文/張海波
波士頓爆炸案:美國災(zāi)難應(yīng)急樣本觀察
文/張海波
2013年4月15日,美國當(dāng)?shù)貢r(shí)間下午2點(diǎn)51分,在波士頓國際馬拉松比賽的終點(diǎn)站、肯尼迪圖書館先后發(fā)生兩起爆炸,一起位于費(fèi)爾蒙科普利廣場酒店終點(diǎn)線觀禮臺(tái)附近觀眾區(qū),另一起位于一家體育用品店,造成三人死亡,183人受傷。這是2001年“9·11”恐怖襲擊事件之后在美國本土發(fā)生的第一起恐怖襲擊,不僅在美國國內(nèi)引發(fā)了一定程度的緊張,也引發(fā)了其他國家對(duì)恐怖主義的擔(dān)憂。
波士頓爆炸案發(fā)生后,原定于美國時(shí)間4月16日在波士頓進(jìn)行的NBA波士頓凱爾特人對(duì)印第安納步行者的比賽暫停,波士頓交響樂團(tuán)也取消了原定于周一晚上的交響樂演出,爆炸現(xiàn)場上空已經(jīng)設(shè)立禁飛區(qū),聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)和其他法律部門已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)離境航班的檢查,波士頓市區(qū)進(jìn)行管制,波士頓洛根國際機(jī)場暫時(shí)停止了飛機(jī)的降落,紐約、洛杉磯、芝加哥和華盛頓也提高了警戒。
恐怖主義永遠(yuǎn)是人類的大敵。美國政府對(duì)此次恐怖主義爆炸的應(yīng)急管理也隨之成為關(guān)注的焦點(diǎn)。
(圖/東方IC)
在很大程度上,此次事件如果沒有美國公眾的參與,短時(shí)間內(nèi)是難以厘清事實(shí)真相并抓住兇手的。由于手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的高度普及,大量的現(xiàn)場照片幫助還原了事件發(fā)生時(shí)的場景,為鎖定嫌犯起到了關(guān)鍵作用。
2001年“9·11”事件之后,美國將原來由司法部(Department of Justice)主導(dǎo)的危機(jī)管理(crisis management)和由聯(lián)邦緊急事務(wù)署(Federal Emergency Management Agency)主導(dǎo)的應(yīng)急管理(Emergency Management)結(jié)合起來,以信息整合為核心,成立國土安全部(Department of Homeland Security),改善美國的公共安全管理,首要任務(wù)便是反恐。
總體上看,美國在反恐中采取了三種策略:一種是“御敵于國門之外”,通過嚴(yán)格的簽證審查和海關(guān)檢查,將恐怖主義的潛在威脅阻擋在美國境外。應(yīng)該說,這一策略是有成效的,畢竟從2001年“9·11”事件發(fā)生之后至2013年4月15日波士頓爆炸案發(fā)生之前的12年中,雖然恐怖活動(dòng)在全球蔓延,巴厘島、倫敦、馬德里等地相繼發(fā)生了恐怖爆炸,但美國本土并未發(fā)生恐怖襲擊,這在很大程度上應(yīng)該歸功于“御敵于國門之外”的國土安全模式。第二種是“主動(dòng)出擊”,通過反恐戰(zhàn)爭,努力鏟除基地組織和其他恐怖組織,美國在阿富汗發(fā)動(dòng)的反恐戰(zhàn)爭基本上瓦解了本·拉登領(lǐng)導(dǎo)的基地組織。除了常規(guī)戰(zhàn)爭的形式,美國還出動(dòng)無人機(jī)進(jìn)行定點(diǎn)清除。第三種是“瓦解網(wǎng)絡(luò)”(disrupting network),恐怖組織的網(wǎng)絡(luò)通常是地下的,這并不是通過戰(zhàn)爭和定點(diǎn)清除就能解決的,因此美國政府也十分重視通過識(shí)別和瓦解恐怖組織網(wǎng)絡(luò)的“看不見的手”來清除這些恐怖組織網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),瓦解恐怖組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),使其陷于癱瘓。
波士頓爆炸案的發(fā)生雖不能說明美國國土安全模式的失效,但也顯示國土安全模式在應(yīng)對(duì)恐怖主義活動(dòng)上仍有漏洞。在很大程度上,恐怖主義考驗(yàn)的是應(yīng)急管理的“想象力”。
2001年“9·11”事件之后,美國對(duì)原有公共安全體系的評(píng)估就認(rèn)為是“想象力”的失敗,中情局、聯(lián)邦調(diào)查局等情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)形式缺乏估計(jì),墨守成規(guī)。此次波士頓爆炸案其實(shí)也是如此,美國政府正忙于財(cái)政赤字、醫(yī)療改革、同性婚姻等議題的辯論,美國公眾對(duì)“9·11”的記憶也逐漸模糊,恐怖主義活動(dòng)就像懸在美國人民頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”,稍不留神就發(fā)生了,而且通常是你想象不到的形式。此次波士頓爆炸案,實(shí)施者的動(dòng)機(jī)可能并不在于造成大規(guī)模的死亡,而是要通過長時(shí)間的傷痛造成一個(gè)恐怖記憶。
國土安全模式的核心就在于加強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的信息共享和組織協(xié)調(diào),以應(yīng)對(duì)恐怖主義這種高度需要想象力的風(fēng)險(xiǎn)。因此,從應(yīng)對(duì)恐怖主義的長期挑戰(zhàn)來看,美國的國土安全模式雖然在很大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了信息整合與組織協(xié)調(diào),但實(shí)際運(yùn)作的彈性仍有待提高,需要更具動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力,更能適應(yīng)高度不確定的復(fù)雜環(huán)境。
美國政府的應(yīng)急管理迅速高效,值得其他國家學(xué)習(xí)和仿效。讓我們先總結(jié)一下,美國政府在事件發(fā)生后大約三小時(shí)內(nèi)依次、有序展開的應(yīng)急行動(dòng):
美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮聽取了國土安全顧問麗莎·摩納哥及其他白宮高級(jí)工作人員有關(guān)上述爆炸事件的匯報(bào);波士頓及劍橋警察全部進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài),并且分頭開始了由事發(fā)核心區(qū)向外圍區(qū)的排查;奧巴馬坐鎮(zhèn)白宮情況室(White House situation room)監(jiān)控并指揮波士頓爆炸事件的處置;奧巴馬分別致電波士頓市長湯姆·梅尼諾和馬薩諸塞州州長德瓦爾·帕特里克表達(dá)他對(duì)受害者的關(guān)心,表示美國聯(lián)邦政府準(zhǔn)備為當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對(duì)事件提供一切必要的支持;馬州州長和波士頓市長與總統(tǒng)、FBI、特勤局聯(lián)合舉行記者發(fā)布會(huì)通報(bào)情況,隨后官方定時(shí)透明發(fā)布信息,各大媒體隨即開通滾動(dòng)直播;全美各大城市進(jìn)入反恐戒備狀態(tài),紐約市長彭勃發(fā)表聲明,并派出一千多名反恐警察,警察局局長凱利緊急安排全市警力進(jìn)入緊急狀態(tài),逐一排查,還調(diào)整了反恐車輛布放方案;波士頓全城開始大排查,周邊警力從地面和空中向波士頓聚集,重要地面出入口已經(jīng)封閉,重要地點(diǎn)關(guān)閉;奧巴馬向全美發(fā)布緊急電視講話,向逝者、傷者表示問候,向現(xiàn)場警察及官員出色高效的應(yīng)急處理工作表示贊揚(yáng)和鼓勵(lì),強(qiáng)調(diào)將升級(jí)全國安保措施,不惜調(diào)動(dòng)國家一切可調(diào)配資源,誓言會(huì)找到并追究兇手責(zé)任。
美國政府應(yīng)急管理的最大可取之處在于信息的透明,也就沒有謠言和恐慌??植乐髁x襲擊具有高度的不確定性,如果信息不透明,就容易造成恐慌。有相當(dāng)?shù)难芯勘砻?,公眾?duì)熟悉的、可控的風(fēng)險(xiǎn)能夠保持相對(duì)客觀冷靜,如吸煙,而對(duì)陌生的、不可控的風(fēng)險(xiǎn)容易產(chǎn)生恐怖,如核泄漏或恐怖主義。
另一個(gè)值得稱道的就是美國公眾的參與。在很大程度上,此次事件如果沒有美國公眾的參與,短時(shí)間內(nèi)是難以厘清事實(shí)真相并抓住兇手的。由于手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的高度普及,大量的現(xiàn)場照片幫助還原了事件發(fā)生時(shí)的場景,為鎖定嫌犯起到了關(guān)鍵作用。
雖然此次的公眾參與主要?dú)w功于現(xiàn)代科技的發(fā)展,但也與美國在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后發(fā)展的“全社區(qū)方法(whole community approach)”密不可分。在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)發(fā)生之前,美國政府雖擁有比較健全的應(yīng)急管理體系,但多局限于政府部門,而在美國這樣一個(gè)“小政府”的國家,如果沒有私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會(huì)公眾的參與,美國政府能做的事情非常有限,應(yīng)急管理的許多功能也因此受到限制,2005年“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理的失敗部分歸因于此。這說明,即使在美國這樣一個(gè)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的國家,私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾對(duì)應(yīng)急管理的參與也是不足的。
2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后,美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署便持續(xù)監(jiān)測美國公眾對(duì)應(yīng)急管理的參與,2011年的全國調(diào)查顯示,只有32%的調(diào)查對(duì)象了解本地社區(qū)的危險(xiǎn)源,僅有13%的家庭進(jìn)行過疏散演練,這些數(shù)據(jù)顯然并不能滿足美國對(duì)應(yīng)急管理的更高的要求。因此,美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署開始在“全社區(qū)方法”的框架下推動(dòng)私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾參與應(yīng)急管理。這次波士頓恐怖爆炸,公眾的參與可能與全社區(qū)方法并沒有多大程度的直接相關(guān),但也可能成為應(yīng)急管理的一個(gè)操作模式,畢竟社交媒體已經(jīng)對(duì)應(yīng)急管理的應(yīng)用引起重視。
美國政府此次主要依賴現(xiàn)場公眾的照片來還原現(xiàn)場和鎖定嫌犯,也引起了對(duì)另一對(duì)關(guān)系的重新關(guān)注,這就是個(gè)體自由與公共安全的關(guān)系。
在美國,由于對(duì)個(gè)體自由的尊重,許多重要的公眾場所并未安裝監(jiān)測裝置,許多公眾也反對(duì)政府安裝安全監(jiān)測裝置,這有好有壞,壞的一方面在于,恐怖主義活動(dòng)因此有了很多的地下活動(dòng)空間,有些就難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、阻止。
實(shí)際上,在2001年“9·11”事件之后,個(gè)體自由與公共安全之間的關(guān)系就引起了討論。有學(xué)者就認(rèn)為,美國法律對(duì)個(gè)體自由的保護(hù)經(jīng)常與在公共場所大范圍安裝監(jiān)測裝置是直接沖突的,這在很大程度上限制了美國政府公共安全管理的能力。這也在很大程度上要求美國公眾的自愿參與,在不損害個(gè)體自由的原則下,政府可以掌握更多的信息。
在全世界范圍內(nèi),關(guān)于個(gè)體自由與公共安全的關(guān)系大致有三種處理方式,各有利弊:一是美國式的,個(gè)體自由至上,對(duì)監(jiān)測裝置的抵制限制了政府的公共安全管理能力;二是中國式的,政府權(quán)力延伸到社會(huì)底層,在公共場所大量安裝監(jiān)測裝置,在一定程度上提升了政府的公共安全管理能力,但有時(shí)也會(huì)侵犯公民的個(gè)體隱私;三是英國式的,在長期應(yīng)對(duì)“北愛爾蘭”極端勢力的過程中形成了對(duì)監(jiān)測裝置的依賴,在公共場所也安裝了監(jiān)測裝置,但出于對(duì)個(gè)體自由的尊重,會(huì)在安裝監(jiān)測裝置的地方設(shè)置醒目的提示,如“CCTV In Use”。
簡而言之,此次波士頓恐怖爆炸是觀察美國應(yīng)急管理的一個(gè)重要窗口,也為應(yīng)急管理制度的跨文化比較提供了樣本。本文只是一個(gè)初步的梳理,有待于更為深入的研究。
(感謝美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者馬奔博士提供相關(guān)資料。)
編輯:鄭賓 393758162@qq.com