李 坤，楊 柳

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)計劃財務(wù)處，湖南長沙410128)

一 我國義務(wù)教育財政非均衡發(fā)展及其危害

1.從義務(wù)教育的辦學(xué)理念來看。以1978年改革開放元年為界，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制約，尤其是思想認(rèn)識上的局限性，我國義務(wù)教育在前30年總體上是主動走差異化發(fā)展的道路。新中國成立后，對舊制度的否定和改變，在教育上突出體現(xiàn)在向工農(nóng)大眾開放教育，利用多種形式幫助廣大工農(nóng)大眾學(xué)習(xí)文化知識和受教育，體現(xiàn)了重視社會公平和教育公平的基本價值。但是受階級斗爭思想的影響，那些所謂的非勞動人民、剝削階級和反動分子階層子弟的受教育權(quán)卻被限制甚至剝奪。更為重要的是，為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)，迅速實現(xiàn)工業(yè)化和建設(shè)強(qiáng)大的國防，教育如何應(yīng)對這種緊迫需求，以承擔(dān)起培養(yǎng)和輸送人才的任務(wù)。歷史選擇了一條如今的民眾都很熟悉的道路，即推行精英教育路線或者說重點建設(shè)策略;于是全國普遍出現(xiàn)了重高等教育、輕基礎(chǔ)教育，青睞重點學(xué)校建設(shè)、忽視一般學(xué)校發(fā)展，層層選拔尖子生，培養(yǎng)少數(shù)英才的精英主義現(xiàn)象。這種差異化發(fā)展的思想主導(dǎo)了新中國的教育發(fā)展理論與實踐，辦學(xué)資源被理所當(dāng)然地向高等教育、城市學(xué)校和重點學(xué)校傾斜和集聚，造成基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村教育長期薄弱，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距不斷加大。

2.從義務(wù)教育的財政體制來看。與辦學(xué)理念上差異化思想的主觀性相比，我國的教育財政體制的確立，則一度在客觀上給義務(wù)教育均衡發(fā)展制造了不可逾越的制度障礙。改革開放后，教育也在發(fā)生變化，尤其是普及教育受到重視并逐步走上正軌。但是，畢竟新的教育財政體制尚在醞釀之中，受計劃經(jīng)濟(jì)時期思想傳統(tǒng)的影響和路徑依賴，直到1985年教育體制改革前夕，義務(wù)教育仍然自覺不自覺地沿著原來差異化發(fā)展的道路前進(jìn)。1986年國家頒布《義務(wù)教育法》以法律形式明確義務(wù)教育“實行地方負(fù)責(zé)，分級管理”原則，在農(nóng)村就是以“鄉(xiāng)、村”為主。在調(diào)動各級各部門辦學(xué)積極性的同時，事實上也把義務(wù)教育推向了“二元辦學(xué)體制”的模式之中。由于確保財力并不在這次教育財政體制改革的日程上，差異正一步步加劇。1994年分稅制改革，義務(wù)教育迎來了“以縣為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”的體制，這是一種與集權(quán)化財政體制背道而馳的分權(quán)化辦學(xué)體制，等待它的是財力“苦樂不均”進(jìn)一步加劇，縱然思想上認(rèn)識到均衡發(fā)展的意義，基層政府也因承擔(dān)不起辦學(xué)財力而被迫“舍車保帥”。

3.問題與反思。如何評價義務(wù)教育“分級辦學(xué)”歷史和分權(quán)化教育財政體制改革對義務(wù)教育均衡發(fā)展的影響。在肯定其客觀上取得了“普九”、“兩基”等數(shù)字上的巨大成績的同時，很多觀察者認(rèn)為教育的數(shù)量發(fā)展相對于教育資源的籌集來說是明顯超前的，尤其在貧困農(nóng)村地區(qū)，所以導(dǎo)致了辦學(xué)經(jīng)費長期不穩(wěn)定和短缺，嚴(yán)重影響到教育質(zhì)量的確保和提高;無論是“三級辦學(xué)，兩級管理”還是“以縣為主”的辦學(xué)體制都擴(kuò)大了義務(wù)教育財政的發(fā)展差距，從我國頒布《義務(wù)教育法》到宣布完成普及義務(wù)教育，僅用15年的時間(1986年～2000年)，這是世界教育發(fā)展史上的奇跡，但類似“運動式”的快速跨越發(fā)展，也留下一些遺憾和不足，資源配置不均導(dǎo)致的教育不公平問題，現(xiàn)階段已上升為義務(wù)教育面臨的突出問題。2001年開始的農(nóng)村稅費改革如釜底抽薪，義務(wù)教育財政存在的問題終于水落石出集中暴露，之后隨著“以縣為主”體制的建立與完善，以及公共教育財政體制的逐步確立，通向義務(wù)教育均衡發(fā)展的大門逐漸打開。

二 省域義務(wù)教育財政均衡政策的現(xiàn)實基礎(chǔ)

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)和公共財政的逐步建立、完善，針對義務(wù)教育發(fā)展中出現(xiàn)的一系列問題，國家對義務(wù)教育的辦學(xué)理念和政策做出積極調(diào)整。

1.義務(wù)教育均衡發(fā)展基本政策已經(jīng)具備。從國家出臺的一系列關(guān)于義務(wù)教育方面的法律法規(guī)和大政方針，可以看出義務(wù)教育均衡發(fā)展理念已完全融入到義務(wù)教育發(fā)展政策的制定當(dāng)中。以《義務(wù)教育法》為例，2006年新頒布的《義務(wù)教育法》全文6次提到“均衡”，明確指出:縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點班和非重點班。與此同時，國家跟進(jìn)出臺了一系列重大投入政策，全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。如推行城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，免費提供農(nóng)村義務(wù)教育教科書;建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制，加強(qiáng)中央財政對中西部地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付;啟動農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特崗計劃;在全國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資，確保義務(wù)教育教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，等等，都是緊緊圍繞促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。

2.義務(wù)教育均衡發(fā)展財政體制實現(xiàn)重大突破。作為“以縣為主”辦學(xué)體制的調(diào)整和改進(jìn)，國務(wù)院在2005年12月發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》，要求我國2006年開始實施中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制，實質(zhì)上明確了新的義務(wù)教育辦學(xué)體制。新的體制被進(jìn)一步上升到法律的高度，在次年頒布的《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定:義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制;義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的體制。義務(wù)教育辦學(xué)體制體現(xiàn)出制度創(chuàng)新的特點，管理以縣為主經(jīng)費各級分擔(dān)制度，實質(zhì)上建立起了基于委托代理關(guān)系的“委托縣級管理，多級分擔(dān)經(jīng)費”新的辦學(xué)體制，這種體制突破了“分級辦學(xué)”所造成財政資源配置“重點化”、“城市化”和“本級化”的弊端，為義務(wù)教育財政均衡提供了制度前提。

圖1 2002-2006年全國普通小學(xué)和普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出情況

3.義務(wù)教育均衡投入格局初步形成。圖1反映了我國中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出逐年增長情況。2001-2010年我國義務(wù)教育總投入年均增長17.91%，預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育撥款年均增長21.45%。義務(wù)教育總投入從1883.95億元增加到8300.22億元，增加了3.41倍;財政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育撥款從1274.23億元增加到7326.51億元，增加了4.75倍;生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費支出小學(xué)年增長22.51%，增加了5.22倍，初中年增長22.81%，增加了5.38倍。

在確保投入增長的同時，國家實行旨在縮小發(fā)展差距的均衡財政策略。在資金的投向上，保持義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)撥款六成以上用于農(nóng)村和西部落后地區(qū)，使義務(wù)教育公共財政預(yù)算內(nèi)撥款增長速度農(nóng)村小學(xué)和初中均高于城市，西部地區(qū)顯著高于中東部地區(qū)(表1)。與此同時，國家接連推出一系列重大項目以改善和提高落后地區(qū)的辦學(xué)條件和發(fā)展水平，相繼啟動實施了國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、全國中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、全國中小學(xué)校舍安全工程等。這些帶有傾斜性的投入政策和項目建設(shè)使我國義務(wù)教育發(fā)展薄弱地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)開始真正得到實惠和加強(qiáng)。

表1 2001-2010年全國預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費投入年均增長情況

三 實現(xiàn)省域義務(wù)教育財政均衡的路徑與手段

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展并不是一件孤立的事情，需要放置于經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展的整體目標(biāo)中，比如應(yīng)當(dāng)與時下的城鎮(zhèn)化、信息化、新農(nóng)村建設(shè)等公共政策進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和推進(jìn)。就義務(wù)教育本身而言，要實現(xiàn)均衡發(fā)展必須解決兩個重要問題，第一個問題是均衡應(yīng)該走什么路線?即從縣域均衡、省域均衡、全國均衡逐步推進(jìn)，或者按照別的均衡路線走，每一種路線都需要特定的政策和特定的義務(wù)教育財政管理體制做支撐，效果也不盡相同;第二個問題是有了均衡路線應(yīng)該如何走?均衡的著力點在哪里，或者說重點從什么角度推進(jìn)最為關(guān)鍵，才算是牽住了牛鼻子，實際就是對人、財、物等的優(yōu)先抉擇進(jìn)行合理配置的問題。

1.均衡路徑選擇。國家在實施“西部地區(qū)兩基攻堅計劃”、“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”和資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策等方面均有良好的表現(xiàn)，從整體上推進(jìn)了我國義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，而實施免費義務(wù)教育更是將全國拉平在一條直線上。我國集權(quán)體制的優(yōu)勢在大規(guī)模、大范圍、大改革的公共工程和政策的推動上表現(xiàn)得尤為突出，但也僅限于此。義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個長期的過程，單靠國家的專項工程推動只能促動一時，難以形成穩(wěn)定的機(jī)制和成熟的局面。從我國現(xiàn)行的財政體制來看，由于缺乏統(tǒng)一的總預(yù)算會計系統(tǒng)，缺乏轉(zhuǎn)移支付的分級測算等方面原因，導(dǎo)致中央政府對省以下財政管理體制缺乏協(xié)調(diào)能力;另外，我國地理版圖廣闊，行政管理層級多而復(fù)雜，按照財政聯(lián)邦主義理論，中央是最不熟悉地方情況的一級政府，由中央直接管理地方事務(wù)是低效的，對義務(wù)教育均衡發(fā)展也不例外。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出:“率先在縣(區(qū))域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”，一些學(xué)者也指出義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)政策是，從小范圍、小區(qū)域到大范圍、大區(qū)域，從縣到省市，最后實現(xiàn)全國教育均衡?！读x務(wù)教育法》則指出促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縣級以上人民政府的責(zé)任，但這樣的表述是極其模糊的。從邏輯上說，如果是推進(jìn)大區(qū)域均衡，無論是縣還是省猶如“小馬拉大車”力有不逮;如果是小范圍均衡，雖說以縣的力量足矣，但能否促成從小范圍到大范圍逐步擴(kuò)大均衡面，最后形成“燎原之勢”?2001年以來“以縣為主”的實踐已經(jīng)證明，縣為主既解決不了義務(wù)教育的充足性問題，也解決不了公平性問題，結(jié)果是拉大了地區(qū)之間的發(fā)展差距。

我國的省級政府是地方最高級政府，省下面還有市、縣和鄉(xiāng)三級地方政府。省級政府在我國占有極其重要的地位，在分權(quán)化背景下更是如此，所謂的中央政府與地方政府的關(guān)系實際上就是中央政府與省級政府的關(guān)系，省級政府同時擁有與中央和省以下政府直接展開政治、經(jīng)濟(jì)對話的地位和能力。從表2可以看出，我國共有31個省級行政單位、333個地級行政單位和2856個縣級行政單位，平均每個省有12個地級和92個縣級行政單位。與中央相比，省級政府的管理幅度明顯縮小，但大部分省仍保持相對較大的管理幅度。將推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展這項工作交給一個中央政府統(tǒng)籌和交給30幾個省級政府齊頭并進(jìn)，其效果一定是截然不同的。新確定的義務(wù)教育管理體制，明確了省級政府對義務(wù)教育投入負(fù)有統(tǒng)籌落實的責(zé)任，這一定程度上賦予了省級政府在推進(jìn)義務(wù)教育財政均衡上的法定義務(wù)。另外，一些學(xué)者的研究揭示了義務(wù)教育不均衡的省內(nèi)差距大于省際差距的實際情況，換句話說，控制并縮小省內(nèi)差距顯得更為緊迫，而這正取決于省級政府是否作為，而不是應(yīng)不應(yīng)該作為的問題。

2.均衡手段選擇。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程同時也是統(tǒng)籌教育資源配置的過程，在這個過程中，實現(xiàn)財政資源的均衡配置最為關(guān)鍵，脫離了財政的均衡，義務(wù)教育的一切均衡都無從談起。教育資源主要包括教育設(shè)施、教師資源和經(jīng)費投入三個方面，其中經(jīng)費投入是引導(dǎo)教育設(shè)施和教師資源合理配置達(dá)到均衡狀態(tài)的根本保證。隨著以國家投入為主的義務(wù)教育財政體制逐漸加強(qiáng)，財政資金成為義務(wù)教育投入的主要來源和依賴，這為政府實現(xiàn)對教育資源的均衡配置創(chuàng)造了前提和條件。從圖2可以看到自2001年以來的十年間，我國義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款占總投入的比重提高了20.63個百分點，到2010年已經(jīng)接近90%。當(dāng)然，相比起教育設(shè)施，教師資源由于涉及人的因素在里面，情況更復(fù)雜一些。但一般來說，在工資福利待遇、工作條件與生活環(huán)境等方面做到大致均衡，既有利于教師隊伍穩(wěn)定，也有利于實現(xiàn)教師交流，而這些待遇、條件和環(huán)境最終都可以通過投入來實現(xiàn)。試想我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)達(dá)到高水平階段的時候，那些在鄉(xiāng)村教書的優(yōu)秀教師還會有進(jìn)城的強(qiáng)烈沖動嗎?同樣，城里的教師交流到鄉(xiāng)村也將不會有現(xiàn)在這么困難。

表2 我國行政區(qū)劃簡表

在我國，中央財政穩(wěn)定集中了全國超過一半的財政收入(圖3)。這種集中財力的做法是現(xiàn)代國家實施宏觀調(diào)控管理的必然選擇，也有利于實現(xiàn)全國和地區(qū)的財政均衡。不過中央收入的實際比重遠(yuǎn)低于名義比重，比如2002年，在一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移和稅收返還后，省級可控制財力占全國總財政資源的84%，中央僅為16%;2009年中央財政收入的實際比重為31%，地方為69%。在省級范圍內(nèi)，下級政府對上級的依賴程度非常高，按2008年財政供養(yǎng)人口計算的人均財力，省級為15.9萬元，市級為15.8萬元，縣級僅4.5萬元，省級是縣級的3.5倍多。省域內(nèi)省級財力的集中為實現(xiàn)省域義務(wù)教育財政均衡提供了重要前提。

圖3 我國2003-2012年中央、地方財政收入占比情況

四 實現(xiàn)省域義務(wù)教育財政均衡的政策建議

1.省級政府統(tǒng)籌落實教育經(jīng)費投入政策。落實義務(wù)教育的法定投入責(zé)任。《義務(wù)教育法》第六章“經(jīng)費保障”明確了國務(wù)院和地方各級政府對義務(wù)教育投入保障責(zé)任，要求將義務(wù)教育經(jīng)費納入財政預(yù)算，地方財政預(yù)算對其予以單列，提出“三個增長”的要求，即“國務(wù)院和地方各級人民政府用于實施義務(wù)教育財政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費用逐步增長，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長”，明確義務(wù)教育經(jīng)費由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔(dān)，還對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付等方面進(jìn)行了規(guī)定。省級政府應(yīng)當(dāng)在法律的框架下統(tǒng)籌制定并落實好本省的具體投入政策，不斷完善義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制，按照經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制確定的承擔(dān)比例，落實各級政府對義務(wù)教育的投入責(zé)任;省人大和審計監(jiān)督部門要將各級財政預(yù)決算中對義務(wù)教育經(jīng)費的落實情況列為重點監(jiān)督對象和領(lǐng)域;依法落實關(guān)于教育經(jīng)費和新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村義務(wù)教育的規(guī)定，優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所需資金。

探索建立拓寬義務(wù)教育經(jīng)費渠道新的政策。按照公共教育經(jīng)費籌集方式多元化思路，拓寬義務(wù)教育經(jīng)費渠道，除了增加一般性財政撥款之外，還應(yīng)通過其他籌集方式增加公共教育投入，比如通過設(shè)置教育類稅、費征收政策，建立義務(wù)教育經(jīng)費與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的財稅保障機(jī)制。目前國內(nèi)已經(jīng)普遍開征的教育類稅費有教育費附加(又稱城市教育費附加)、地方教育附加、地方教育基金，部分地區(qū)還規(guī)定從土地出讓收益中提取一定比例用于教育，這些政策對于充實各省的義務(wù)教育經(jīng)費具有重要意義。類似的探索和實踐應(yīng)進(jìn)一步深入研究并穩(wěn)步開展，比如可以嘗試發(fā)行教育債券，以融資的形式解決義務(wù)教育資本性支出的資金短缺問題。在依法保證財政性教育投入的同時，應(yīng)加快推進(jìn)教育體制和運行機(jī)制的創(chuàng)新，想方設(shè)法吸引更多的社會資金，不斷拓寬義務(wù)教育投入的政策渠道，擴(kuò)大教育資金來源，比如可以借鑒國外發(fā)行教育彩票的經(jīng)驗，在我國福利彩票發(fā)行管理中心開設(shè)“福彩助學(xué)金”，從社會上吸收部分義務(wù)教育助學(xué)資金。

2.省級政府統(tǒng)籌教育經(jīng)費分配與使用。教育經(jīng)費的分配和使用環(huán)節(jié)是促進(jìn)義務(wù)教育財政均衡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)財政教育經(jīng)費均衡配置的要點是，優(yōu)化省級義務(wù)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，保證教育投入向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和特殊群體傾斜;按照既要縮小財政資源的增量差距又要縮小存量差距的要求，進(jìn)一步增加對國家和省開發(fā)扶貧縣、財政困難縣、民族自治縣的投入，使這些地區(qū)的經(jīng)費投入保持更快的增長速度;統(tǒng)籌實施專項工程，有計劃有步驟地做好專項資金安排，以工程項目的形式加快實現(xiàn)省域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件和師資力量的均衡，推行標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)改善薄弱學(xué)校校舍、食堂、操場、網(wǎng)絡(luò)、飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施，改善教師居住條件，改善中小學(xué)校園環(huán)境;公用經(jīng)費實行以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)的均等化撥款制度，加強(qiáng)對中小學(xué)財務(wù)管理工作的培訓(xùn)指導(dǎo)，規(guī)范辦學(xué)行為，提高資金使用效益;統(tǒng)籌設(shè)計全省義務(wù)教育階段教師工資和各項福利政策，推進(jìn)績效工資改革，加大投入提高農(nóng)村教師待遇，確保教師工資不低于當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員的平均水平;指導(dǎo)、監(jiān)督縣級政府統(tǒng)籌轄區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，對義務(wù)教育經(jīng)費進(jìn)行合理安排，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的投入，公用經(jīng)費分配要對特殊學(xué)校和邊遠(yuǎn)地區(qū)辦學(xué)規(guī)模較小的學(xué)校傾斜，以支持和保證這些學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。

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