■朱正宏

隨著我國現(xiàn)代化的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，國家于2011年1月出臺了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《補(bǔ)償條例》）。為了規(guī)范國有土地上房屋征收評估活動，保證房屋征收評估結(jié)果客觀公平，國家相關(guān)部門于2011年6月頒布了《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）。

按照新出臺的《補(bǔ)償條例》，征收人應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補(bǔ)償。明確對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。因此，征收評估是否客觀公正，評估結(jié)果是否合理，將直接影響征收雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)而影響拆遷工作進(jìn)程。目前對城市工業(yè)用地的征收補(bǔ)償?shù)脑u估方法，主要是適用成本逼近法和基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法，而上述兩種評估的評估結(jié)果往往偏低，被征收單位難以接受，從而產(chǎn)生城市“拆遷難”的問題，同時也把評估師和評估機(jī)構(gòu)推到了風(fēng)口浪尖。因此，對城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償中評估思路的探討，對于降低評估師的執(zhí)業(yè)風(fēng)險、減少所涉及糾紛的發(fā)生、促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、被征收土地使用權(quán)補(bǔ)償價值不低于市場價值的理解

我們討論城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償價值的時候，首先要明確房屋征收補(bǔ)償是否包含了廠房占用的土地使用權(quán)價值。

根據(jù)《補(bǔ)償條例》規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：

（1）被征收房屋價值的補(bǔ)償；

（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；

（3）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

本文主要是對上述（1）被征收房屋價值的補(bǔ)償進(jìn)行討論，且針對國家通過舊城改造的方式征收城市工業(yè)用地，用于房地產(chǎn)開發(fā)等預(yù)期有較大收益的情形。

《補(bǔ)償條例》中明確，對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。《評估辦法》中指出，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。因此合理的房屋征收補(bǔ)償價應(yīng)該包含土地使用權(quán)價值。

基于以下理由，筆者認(rèn)為征收補(bǔ)償價值不應(yīng)低于市場價值：

一是，每宗土地都是實物、權(quán)益和區(qū)位的結(jié)合體，其中權(quán)益對土地使用權(quán)的價值有較大影響，在評估征收補(bǔ)償時是不考慮被征收土地租賃、抵押、查封等權(quán)益因素影響的，該類權(quán)益因素可能產(chǎn)生價格減損的影響。

二是，土地的價格水平與土地取得成本、土地區(qū)位地段的價格水平相關(guān)。被征收房產(chǎn)之間的價格差別很大的主要原因是由于不同區(qū)位地段的土地使用權(quán)價格差別較大。因此，區(qū)位價值考慮的是否充分會直接影響土地的價格。

三是，由于城市的快速發(fā)展，老城區(qū)的工業(yè)企業(yè)紛紛外遷，國家通過舊城改造的方式將原有的工業(yè)用地征收，開發(fā)商業(yè)和住宅項目，預(yù)期收益很高。因此，被征收單位認(rèn)為有權(quán)享受本地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)帶來的區(qū)位和地段快速升值利益，會有一種預(yù)期收益，期望獲得比現(xiàn)有土地利用條件下更高的收益。

四是，房屋征收評估價只是為征收雙方提供了一種價值參考意見，最終由市場確定的補(bǔ)償價格要經(jīng)過征收雙方的價格博弈過程。征收方在評價項目風(fēng)險時，一般會做出適當(dāng)?shù)淖尣?，對被征收單位給予補(bǔ)助和獎勵。

二、適合城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r方法分析

根據(jù)《評估辦法》的文件精神，評估師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估對象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進(jìn)行評估。

（一）市場法

運(yùn)用市場法對土地使用權(quán)價值進(jìn)行評估，涉及到的具體方法有市場比較法和基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法。

1. 市場比較法

市場比較法是指在同一市場條件下，根據(jù)替代原則，將條件類似的交易實例與估價對象之間加以對照比較，就兩者之間的交易情況、交易時間、區(qū)域因素、個別因素等的差別進(jìn)行修正，求取估價對象在評估基準(zhǔn)日價格的方法。

市場比較法在評估工業(yè)用地土地使用權(quán)的時候有一定的局限性，一是，由于被征收的工業(yè)用地大多處于主城區(qū)，而該區(qū)域工業(yè)用地的市場交易量往往十分稀少，不具備選用市場比較法來進(jìn)行征收補(bǔ)償評估的條件。二是，即使擴(kuò)大了樣點(diǎn)搜尋的范圍，在土地區(qū)位和土地等級大致相近的范圍內(nèi)，能找到個別條件相似、交易時間接近的樣本點(diǎn)，作為測算地價的參照物，但其交易價格主要是以土地出讓為目的的一級土地市場的交易價格，不能真實反映二級土地交易市場的狀況。

2. 基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法

基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法，是指在求取一宗委估宗地價格時，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價水平，參照與委估宗地相同土地級別或均質(zhì)區(qū)域內(nèi)該類用地地價標(biāo)準(zhǔn)和各種修正因素說明表，根據(jù)兩者的區(qū)域條件、個別條件、土地使用年限、市場行情、微觀區(qū)位條件等，確定修正系數(shù)，修正基準(zhǔn)地價從而得出估價對象地價的一種方法。

基準(zhǔn)地價就是土地的初始價，也稱城市基準(zhǔn)地價，是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或不同均質(zhì)地域的土地，在完成拆遷、平整等一級開發(fā)后，由市、縣以上人民政府確定的平均價格。

政府在批準(zhǔn)提供工業(yè)項目建設(shè)用地的時候，是嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中明確的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等土地利用控制指標(biāo)的，并且在剩余期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地土地使用權(quán)的還有限制條款。同時，政府部門為了招商引資，利用優(yōu)惠的土地使用成本吸引外來資本投資建設(shè)，往往將工業(yè)用地的基準(zhǔn)地價確定在較低水平。國土資源部發(fā)布的《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》就是對低價出讓國有工業(yè)土地使用權(quán)行為的調(diào)控和管理。在實務(wù)中，我們也常常發(fā)現(xiàn)通過招拍掛方式出讓的工業(yè)用地價格與同區(qū)域同級別的基準(zhǔn)地價基本一致的現(xiàn)象。因此，我們認(rèn)為政府確定的工業(yè)用地基準(zhǔn)地價是包含各項控制指標(biāo)作為先決條件，并且轉(zhuǎn)讓有限制條款的政府定價。

基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法是比較適合評估工業(yè)用地土地使用權(quán)價值的評估方法之一，也是目前在評估實務(wù)中針對工業(yè)用地評估采用較為廣泛的一種評估技術(shù)，但由于評估中所采用的基準(zhǔn)地價實質(zhì)上是一種政府定價，因此其評估結(jié)論在反映公開土地市場的價格方面也有不足之處。

（二）收益法

運(yùn)用收益法評估土地使用權(quán)價值主要是采用收益還原法。由于工業(yè)用地的土地收益難以準(zhǔn)確剝離確定，因此收益法不適于工業(yè)用地的評估。

（三）成本法

運(yùn)用成本法評估土地使用權(quán)價值主要是采用成本逼近法。成本逼近法是適合評估工業(yè)用地價值的評估方法之一，但是，現(xiàn)實土地價格大部分取決于它的效用，而不是所費(fèi)成本。

（四）假設(shè)開發(fā)法

假設(shè)開發(fā)法是指在估算開發(fā)完成后不動產(chǎn)正常交易價格的基礎(chǔ)上，扣除建筑物建造費(fèi)用和與建筑物建造、買賣有關(guān)費(fèi)用后，以價格余額來確定估價對象土地價格的一種方法。

如果被征收工業(yè)用地在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，能改變土地使用性質(zhì)，以商住用地作為最佳開發(fā)利用方式，則假設(shè)開發(fā)法不失為一種較為理想的評估方法。

三、城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償評估思路

綜上所述，當(dāng)被征收的城市工業(yè)用地存在較大的預(yù)期收益的情況下，除了假設(shè)開發(fā)法，當(dāng)前現(xiàn)有的幾種土地估價方法在征收補(bǔ)償評估實務(wù)中都存在一定的局限性，評估結(jié)果很難得到被征收方的認(rèn)可，因此，我們不妨通過假設(shè)開發(fā)法原理來實現(xiàn)城市工業(yè)用地補(bǔ)償價值的發(fā)現(xiàn)功能。

我們可以通過土地儲備運(yùn)作模式來尋找一種較為有效的估價思路。本文以武漢市土地儲備運(yùn)作模式為例，根據(jù)《武漢市土地儲備管理辦法》和《武漢市人民政府關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)經(jīng)營管理實施方案的通知》等文件精神，持有土地的使用者可以通過與土地儲備機(jī)構(gòu)簽訂合約，委托土地儲備機(jī)構(gòu)將原有用地改變土地用途公開出讓。土地儲備機(jī)構(gòu)組織公開出讓后，按市場成交價的一定比例收取土地收益，剩余部分返還原土地使用者。

因此，我們可以按以下步驟來測算城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償價值：

首先，獲取土地利用總體規(guī)劃和擬征收區(qū)域的專項規(guī)劃。通過政府專項規(guī)劃設(shè)定被評估宗地的最佳利用方式。

其次，獲取被評估宗地的控制性詳規(guī)，收集宗地的用途、位置、使用年期、界內(nèi)外面積、建筑限高、建筑密度、容積率等關(guān)鍵的規(guī)劃指標(biāo)資料。

由于宗地處在征收階段，政府的控制性詳規(guī)是尚未公布的，獲取被評估宗地的各項詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的可能性非常小，從而給使用假設(shè)開發(fā)法帶來了很大的難度。因此可獲取被征收宗地周邊房地產(chǎn)開發(fā)控制性詳規(guī)情況，參照與委估宗地均質(zhì)區(qū)域內(nèi)商住比、建筑限高、建筑密度、容積率等重要參數(shù)指標(biāo)作為替代參數(shù)指標(biāo)。

第三步，根據(jù)被評估宗地周邊的平均參數(shù)指標(biāo)，運(yùn)用假設(shè)開發(fā)法求取擬改變規(guī)劃用途后宗地的市場價值。也可以用市場法直接求取擬變更規(guī)劃后宗地市場價值。

第四步，測算被評估宗地由現(xiàn)狀的使用條件到規(guī)劃使用條件下所需要支出的成本費(fèi)用，如土地整理、建構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的拆除費(fèi)、政府土地收益金等。

第五步，求取被評估宗地征收補(bǔ)償價值。被征收土地按規(guī)劃用途可能實現(xiàn)的市場價值，扣除被評估宗地由目前的使用條件到規(guī)劃使用條件下所需要支出的成本費(fèi)用后，可以作為被征收工業(yè)用地的補(bǔ)償價值。

四、結(jié)論與啟示

1. 評估師在從事城市工業(yè)用地征收補(bǔ)償評估時，完全不考慮土地使用權(quán)的區(qū)位優(yōu)勢和規(guī)劃允許的最佳利用方式可能帶來的市場增值，而只按土地現(xiàn)狀條件確定土地補(bǔ)償價值，會存在損害被征收方利益的可能，特別是土地市場價值處于快速上升階段，利益各方矛盾會變得更加突出。

2. 評估師在實務(wù)中應(yīng)根據(jù)評估對象和市場狀況，對各種評估方法的適用性進(jìn)行分析，選擇適當(dāng)?shù)脑u估方法對被征收對象的補(bǔ)償價值作出合理的判斷。特別是當(dāng)征收對象存在預(yù)期收益的時候，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用假設(shè)開發(fā)法，體現(xiàn)被征收方享有的合理收益。

3. 建議政府相關(guān)部門根據(jù)市場狀況及時制定不同類型房地產(chǎn)在不同區(qū)位地段的區(qū)位價格，并定期更新，以利于房地產(chǎn)征收補(bǔ)償評估工作的順利開展。

4. 建議評估師和評估機(jī)構(gòu)從事征收補(bǔ)償評估業(yè)務(wù)時，要加強(qiáng)風(fēng)險評價。根據(jù)評估資料、價格參數(shù)的收集情況，評估結(jié)論的可靠程度，合理選擇咨詢性或鑒證性報告的類型。要加強(qiáng)評估報告信息披露的質(zhì)量，特別是土地使用權(quán)規(guī)劃變更的合法性、控制性詳細(xì)規(guī)劃情況、報告中采用的各種規(guī)劃條件參數(shù)情況等影響評估結(jié)論的重大事項要詳細(xì)披露，以幫助報告使用者理解評估結(jié)論。

5. 當(dāng)城市總體規(guī)劃調(diào)整，某區(qū)域工業(yè)用地進(jìn)行商住開發(fā)具備可行性的前提下，對該區(qū)域工業(yè)用地進(jìn)行交易行為評估時，如何考慮被評估土地未來的預(yù)期收益也是值得我們?nèi)パ芯亢吞接懙恼n題。