良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要有效的政府監(jiān)管。這不是政府規(guī)模的問(wèn)題，而是政府應(yīng)該如何管的問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)食品監(jiān)管遇到的問(wèn)題是政府以微觀行政管理手段替代中觀層面的監(jiān)管規(guī)則的建立與維護(hù)，導(dǎo)致監(jiān)管部門不論投入多少人力物力，政府都不可能進(jìn)行全生產(chǎn)鏈監(jiān)管。本文將對(duì)瘦肉精這一合法化工品被非法用到食品領(lǐng)域進(jìn)行案例分析，詳細(xì)闡述微觀行政監(jiān)管手段如何失靈，以及如何轉(zhuǎn)變食品監(jiān)管部門的微觀監(jiān)管手段為宏觀規(guī)則的制定與維護(hù)。

二、案例分析:價(jià)格戰(zhàn)下的非法添加鏈以及監(jiān)管失靈

在中國(guó)的食品問(wèn)題中，有一種是非食用物質(zhì)①因非食用物質(zhì)極其廣泛，衛(wèi)生部提出五條參考原則以供地方監(jiān)管部門判定是否是非法添加的非食用物質(zhì)，并不斷更新非法添加的非食用物質(zhì)的名單：(1) 不屬于傳統(tǒng)上認(rèn)為是食品原料的；(2) 不屬于批準(zhǔn)使用的新資源食品的；(3)不屬于衛(wèi)生部公布的食藥兩用或作為普通食品管理物質(zhì)的；(4) 未列入我國(guó)食品添加劑、營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑品種名單的；(5) 其他我國(guó)法律法規(guī)允許使用物質(zhì)之外的物質(zhì)。添加造成的，即指那些對(duì)人類健康可能有副作用，不應(yīng)該加入食品中的物質(zhì)，被生產(chǎn)者非法添加到食品中。瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺都屬于這類非食用物質(zhì)。瘦肉精不是一種藥的名稱，而是一類藥的總稱，最常見(jiàn)或最為人們所知的是鹽酸克倫特羅。它是一種腎上腺類神經(jīng)興奮劑，可用于治療哮喘，是合法的化學(xué)品。鹽酸克倫特羅20 世紀(jì)80 年代在美國(guó)用于提高豬胴體瘦肉率②張?zhí)锟保骸妒萑饩膩?lái)源不該是謎》，東方早報(bào)網(wǎng)，2011 年 3 月 25 日，http： //www.dfdaily.com/html/63/2011/3/25/584420.shtml。，我國(guó)90 年代也曾經(jīng)批準(zhǔn)使用過(guò)鹽酸克倫特羅提高瘦肉率。后來(lái)，研究發(fā)現(xiàn)鹽酸克倫特羅極易滯留在豬肉尤其是豬肝臟里面，人食用后到一定量就會(huì)出現(xiàn)中毒癥狀甚至死亡。因此，國(guó)務(wù)院1999 年頒布《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，規(guī)定“生產(chǎn)飲料和飼料添加劑不得添加激素類藥品”。瘦肉精被衛(wèi)生部門定性為非食用物質(zhì)，不得添加到豬飼料中。

科學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于正確的生產(chǎn)行為是必要的，但是在匿名市場(chǎng)交易中，因生產(chǎn)商與消費(fèi)者都把價(jià)格作為交易的重要參考因素，所以，當(dāng)食品的品質(zhì)與價(jià)格相沖突時(shí)，品質(zhì)就被生產(chǎn)商自然而然地拋棄了。具體到肉食上，中國(guó)人喜瘦厭肥的飲食習(xí)慣讓豬肥肉不容易賣掉，而使用瘦肉精可以提高瘦肉率，也讓生產(chǎn)者賺更多的錢。有人曾經(jīng)計(jì)算過(guò)添加了瘦肉精的豬(瘦肉型豬)的獲利情況③譚林、周皓：《瘦肉精利益鏈調(diào)查》，《南方都市報(bào)》2009 年3 月23 日。。吃了瘦肉精的豬日食量比正常喂養(yǎng)的雜糧豬少1—2 斤，肉卻可多長(zhǎng)1.5 斤。而且，瘦肉型豬收購(gòu)價(jià)比雜糧豬高0.1—0.2元/斤。按出欄生豬平均為250 斤計(jì)算，一頭豬可賺約50 元，再考慮到少喂的飼料費(fèi)用，每頭豬額外賺取50—80 元;再按一車生豬120 頭計(jì)算，每車生豬大概可額外獲利近3，000—6，600 元。當(dāng)一個(gè)生產(chǎn)者周圍的群體性生態(tài)變得易于瘦肉型豬時(shí)，生產(chǎn)商或主動(dòng)舍棄質(zhì)量求得利潤(rùn)，或?yàn)榱私鉀Q生產(chǎn)成本問(wèn)題而不得已舍棄質(zhì)量。這種行為使整體外部市場(chǎng)環(huán)境更為有利于瘦肉型豬的生產(chǎn)與銷售，雜糧豬便逐漸被擠出市場(chǎng)。

瘦肉精的添加挑戰(zhàn)了現(xiàn)有的以微觀行政管理為主要“監(jiān)管”方式的分段監(jiān)管體制。根據(jù)國(guó)務(wù)院2004 年【23】號(hào)文件以及2008 和2010 年的職能調(diào)整④監(jiān)管體制的最初設(shè)立由2004 年的國(guó)發(fā)23 號(hào)文確定，2008 年將原有的食品藥品監(jiān)督管理局的協(xié)調(diào)功能轉(zhuǎn)給行政級(jí)別更高的衛(wèi)生部，2010 年在中央層面增加新的實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)任主任。，中國(guó)實(shí)行的是食品監(jiān)管的五大部門(農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥)分段監(jiān)管的原則。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)業(yè)負(fù)責(zé)種養(yǎng)殖階段的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)負(fù)責(zé)進(jìn)廠之后的加工階段監(jiān)管，工商負(fù)責(zé)出廠之后的市場(chǎng)監(jiān)管，食藥負(fù)責(zé)餐飲企業(yè)的監(jiān)管，衛(wèi)生負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)。分段管理在具體實(shí)施中卻變成了部門利益的劃分依據(jù)，以及協(xié)調(diào)行動(dòng)的緊箍咒。各部門的“發(fā)證”、“查證”、取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)(俗稱“查無(wú)”)成為日常工作主流，而對(duì)于如何建立以及維護(hù)一個(gè)公平公正的市場(chǎng)秩序則無(wú)思考。查無(wú)不是為了改進(jìn)監(jiān)管漏洞，卻變成了部門的政績(jī)，因?yàn)樗钊菀妆涣炕?。這種微觀行政管理手段導(dǎo)致出現(xiàn)大量監(jiān)管交叉與真空。瘦肉精的添加就是監(jiān)管真空的例子。

(一)瘦肉精添加鏈

鹽酸克倫特羅因是藥品原料而受到監(jiān)管。但是，鹽酸克倫特羅原粉是一種醫(yī)藥中間體，不受監(jiān)管。所謂醫(yī)藥中間體，實(shí)際上是一些用于藥品合成的精細(xì)化工品，本來(lái)由醫(yī)藥行業(yè)自行生產(chǎn)，但隨著社會(huì)分工的發(fā)展，醫(yī)藥行業(yè)將一些化工品轉(zhuǎn)交化工企業(yè)生產(chǎn)①金秋：《我國(guó)醫(yī)藥中間體發(fā)展現(xiàn)狀》，《精細(xì)化工原料及中間體》2007 年第2 期。。因它不是藥品，不需要藥品生產(chǎn)許可證，不受藥監(jiān)局或者食藥局監(jiān)管;同時(shí)，它又是化工原料的一種，有其合法的化工和藥品用途，市場(chǎng)上亦不能禁止它的買賣。制造鹽酸克倫特羅原粉不需要很高的工藝，只要經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的工序就能制成②李妍：《“食品添加”調(diào)查：化工系統(tǒng)漏洞致大量原料流出》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2011 年5 月3 日。，小作坊亦可生產(chǎn)。由于沒(méi)有法令用來(lái)監(jiān)管原粉這種醫(yī)藥中間體，販賣瘦肉精的人(瘦肉精老板)可從化工廠或者小作坊購(gòu)入鹽酸克倫特羅原粉，加工成瘦肉精，然后通過(guò)飼料公司里的人脈關(guān)系(被稱為業(yè)務(wù)員)將瘦肉精賣給不法獸藥店主或生豬收購(gòu)商(收豬商)。收豬商是瘦肉精地下流通鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)，因?yàn)樗麄冞B接養(yǎng)殖戶與豬肉銷售商;收豬商一方面以0.4—0.5 萬(wàn)元/公斤買進(jìn)瘦肉精，另一方面以2—2.5 萬(wàn)元/公斤的批發(fā)價(jià)賣給養(yǎng)豬戶③譚林、周皓：《瘦肉精利益鏈調(diào)查》，《南方都市報(bào)》2009 年3 月23 日。，成為養(yǎng)豬戶口中所說(shuō)的“肥豬寶”加精飼料④李鵬：《揭秘瘦肉精地下產(chǎn)業(yè)鏈：每公斤利潤(rùn)最多上萬(wàn)元》，新華網(wǎng)，2011 年 4 月 12 日，http： //news. xinhuanet.com/politics/2011 -04/12/c_121295535.htm。。這樣，作為化工原料的鹽酸克倫特羅原粉，通過(guò)“化工廠/小作坊—瘦肉精老板—不法獸藥店/收豬商”三步，從化工系統(tǒng)進(jìn)入了食品領(lǐng)域，而在這條鏈上的各類生產(chǎn)者則形成了非法利益共同體(見(jiàn)圖1)。

圖1 瘦肉精流入食品領(lǐng)域全過(guò)程

(二)瘦肉精添加為何發(fā)生——工業(yè)化的食品提供方式

為什么要添加瘦肉精?這本質(zhì)上是一種工業(yè)化的食品提供方式，有人也稱為生產(chǎn)主義范式⑤［英國(guó)］提姆·朗、麥克·希斯曼著，劉亞平譯： 《食品戰(zhàn)爭(zhēng)： 飲食、觀念與市場(chǎng)全球之戰(zhàn)》，北京： 中央編輯出版社，2011 年，第 17—18 頁(yè)。。在這種范式下，分工以及規(guī)模生產(chǎn)讓價(jià)格下降，從而搶占市場(chǎng)份額;從田間到餐桌的食品生產(chǎn)鏈逐漸拉長(zhǎng)，食品也越來(lái)越多地以商品的形式出現(xiàn)。商品天生具有兩個(gè)非常重要的屬性:首先，滿足消費(fèi)者的需要，這構(gòu)成商品的使用價(jià)值;其次，滿足生產(chǎn)者的需要，這是它的交換價(jià)值，否則生產(chǎn)者就不會(huì)把它放到市場(chǎng)中售賣⑥余斌：《45 個(gè)十分鐘讀懂〈資本論〉——余斌的解說(shuō)》，北京：東方出版社，2011 年，第10 頁(yè)。。當(dāng)買賣雙方以匿名市場(chǎng)交易的方式連接起來(lái)，生產(chǎn)者變成生產(chǎn)商。如此，食品生產(chǎn)商與消費(fèi)者之間的直接利益聯(lián)系越來(lái)越少，而與利潤(rùn)的聯(lián)系越來(lái)越直接，生產(chǎn)商收益成本比始終決定了生產(chǎn)商提供何種品質(zhì)的商品。同時(shí)，化工工業(yè)制造了大量的化工中間體，而且不受任何監(jiān)管，買賣亦不違法，因此，生產(chǎn)者獲得非常容易。

各個(gè)環(huán)節(jié)的上下游廠商之間雖然是熟人市場(chǎng)，他們彼此非常了解對(duì)方的資質(zhì)，但是，因其生產(chǎn)者角色與消費(fèi)者角色的分離，以及監(jiān)管真空，低成本高收益的獲利模式成為生產(chǎn)者競(jìng)爭(zhēng)生存的根本行動(dòng)邏輯，瘦肉型豬(劣幣)對(duì)良雜豬(良幣)形成了擠出效應(yīng)。終端消費(fèi)者市場(chǎng)是龐大的陌生人市場(chǎng)，如果沒(méi)有出廠商自愿或者政府強(qiáng)制的信息披露制度，消費(fèi)者完全處于信息弱勢(shì)的地位。

(三)監(jiān)管何以失靈

如何應(yīng)對(duì)這種市場(chǎng)失靈?如何阻止化工原料或者化工廢渣流入食品領(lǐng)域?現(xiàn)有的分段的微觀行政管理方式顯然對(duì)此束手無(wú)策。

首先，厚微觀、輕宏觀管理的職能設(shè)置局限。中國(guó)從2004 年開(kāi)始確立正式的以五部門為主的監(jiān)管體制，其后又經(jīng)歷了2008 年協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行政地位的提高，以及2010 年的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)作為總協(xié)調(diào)者的成立。這些都是監(jiān)管部門的具體微觀職能調(diào)整，貌似全生產(chǎn)鏈管理，但是在具體監(jiān)管事務(wù)(例如現(xiàn)制現(xiàn)賣的食品監(jiān)管、流動(dòng)攤販的監(jiān)管)時(shí)便出現(xiàn)具體履職主體不明確，微觀行政管理的界限便由各監(jiān)管部門具體解釋，因而常出現(xiàn)有利大家搶、無(wú)利大家躲的推諉、扯皮和低效。更嚴(yán)重的是監(jiān)管的系統(tǒng)性功能紊亂。當(dāng)化工廢品非法進(jìn)入食品領(lǐng)域時(shí)，由于法律未規(guī)定哪個(gè)部門處理與化工產(chǎn)品非法添加有關(guān)的情況，作為職能的組織載體或責(zé)任主體，各監(jiān)管部門只能在其監(jiān)管段內(nèi)進(jìn)行查處，既不能越權(quán)到化工領(lǐng)域處理問(wèn)題，也缺少和化工行業(yè)主管部門跨部門協(xié)調(diào)或者合作的機(jī)制，即便是國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)亦沒(méi)有被明確賦予此項(xiàng)職能。顯然，食品監(jiān)管部門的責(zé)任與擁有的權(quán)力和資源不匹配。因此，由化工品引起的添加問(wèn)題只能在食品監(jiān)管的環(huán)節(jié)上進(jìn)行事后亡羊補(bǔ)牢型的彌補(bǔ)，即通過(guò)由質(zhì)監(jiān)部門、工商部門或農(nóng)業(yè)部門和公安部門聯(lián)合查處。這種亡羊補(bǔ)牢型的監(jiān)管方式耗時(shí)耗力，成效不佳。這是錯(cuò)誤地將宏觀政策規(guī)制替換成微觀行政管理方式帶來(lái)的必然缺陷。

其次，地方監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法獨(dú)立性。中國(guó)的政府從來(lái)不是鐵板一塊，而是有著地方利益的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦式①M(fèi)ontinola，G.，Qian，Y. Y.，and Weingast B. R.，“Federalism，Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China”，World Politics，1995，48(1) ： pp. 50—81.政府，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，省和地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)負(fù)主要責(zé)任并享有廣泛權(quán)力。這是中國(guó)食品監(jiān)管必須面對(duì)的政治體制問(wèn)題。這意味著，盡管中央政府可以出臺(tái)統(tǒng)一的食品監(jiān)管政策，地方政府在原則上必須遵守，但如何詮釋與執(zhí)行中央政策的權(quán)力卻在地方。當(dāng)食品生產(chǎn)與銷售可以跨地區(qū)自由流動(dòng)時(shí)，生產(chǎn)地與銷售地就分立開(kāi)來(lái)。在過(guò)去中國(guó)沒(méi)有把環(huán)保問(wèn)題提上日程時(shí)，地方政府顯然對(duì)犧牲一些社會(huì)效益換取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更感興趣。當(dāng)劣質(zhì)生產(chǎn)已經(jīng)成為某地方的主要產(chǎn)業(yè)，地方政府對(duì)于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求即使損害了食品的安全性，因其負(fù)向的溢出效應(yīng)由銷售地的地方政府承擔(dān)，所以，生產(chǎn)地的地方政府沒(méi)有動(dòng)力為了提升食品的安全性而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，地方監(jiān)管部門的財(cái)政來(lái)源以及組織人事問(wèn)題隸屬于地方政府，至少是省級(jí)地方政府，因此，地方監(jiān)管部門沒(méi)有執(zhí)法獨(dú)立性。在這種情況下，地方監(jiān)管部門監(jiān)而不管，甚至與地方產(chǎn)業(yè)進(jìn)行共謀，以謀求更高的地方經(jīng)濟(jì)效益，從而達(dá)致更高的個(gè)人政績(jī)，成為必然的選擇②李靜：《中國(guó)食品安全監(jiān)管制度有效性分析——基于對(duì)中國(guó)奶業(yè)監(jiān)管的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2011 年第2 期。。這與美國(guó)的食品藥品監(jiān)管局(食藥局)不同。美國(guó)的食藥局屬于獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)在:其財(cái)政收入來(lái)自于議會(huì)，不經(jīng)過(guò)政府審批;其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是5—7 人的獨(dú)立委員會(huì)，總統(tǒng)雖然可以提名候選人，但是提名之后的行政執(zhí)法，總統(tǒng)不可干涉;最后，食藥局還有獨(dú)立的立法權(quán)。因此，美國(guó)的食藥局可以進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的立法以及執(zhí)法，少受政府部門干涉。中國(guó)的地方監(jiān)管部門顯然缺少這種獨(dú)立性，其政策執(zhí)行一定會(huì)受到同級(jí)或者上級(jí)地方黨委與政府的政治影響，并不利于執(zhí)法的獨(dú)立性。

最后，無(wú)限問(wèn)責(zé)的不合理目標(biāo)設(shè)定。政府問(wèn)責(zé)的目的是為了讓政府真正對(duì)人民負(fù)責(zé)，但是，如果工作目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)?shù)脑?，?wèn)責(zé)顯然不能達(dá)致以上目的。相反，政府為了避責(zé)，往往扭曲政策的真正目的。在食品監(jiān)管中，雖然監(jiān)管之目的是為了保障食品的安全性，但是具體的工作方式卻讓監(jiān)管部門不得不以避責(zé)為首要考量。這表現(xiàn)為:在以“發(fā)證”的“有限準(zhǔn)入”的監(jiān)管方式下，監(jiān)管部門并不能防止入市后企業(yè)的違法行為;而不切合實(shí)際的“零食品安全事故”要求顯然逼得基層執(zhí)法部門將人力、物力、財(cái)力投入到清理取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)(俗稱“查無(wú)”)的行動(dòng)中①劉亞平：《中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對(duì)毒奶粉卷土重來(lái)的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011 年3月，第89 頁(yè)注釋②。。監(jiān)管顯然是比制造更加復(fù)雜、更耗成本的行動(dòng)，并且，監(jiān)管在多大程度上有效，卻仍然沒(méi)有定論。一項(xiàng)監(jiān)管效能的研究表明:即使現(xiàn)有的政府監(jiān)管部門工作積極勤勉，甚至一周7 天、每天24 小時(shí)的監(jiān)控，食品制造本身的問(wèn)題也不可能完全杜絕。尤其是在清除最后10%的非物質(zhì)添加的企業(yè)或者個(gè)人時(shí)，這個(gè)成本將是天文數(shù)字，這被布雷耶(Breyer)稱為“最后10%的問(wèn)題”或井蛙之見(jiàn)(tunnel vision)②［美國(guó)］史蒂芬·布雷耶著、宋華琳譯： 《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，北京： 法律出版社，2009年，第 10—25 頁(yè)。。這種發(fā)證控制入口但對(duì)監(jiān)管部門人員無(wú)限問(wèn)責(zé)的考核要求，造成監(jiān)管部門的一線工作人員既辛苦但又監(jiān)管成效低下。違法添加的遏制總是暫時(shí)的。一旦嚴(yán)打或者專項(xiàng)整治過(guò)后，添加行為又死灰復(fù)燃，有的甚至是報(bào)復(fù)性反彈。

因此，本文設(shè)想的因應(yīng)之道著重重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，具體方式之一是解決匿名交易市場(chǎng)中信息不對(duì)稱的問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)各種機(jī)制，讓消費(fèi)者充分掌握信息，自己做決定。

三、因應(yīng)之道:重新界定監(jiān)管型政府的職能

如何進(jìn)行監(jiān)管方法的創(chuàng)新?筆者以為，并不是政府管得越少越好，甚至不管最好，而是如何管的問(wèn)題，即如何建立一套減少或者降低匿名交易可能性的宏觀規(guī)制體系。

(一)規(guī)制原則:“最少干預(yù)市場(chǎng)”原則

中國(guó)當(dāng)前，不論政府還是公眾，都傾向于采取“父愛(ài)主義”的監(jiān)管理念，即認(rèn)為政府比個(gè)人更了解他們需要什么或者什么對(duì)他們有益。因此，消費(fèi)者寄希望于政府承擔(dān)所有的監(jiān)管責(zé)任，政府也對(duì)此認(rèn)為義不容辭。將整個(gè)社會(huì)的龐大責(zé)任交給政府一家處理，既沉重，又低效。其實(shí)，在這個(gè)社會(huì)中，民眾、民間組織、企業(yè)也可以成為公共事務(wù)治理主體。政府職能外包的研究表明，當(dāng)政府可以利用社會(huì)資源進(jìn)行治理時(shí)，政府的責(zé)任減輕，同時(shí)治理的效果可能更好。同樣地，在監(jiān)管領(lǐng)域，重視民間的監(jiān)督力量，會(huì)讓監(jiān)管部門脫離具體的微觀管理職責(zé)，從而專心于構(gòu)建食品市場(chǎng)公平運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)。因此，本文建議實(shí)行“最少干預(yù)市場(chǎng)”的原則，交給社會(huì)力量完成微觀管理事務(wù)，政府責(zé)任主要在于如何有效發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的規(guī)則設(shè)計(jì)與修正，以及對(duì)違規(guī)行為的威懾性懲處。

食品行業(yè)不是壟斷行業(yè)，而是可以充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)如要運(yùn)作良好，買方必須掌握關(guān)于產(chǎn)品的充分信息，才能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的商品做出正確的評(píng)估，從而做出正確的購(gòu)買決定③Hayek，F(xiàn). A. “The Use of Knowledge in Society”，The American Economic Review，1945，35(4) ，pp.519—530.。過(guò)去的大量研究證明了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)是最有效的資源配置機(jī)制。因此，對(duì)于食品行業(yè)的規(guī)制，本文建議，政府應(yīng)在最少干預(yù)市場(chǎng)原則的前提下，進(jìn)行關(guān)于信息透明化的制度設(shè)計(jì)。對(duì)于化工品的非法添加問(wèn)題，消費(fèi)者所掌握的信息將決定其購(gòu)買行為，故本文建議構(gòu)建信息披露平臺(tái)，通過(guò)多元監(jiān)督主體，提供豐富、而且比原來(lái)更加全面的信息。

(二)構(gòu)建信息披露平臺(tái)

具體來(lái)說(shuō)，第一，政府與消費(fèi)者同時(shí)有義務(wù)為食品安全承擔(dān)自己的責(zé)任。政府不能完全代替消費(fèi)者履行監(jiān)督的責(zé)任，政府亦不能逃避嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任。第二，關(guān)于食品安全的信息具有公共物品的性質(zhì)，即不可排他性以及不會(huì)隨著使用人數(shù)的增多而減少①Samuelson，P. A.“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，1954，36 (4) ，pp.387—389.。食品安全的信息(尤其是那些內(nèi)部的、專業(yè)的信息)最初的獲得是昂貴的，但一旦生產(chǎn)出來(lái)以后，這些信息的再?gòu)?fù)制以及傳播則非常便宜。對(duì)于中國(guó)境內(nèi)的國(guó)民，食品安全信息是公共物品，因此，中央財(cái)政可以考慮為此承擔(dān)全部財(cái)政支持。

具體操作方面，這個(gè)平臺(tái)在于為中國(guó)的公眾提供有關(guān)食品安全以及食品公眾教育的真實(shí)信息:依靠多元監(jiān)督主體作為信息來(lái)源，平臺(tái)進(jìn)行信息匯集，向政府執(zhí)法部門遞送疑似違法信息，以及向公眾進(jìn)行有關(guān)食品知識(shí)的公眾教育和發(fā)布由政府確定的權(quán)威信息。通過(guò)民眾、第三方組織、政府的共同協(xié)作，建立“監(jiān)管分設(shè)、多元監(jiān)督、信息對(duì)稱”的信息平臺(tái)，為公眾的消費(fèi)選擇，以及政府對(duì)違法行為的懲處提供可靠的信息依據(jù)。

1. 多元監(jiān)督主體

培育一個(gè)好的食品安全環(huán)境，如果僅靠政府一家，就會(huì)出現(xiàn)如前文所述的窘境:政府和不法生產(chǎn)商永遠(yuǎn)進(jìn)行貓捉老鼠的事后追逐博弈。雖然違法數(shù)量上可能會(huì)減少，但不能從根本上杜絕非法添加行為。相反，隨著協(xié)同治理(collaborative governance)②關(guān)于協(xié)同治理更詳細(xì)的述評(píng)，參見(jiàn) Ansell C. and Gash A. “Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research Theory，2008，18(4) ，pp.543—571.理念的興起，越來(lái)越多的政府注意到政府之外的社會(huì)組織是善治非常重要的輔助力量。具體到食品領(lǐng)域，個(gè)體監(jiān)督者(消費(fèi)者、吹哨者)與組織監(jiān)督者(獨(dú)立第三方、政府監(jiān)管部門)都是非常好的監(jiān)督力量。

首先，消費(fèi)者是最終的食用者，具有監(jiān)督的最正當(dāng)性。一方面，消費(fèi)者的監(jiān)督是伴隨著購(gòu)買行為出現(xiàn)的，于是消費(fèi)者作為監(jiān)督者不會(huì)增加消費(fèi)者本身的成本;另一方面，把消費(fèi)者納入進(jìn)來(lái)，對(duì)政府的好處也是顯而易見(jiàn)的，既可以彌補(bǔ)政府在銷售環(huán)節(jié)以及消費(fèi)環(huán)節(jié)(主要指餐飲)監(jiān)管力量的不足，又不增加政府成本。因此，納入消費(fèi)者是一項(xiàng)不增成本只增收益的制度設(shè)置。

其次，相對(duì)于消費(fèi)者的外部監(jiān)督，吹哨者(whistleblower)是內(nèi)部監(jiān)督者。所謂吹哨者，即指那些了解內(nèi)部情況的人，來(lái)源于美國(guó)的吹哨法案(False Claims Act)，該法案用以保護(hù)那些基于社會(huì)公益而站出來(lái)檢舉不公內(nèi)幕的人，以期維持社會(huì)公正③Depoorter，B. and Mot，J. D.“Whistle Blowing： An Economic Analysis of the False Claims Act”，Supreme Court E-conomic Review，2006，14，pp.135—162.。這是以惡制惡而達(dá)致善的做法。非食用物質(zhì)添加不僅損害了消費(fèi)者個(gè)人的權(quán)益，更損害了市場(chǎng)的公平公正。鑒于目前仍然沒(méi)有有效的辦法從外部杜絕此類活動(dòng)，內(nèi)部監(jiān)督不失為一種選擇。

再次，獨(dú)立第三方是組織化了的監(jiān)督主體，它比個(gè)人(消費(fèi)者和吹哨者)有更多的社會(huì)資源可資利用，譬如，系統(tǒng)化的調(diào)查研究、與專家學(xué)者聯(lián)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、與大公司對(duì)抗的能力以及與國(guó)際社會(huì)接軌的能力。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織的性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了變化，它們正在形成對(duì)外相對(duì)獨(dú)立、內(nèi)部緊密相依的社會(huì)共同體④孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994 年第2 期。。政府與社會(huì)組織的分工也在逐漸趨于合理:讓具有更高生產(chǎn)效率的社會(huì)力量來(lái)直接供給公共服務(wù);而政府只管理那些公民個(gè)人、家庭、基層自治社區(qū)和非營(yíng)利社會(huì)組織不能管理的公共社會(huì)事務(wù)⑤岳經(jīng)綸、鄧智平：《社會(huì)管理創(chuàng)新的理論與行動(dòng)框架——以社會(huì)政策學(xué)為視角》，《探索與爭(zhēng)鳴》2011 年第10 期。。食品安全是一個(gè)與人民生活息息相關(guān)的議題，政治敏感性低，是適合獨(dú)立的社會(huì)組織提供的公共服務(wù)。

最后，政府職能監(jiān)管部門應(yīng)該考慮公開(kāi)什么信息。當(dāng)前政府公開(kāi)的通常是政策文件、工作簡(jiǎn)報(bào)和組織機(jī)構(gòu)等信息。這些信息固然重要，但是可能吸引不到公眾的眼球。雖然政府平時(shí)做了大量的工作，譬如實(shí)地的檢查、執(zhí)法、專業(yè)的檢測(cè)，但是真正體現(xiàn)政府一線行動(dòng)成果的信息卻不多。對(duì)此，劉亞平曾提供一個(gè)很好的“安全信號(hào)傳遞”的建議:將監(jiān)管重心放在監(jiān)控有證企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量上，向消費(fèi)者傳遞一種“安全”信號(hào)，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇安全的產(chǎn)品①劉亞平：《中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對(duì)毒奶粉卷土重來(lái)的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011 年3 月。。這是政府可以解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱的一種作為，通過(guò)以政府信譽(yù)擔(dān)保的“認(rèn)證”式監(jiān)管，向消費(fèi)者傳遞一種“安全”信號(hào)或“誠(chéng)信”信號(hào)，引導(dǎo)消費(fèi)者的購(gòu)買行為，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

2. 獨(dú)立統(tǒng)一的信息平臺(tái)

獨(dú)立統(tǒng)一是信息平臺(tái)構(gòu)建的核心點(diǎn)。獨(dú)立與統(tǒng)一是兩個(gè)必要屬性。所謂獨(dú)立，即這個(gè)信息平臺(tái)的政治地位要獨(dú)立于與現(xiàn)行食品有關(guān)的職能監(jiān)管部門，直接對(duì)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)。只有在這個(gè)前提下，才有可能防止匯集于平臺(tái)的地方負(fù)面信息不被地方政府截留，以發(fā)揮平臺(tái)的信息集聚功能。所謂統(tǒng)一，即這個(gè)平臺(tái)是食品信息惟一權(quán)威發(fā)布的機(jī)構(gòu)，以此防止各部門各說(shuō)各話，各統(tǒng)各數(shù)，給公眾造成部門間相互打架的印象，因而不相信任何一家的缺陷。

信息平臺(tái)如要發(fā)揮效用，其信息的真實(shí)性與回應(yīng)性是其必需要件，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，在保證真實(shí)性的前提下最大限度提高回應(yīng)的速度。尤其對(duì)那些負(fù)面的、有可能影響企業(yè)聲譽(yù)的信息，要遵循“審慎原則”，以防不經(jīng)核實(shí)的虛假信息對(duì)企業(yè)聲譽(yù)造成損失。

平臺(tái)的另外一個(gè)重要職能是進(jìn)行公眾教育。現(xiàn)階段，媒體把注意力普遍集中于性質(zhì)惡劣的事件上以吸引公眾眼球，對(duì)于食品安全問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)知、對(duì)不同子議題(例如轉(zhuǎn)基因食品)的預(yù)防性關(guān)注并不夠。公眾教育主要用于糾正消費(fèi)者一些不合理的認(rèn)知，形成正確的認(rèn)知，譬如，健康的價(jià)值應(yīng)與價(jià)格相匹配才能促成食品產(chǎn)業(yè)的良好循環(huán)。當(dāng)前人們有一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū):既對(duì)食品安全表示擔(dān)憂，卻又不愿意為質(zhì)量較高的產(chǎn)品支付高價(jià)格②張曉勇、李剛、張莉：《中國(guó)消費(fèi)者對(duì)食品安全的關(guān)切——對(duì)天津消費(fèi)者的調(diào)查與分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2004年第1 期。。新鮮農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格被壓在低水平上，導(dǎo)致很多產(chǎn)品的銷售價(jià)格不足以彌補(bǔ)正常生產(chǎn)的成本，逼迫生產(chǎn)者不得不制造假冒偽劣產(chǎn)品;同時(shí)，由于信息在消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間嚴(yán)重不對(duì)稱，生產(chǎn)者得以有足夠的機(jī)會(huì)制造假冒偽劣產(chǎn)品。在瘦肉精事件中，初看起來(lái)，貌似瘦肉精的違法生產(chǎn)與經(jīng)銷是源頭;其實(shí)，人們喜瘦肉惡肥肉的飲食習(xí)慣才是真正的源頭。正是因?yàn)檫@種需求，加之監(jiān)管措施不到位，懲戒措施不嚴(yán)厲，刺激了商家提供瘦肉型豬肉。因此，開(kāi)展廣泛的公眾教育，使民眾知曉，沒(méi)有添加瘦肉精的豬肉，其瘦肉肥肉比是1∶1，不要貪圖瘦肉多的豬肉，才是正本清源之舉。對(duì)瘦肉型豬沒(méi)有了需求，那么添加瘦肉精的生產(chǎn)行為就會(huì)逐漸消失，針對(duì)成本昂貴的瘦肉精檢測(cè)也就不再需要，從而在根本上解決非食用物質(zhì)添加的問(wèn)題。

最后，誰(shuí)來(lái)提供這個(gè)平臺(tái)?這里推薦一種民辦官助③李甜妹、岳經(jīng)綸：《香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地政府購(gòu)買服務(wù)的啟示》，岳經(jīng)綸、劉洪、黃錦文主編：《社會(huì)服務(wù)——從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011 年，第55—65 頁(yè)。的方式，即政府可以把監(jiān)督職能通過(guò)合約的方式(例如招標(biāo)或邀標(biāo))轉(zhuǎn)給社會(huì)組織。政府主要提供資金支持，并監(jiān)管社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量;社會(huì)組織在合約基礎(chǔ)上，自主提供社會(huì)服務(wù)。哪一層級(jí)政府來(lái)付費(fèi)?這個(gè)平臺(tái)為全國(guó)的公眾服務(wù)，是在中國(guó)地域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，此外，該平臺(tái)只對(duì)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)，因此，中央財(cái)政買單成為必然之結(jié)論。

3. 執(zhí)法主體

當(dāng)前監(jiān)管部門的一線工作主要放在圍追堵截?zé)o證的、非法的銷售工作上。當(dāng)監(jiān)督主體由政府一元變成多元后，監(jiān)管部門可以重新思考政府監(jiān)管職能與方式，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，對(duì)有限的資源進(jìn)行更加合理的配置。以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的思路來(lái)管理食品安全，非常值得政府考慮;風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是對(duì)危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難的可能性進(jìn)行評(píng)估及控制，把管理重心前置，將有限的監(jiān)管資源有針對(duì)性地用于重大的風(fēng)險(xiǎn)控制④劉亞平：《中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對(duì)毒奶粉卷土重來(lái)的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011 年3 月。。在對(duì)非食用物質(zhì)添加行為的原因分析基礎(chǔ)之上，對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)品種、重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性的高頻率的監(jiān)管。譬如，對(duì)曾經(jīng)使用瘦肉精的養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，提高對(duì)其產(chǎn)品的檢測(cè)頻率及檢測(cè)范圍;而對(duì)于長(zhǎng)久以來(lái)信譽(yù)良好的養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖地區(qū)，則降低檢測(cè)頻率及檢測(cè)范圍?？梢哉f(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種分級(jí)分類監(jiān)管的管理模式(見(jiàn)圖2)。

圖2 信息平臺(tái)示意圖

四、結(jié)語(yǔ)及未來(lái)研究

本文提出的以“監(jiān)管分設(shè)、多元監(jiān)督、信息對(duì)稱”為特征的信息平臺(tái)構(gòu)建機(jī)制，著力解決消費(fèi)者的信息弱勢(shì)地位。在此系統(tǒng)中，監(jiān)督權(quán)分散于消費(fèi)者、吹哨者、獨(dú)立第三方和政府四類主體;信息平臺(tái)為核心，直接對(duì)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)，可外包給獨(dú)立第三方進(jìn)行操作;通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制重新思考政府職能部門的執(zhí)法職能。監(jiān)督權(quán)、信息收集與發(fā)布權(quán)、執(zhí)法權(quán)分設(shè)，讓消費(fèi)者可以在充分信息前提下實(shí)現(xiàn)用腳投票，做出正確的購(gòu)買決策。

仍然需要補(bǔ)充的是，為了使這套平臺(tái)良好運(yùn)行，三項(xiàng)后續(xù)研究不可不做:一是政府監(jiān)管部門宏觀風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律體系設(shè)計(jì);二是與監(jiān)管部門工作量相配套的部門預(yù)算方法;三是對(duì)信息平臺(tái)的績(jī)效管理研究。所有的制度改變后都應(yīng)該做持續(xù)的效果研究，這三項(xiàng)后續(xù)研究是監(jiān)管信息平臺(tái)持續(xù)運(yùn)行的有機(jī)組成部分。