文/張海波

波士頓爆炸案：美國災(zāi)難應(yīng)急樣本觀察

文/張海波

2013年4月15日，美國當(dāng)?shù)貢r間下午2點51分，在波士頓國際馬拉松比賽的終點站、肯尼迪圖書館先后發(fā)生兩起爆炸，一起位于費爾蒙科普利廣場酒店終點線觀禮臺附近觀眾區(qū)，另一起位于一家體育用品店，造成三人死亡，183人受傷。這是2001年“9·11”恐怖襲擊事件之后在美國本土發(fā)生的第一起恐怖襲擊，不僅在美國國內(nèi)引發(fā)了一定程度的緊張，也引發(fā)了其他國家對恐怖主義的擔(dān)憂。

波士頓爆炸案發(fā)生后，原定于美國時間4月16日在波士頓進(jìn)行的NBA波士頓凱爾特人對印第安納步行者的比賽暫停，波士頓交響樂團也取消了原定于周一晚上的交響樂演出，爆炸現(xiàn)場上空已經(jīng)設(shè)立禁飛區(qū)，聯(lián)邦調(diào)查機構(gòu)和其他法律部門已經(jīng)加強了對離境航班的檢查，波士頓市區(qū)進(jìn)行管制，波士頓洛根國際機場暫時停止了飛機的降落，紐約、洛杉磯、芝加哥和華盛頓也提高了警戒。

恐怖主義永遠(yuǎn)是人類的大敵。美國政府對此次恐怖主義爆炸的應(yīng)急管理也隨之成為關(guān)注的焦點。

（圖/東方IC）

在很大程度上，此次事件如果沒有美國公眾的參與，短時間內(nèi)是難以厘清事實真相并抓住兇手的。由于手機、互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的高度普及，大量的現(xiàn)場照片幫助還原了事件發(fā)生時的場景，為鎖定嫌犯起到了關(guān)鍵作用。

“想象力”的失敗

2001年“9·11”事件之后，美國將原來由司法部（Department of Justice）主導(dǎo)的危機管理（crisis management）和由聯(lián)邦緊急事務(wù)署（Federal Emergency Management Agency）主導(dǎo)的應(yīng)急管理（Emergency Management）結(jié)合起來，以信息整合為核心，成立國土安全部（Department of Homeland Security），改善美國的公共安全管理，首要任務(wù)便是反恐。

總體上看，美國在反恐中采取了三種策略：一種是“御敵于國門之外”，通過嚴(yán)格的簽證審查和海關(guān)檢查，將恐怖主義的潛在威脅阻擋在美國境外。應(yīng)該說，這一策略是有成效的，畢竟從2001年“9·11”事件發(fā)生之后至2013年4月15日波士頓爆炸案發(fā)生之前的12年中，雖然恐怖活動在全球蔓延，巴厘島、倫敦、馬德里等地相繼發(fā)生了恐怖爆炸，但美國本土并未發(fā)生恐怖襲擊，這在很大程度上應(yīng)該歸功于“御敵于國門之外”的國土安全模式。第二種是“主動出擊”，通過反恐戰(zhàn)爭，努力鏟除基地組織和其他恐怖組織，美國在阿富汗發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭基本上瓦解了本·拉登領(lǐng)導(dǎo)的基地組織。除了常規(guī)戰(zhàn)爭的形式，美國還出動無人機進(jìn)行定點清除。第三種是“瓦解網(wǎng)絡(luò)”（disrupting network），恐怖組織的網(wǎng)絡(luò)通常是地下的，這并不是通過戰(zhàn)爭和定點清除就能解決的，因此美國政府也十分重視通過識別和瓦解恐怖組織網(wǎng)絡(luò)的“看不見的手”來清除這些恐怖組織網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點，瓦解恐怖組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使其陷于癱瘓。

波士頓爆炸案的發(fā)生雖不能說明美國國土安全模式的失效，但也顯示國土安全模式在應(yīng)對恐怖主義活動上仍有漏洞。在很大程度上，恐怖主義考驗的是應(yīng)急管理的“想象力”。

2001年“9·11”事件之后，美國對原有公共安全體系的評估就認(rèn)為是“想象力”的失敗，中情局、聯(lián)邦調(diào)查局等情報機構(gòu)對可能出現(xiàn)的危險形式缺乏估計，墨守成規(guī)。此次波士頓爆炸案其實也是如此，美國政府正忙于財政赤字、醫(yī)療改革、同性婚姻等議題的辯論，美國公眾對“9·11”的記憶也逐漸模糊，恐怖主義活動就像懸在美國人民頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，稍不留神就發(fā)生了，而且通常是你想象不到的形式。此次波士頓爆炸案，實施者的動機可能并不在于造成大規(guī)模的死亡，而是要通過長時間的傷痛造成一個恐怖記憶。

國土安全模式的核心就在于加強各相關(guān)機構(gòu)之間的信息共享和組織協(xié)調(diào)，以應(yīng)對恐怖主義這種高度需要想象力的風(fēng)險。因此，從應(yīng)對恐怖主義的長期挑戰(zhàn)來看，美國的國土安全模式雖然在很大范圍內(nèi)實現(xiàn)了信息整合與組織協(xié)調(diào)，但實際運作的彈性仍有待提高，需要更具動態(tài)適應(yīng)能力，更能適應(yīng)高度不確定的復(fù)雜環(huán)境。

公眾參與幫助還原現(xiàn)場

美國政府的應(yīng)急管理迅速高效，值得其他國家學(xué)習(xí)和仿效。讓我們先總結(jié)一下，美國政府在事件發(fā)生后大約三小時內(nèi)依次、有序展開的應(yīng)急行動：

美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮聽取了國土安全顧問麗莎·摩納哥及其他白宮高級工作人員有關(guān)上述爆炸事件的匯報；波士頓及劍橋警察全部進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，并且分頭開始了由事發(fā)核心區(qū)向外圍區(qū)的排查；奧巴馬坐鎮(zhèn)白宮情況室(White House situation room)監(jiān)控并指揮波士頓爆炸事件的處置；奧巴馬分別致電波士頓市長湯姆·梅尼諾和馬薩諸塞州州長德瓦爾·帕特里克表達(dá)他對受害者的關(guān)心，表示美國聯(lián)邦政府準(zhǔn)備為當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對事件提供一切必要的支持；馬州州長和波士頓市長與總統(tǒng)、FBI、特勤局聯(lián)合舉行記者發(fā)布會通報情況，隨后官方定時透明發(fā)布信息，各大媒體隨即開通滾動直播；全美各大城市進(jìn)入反恐戒備狀態(tài)，紐約市長彭勃發(fā)表聲明，并派出一千多名反恐警察，警察局局長凱利緊急安排全市警力進(jìn)入緊急狀態(tài)，逐一排查，還調(diào)整了反恐車輛布放方案；波士頓全城開始大排查，周邊警力從地面和空中向波士頓聚集，重要地面出入口已經(jīng)封閉，重要地點關(guān)閉；奧巴馬向全美發(fā)布緊急電視講話，向逝者、傷者表示問候，向現(xiàn)場警察及官員出色高效的應(yīng)急處理工作表示贊揚和鼓勵，強調(diào)將升級全國安保措施，不惜調(diào)動國家一切可調(diào)配資源，誓言會找到并追究兇手責(zé)任。

美國政府應(yīng)急管理的最大可取之處在于信息的透明，也就沒有謠言和恐慌。恐怖主義襲擊具有高度的不確定性，如果信息不透明，就容易造成恐慌。有相當(dāng)?shù)难芯勘砻?，公眾對熟悉的、可控的風(fēng)險能夠保持相對客觀冷靜，如吸煙，而對陌生的、不可控的風(fēng)險容易產(chǎn)生恐怖，如核泄漏或恐怖主義。

另一個值得稱道的就是美國公眾的參與。在很大程度上，此次事件如果沒有美國公眾的參與，短時間內(nèi)是難以厘清事實真相并抓住兇手的。由于手機、互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的高度普及，大量的現(xiàn)場照片幫助還原了事件發(fā)生時的場景，為鎖定嫌犯起到了關(guān)鍵作用。

雖然此次的公眾參與主要歸功于現(xiàn)代科技的發(fā)展，但也與美國在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后發(fā)展的“全社區(qū)方法（whole community approach）”密不可分。在2005年“卡特里娜”颶風(fēng)發(fā)生之前，美國政府雖擁有比較健全的應(yīng)急管理體系，但多局限于政府部門，而在美國這樣一個“小政府”的國家，如果沒有私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾的參與，美國政府能做的事情非常有限，應(yīng)急管理的許多功能也因此受到限制，2005年“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理的失敗部分歸因于此。這說明，即使在美國這樣一個社會相對發(fā)達(dá)的國家，私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾對應(yīng)急管理的參與也是不足的。

2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署便持續(xù)監(jiān)測美國公眾對應(yīng)急管理的參與，2011年的全國調(diào)查顯示，只有32%的調(diào)查對象了解本地社區(qū)的危險源，僅有13%的家庭進(jìn)行過疏散演練，這些數(shù)據(jù)顯然并不能滿足美國對應(yīng)急管理的更高的要求。因此，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署開始在“全社區(qū)方法”的框架下推動私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾參與應(yīng)急管理。這次波士頓恐怖爆炸，公眾的參與可能與全社區(qū)方法并沒有多大程度的直接相關(guān)，但也可能成為應(yīng)急管理的一個操作模式，畢竟社交媒體已經(jīng)對應(yīng)急管理的應(yīng)用引起重視。

個體自由與公共安全

美國政府此次主要依賴現(xiàn)場公眾的照片來還原現(xiàn)場和鎖定嫌犯，也引起了對另一對關(guān)系的重新關(guān)注，這就是個體自由與公共安全的關(guān)系。

在美國，由于對個體自由的尊重，許多重要的公眾場所并未安裝監(jiān)測裝置，許多公眾也反對政府安裝安全監(jiān)測裝置，這有好有壞，壞的一方面在于，恐怖主義活動因此有了很多的地下活動空間，有些就難以及時發(fā)現(xiàn)、阻止。

實際上，在2001年“9·11”事件之后，個體自由與公共安全之間的關(guān)系就引起了討論。有學(xué)者就認(rèn)為，美國法律對個體自由的保護經(jīng)常與在公共場所大范圍安裝監(jiān)測裝置是直接沖突的，這在很大程度上限制了美國政府公共安全管理的能力。這也在很大程度上要求美國公眾的自愿參與，在不損害個體自由的原則下，政府可以掌握更多的信息。

在全世界范圍內(nèi)，關(guān)于個體自由與公共安全的關(guān)系大致有三種處理方式，各有利弊：一是美國式的，個體自由至上，對監(jiān)測裝置的抵制限制了政府的公共安全管理能力；二是中國式的，政府權(quán)力延伸到社會底層，在公共場所大量安裝監(jiān)測裝置，在一定程度上提升了政府的公共安全管理能力，但有時也會侵犯公民的個體隱私；三是英國式的，在長期應(yīng)對“北愛爾蘭”極端勢力的過程中形成了對監(jiān)測裝置的依賴，在公共場所也安裝了監(jiān)測裝置，但出于對個體自由的尊重，會在安裝監(jiān)測裝置的地方設(shè)置醒目的提示，如“CCTV In Use”。

簡而言之，此次波士頓恐怖爆炸是觀察美國應(yīng)急管理的一個重要窗口，也為應(yīng)急管理制度的跨文化比較提供了樣本。本文只是一個初步的梳理，有待于更為深入的研究。

（感謝美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者馬奔博士提供相關(guān)資料。）

編輯：鄭賓 393758162@qq.com