□周功民

（作者系海南省海防與口岸辦主任）

黨的十八大報(bào)告指出，到2020年要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。圍繞著實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)制定了一系列強(qiáng)有力的保障措施，其中最重要的一條措施，就是要進(jìn)一步深入推進(jìn)和擴(kuò)大改革開(kāi)放?？诎蹲鳛閷?duì)外開(kāi)放的窗口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推手、國(guó)家安全的屏障，要擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，就必須重視發(fā)展口岸事業(yè)和口岸經(jīng)濟(jì)。

海南建省晚、經(jīng)濟(jì)總量小，特別是口岸基礎(chǔ)比較薄弱，目前還是個(gè)口岸弱省。隨著國(guó)際旅游島建設(shè)和海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略的實(shí)施，海南口岸建設(shè)、發(fā)展和服務(wù)保障的需求空間將會(huì)越來(lái)越大，同時(shí)海南口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)保障能力不足的矛盾也會(huì)愈顯突出。當(dāng)前海南口岸面臨的問(wèn)題和困難突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）口岸綜合服務(wù)保障能力弱。一是口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“先天不足”。目前，?？诿捞m、三亞鳳凰國(guó)際機(jī)場(chǎng)進(jìn)出境旅客年吞吐量設(shè)計(jì)能力均為30萬(wàn)人次，而2011年實(shí)際均已接近40萬(wàn)人次。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能不齊全，查驗(yàn)監(jiān)管和地服保障設(shè)施設(shè)備陳舊簡(jiǎn)陋，不能滿足2個(gè)以上航班旅客同時(shí)進(jìn)出境通關(guān)服務(wù)保障。海南省大多數(shù)海港口岸開(kāi)放時(shí)間較早，在沒(méi)有達(dá)到國(guó)家開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，大都采取“先開(kāi)放、后建設(shè)”的方式，致使口岸基礎(chǔ)設(shè)施和查驗(yàn)設(shè)施存在著“先天不足”的問(wèn)題，嚴(yán)重制約了口岸通關(guān)效能的提升。二是口岸發(fā)展“營(yíng)養(yǎng)不良”。隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)的深入推進(jìn)，出入境業(yè)務(wù)量驟增，口岸基礎(chǔ)設(shè)施和通關(guān)查驗(yàn)服務(wù)配套設(shè)施不完善，口岸聯(lián)檢機(jī)關(guān)編制配備不合理，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)管理隊(duì)伍力量不足，人手緊缺，致使口岸發(fā)展存在著內(nèi)在能力不強(qiáng)的問(wèn)題，難以滿足業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)的實(shí)際需求。目前，?？诟?、三亞港、洋浦港和八所港口岸監(jiān)管范圍均由過(guò)去單一的港區(qū)、碼頭延伸到多港區(qū)、多碼頭，工作量超過(guò)10年前的10倍、20倍以上不等，但全省口岸查驗(yàn)單位人員編制基本是上世紀(jì)90年代的規(guī)模。為滿足日常工作需求，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等查驗(yàn)單位只能采取臨時(shí)聘請(qǐng)人員開(kāi)展非技術(shù)的輔助工作，雖能在一定程度緩解人員不足的矛盾，但存在著嚴(yán)重的執(zhí)法隱患。

（二）口岸管理體制機(jī)制不順暢。一是口岸管理事權(quán)分散、職能交叉，口岸通關(guān)服務(wù)配合不夠協(xié)調(diào)?？诎豆芾砩婕皩?duì)象多，協(xié)調(diào)范圍廣，服務(wù)戰(zhàn)線長(zhǎng)，屬于國(guó)家事權(quán)、垂直管理，各單位有各自的行政管理職權(quán)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及專門的法律、規(guī)章制度和條條管理限制。按現(xiàn)行口岸管理事權(quán)的劃分，口岸規(guī)劃和開(kāi)放的審批、查驗(yàn)監(jiān)管等事權(quán)集中在中央，口岸建設(shè)和運(yùn)行管理則主要由地方承擔(dān)。實(shí)際工作中，由于地方口岸綜合管理部門級(jí)別層次較低，又沒(méi)有具體的行政管理授權(quán)，存在著口岸管理部門責(zé)任無(wú)限、機(jī)構(gòu)受限、手段有限、能力局限，口岸管理工作往往是無(wú)法可依或有法難依，口岸通關(guān)協(xié)調(diào)配合難的問(wèn)題長(zhǎng)期存在、無(wú)法扭轉(zhuǎn)。二是省與市縣口岸綜合管理體制不統(tǒng)一。目前海南部分市縣的海防、口岸、反走私機(jī)構(gòu)分設(shè)，與省里管理體制不一致、不對(duì)口，不利于統(tǒng)一管理和工作的落實(shí)。三是便捷通關(guān)與從嚴(yán)管理難統(tǒng)一。隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)和擴(kuò)大開(kāi)放的深入，海南口岸各查驗(yàn)單位著力創(chuàng)新監(jiān)管模式、簡(jiǎn)化查驗(yàn)環(huán)節(jié)、縮短通關(guān)時(shí)間、降低通關(guān)成本，但由于近年來(lái)南海地區(qū)安全局勢(shì)日趨復(fù)雜，迫使口岸各查驗(yàn)單位不斷提高查驗(yàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提出更嚴(yán)格的管控要求，一定程度上造成了口岸監(jiān)管模式簡(jiǎn)化與南海地區(qū)安全局勢(shì)日趨緊張需要提高查驗(yàn)監(jiān)管門檻的矛盾。

（三）地方口岸發(fā)展不平衡。我省現(xiàn)有7個(gè)國(guó)家一類口岸，其中2個(gè)空港口岸坐落南北兩個(gè)中心城市（?？凇⑷齺啠?，5個(gè)海港口岸環(huán)島四方布局。從客運(yùn)情況看，呈空強(qiáng)海弱之勢(shì)，從口岸布局看，西北沿海分布相對(duì)密集，東南沿海分布稀少，很不均衡，特別是從瓊海至陵水幾百公里的岸線，沒(méi)有設(shè)立完整的口岸，境外船艇靠泊困難?？诎哆\(yùn)營(yíng)和分布形成鮮明對(duì)比，發(fā)展極不平衡。

（四）口岸事業(yè)發(fā)展后勁不足。一是國(guó)門觀念、口岸意識(shí)淡薄。地方黨委和政府往往大談擴(kuò)大開(kāi)放重要，卻忽視了守好國(guó)門同等重要；往往是只看到開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的重要，卻忽視了口岸平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要；往往是只在乎協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系的重要，卻忽視了口岸通關(guān)服務(wù)保障能力建設(shè)的重要，結(jié)果造成口岸機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、工作機(jī)制不順暢，有些地方口岸管理缺編、缺人、缺手段，體制機(jī)制不順暢，工作無(wú)法開(kāi)展。二是口岸事業(yè)發(fā)展缺乏法律保障。至今，國(guó)家尚未制定口岸法律法規(guī)，口岸管理沒(méi)有統(tǒng)一的法律支撐體系。三是口岸建設(shè)管理制度規(guī)范不健全。目前沿用的是上世紀(jì)80、90年代的政策規(guī)范，有很多內(nèi)容已不能適應(yīng)時(shí)代變化的需求，嚴(yán)重地制約了口岸事業(yè)的發(fā)展。例如，口岸建設(shè)仍然執(zhí)行幾十年前制定的標(biāo)準(zhǔn)；游艇監(jiān)管仍然參照沿用上世紀(jì)末制定的國(guó)際商船管理的法規(guī)或規(guī)范，有效性和針對(duì)性明顯不強(qiáng)，游艇出入境管理法規(guī)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、境外游艇監(jiān)管、國(guó)際游艇碼頭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等甚至制約了游艇產(chǎn)業(yè)快速啟動(dòng)和發(fā)展。四是口岸建設(shè)發(fā)展規(guī)劃滯后。有些地方在制定、調(diào)整、修編城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，往往忽視口岸發(fā)展規(guī)劃；項(xiàng)目建設(shè)中重視道路、港口碼頭、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻忽視了對(duì)口岸配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)安排；重視開(kāi)發(fā)海岸、港灣、建設(shè)高檔樓盤社區(qū)，卻忽視了給未來(lái)口岸建設(shè)留有空間和余地。

因此，必須采取有效措施加強(qiáng)口岸基礎(chǔ)設(shè)施和通關(guān)服務(wù)保障能力建設(shè)。

（一）創(chuàng)新管理機(jī)制，建立和完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效工作機(jī)制。目前，我國(guó)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所涉及的投資、建設(shè)的申報(bào)和審批程序，投資、建設(shè)的主體以及資金來(lái)源和管理等還不夠明確和規(guī)范。因此，當(dāng)務(wù)之急必須采取有效措施做到“三個(gè)明確”：一是明確口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體；二是明確口岸基礎(chǔ)設(shè)施使用和管理的責(zé)任。要按照權(quán)利和義務(wù)相一致原則，實(shí)施口岸設(shè)施建設(shè)“誰(shuí)使用、誰(shuí)維護(hù)、誰(shuí)管理”；三是明確口岸綜合管理部門在口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能。對(duì)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的安排和申報(bào)、資金的分配和管理、項(xiàng)目的建設(shè)和監(jiān)管等實(shí)行歸口管理，確?？诎痘A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落到實(shí)處。四是設(shè)立口岸建設(shè)基金。通過(guò)合理的收費(fèi)方式和渠道籌集資金，專項(xiàng)用于口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通關(guān)服務(wù)保障能力建設(shè)，確?？诎冻掷m(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，有力地支撐和推進(jìn)擴(kuò)大開(kāi)放。

（二）加大財(cái)政投入，有效推進(jìn)口岸基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)口岸服務(wù)保障能力。口岸是加快國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和必要環(huán)境，各級(jí)財(cái)政要按逐年遞增的比例加大投入，主要用于維修和改造原有口岸聯(lián)檢辦公、現(xiàn)場(chǎng)生活和業(yè)務(wù)用房；更新升級(jí)原有口岸的查驗(yàn)監(jiān)管設(shè)施設(shè)備；對(duì)原有口岸的監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行整合、擴(kuò)容和升級(jí)；支持推進(jìn)?？?、三亞郵輪母港和游艇碼頭規(guī)范建設(shè)；加快推進(jìn)海南電子口岸和離島免稅購(gòu)物信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建全新模式下一體化供應(yīng)鏈信息的大通關(guān)系統(tǒng)，努力營(yíng)造互聯(lián)互通、順暢便捷、高效安全的口岸通關(guān)環(huán)境。

（三）加強(qiáng)指導(dǎo)督查，充分發(fā)揮口岸經(jīng)營(yíng)單位參與口岸建設(shè)的積極作用，不斷增強(qiáng)口岸發(fā)展后勁?？诎兜拈_(kāi)放，能大大提升碼頭功能和效益，其中直接受益者是碼頭業(yè)主和企業(yè)等口岸經(jīng)營(yíng)單位。因此建議按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，從政策法規(guī)上明確碼頭等口岸經(jīng)營(yíng)單位必須承擔(dān)口岸查驗(yàn)配套設(shè)施建設(shè)的投資義務(wù)?？诎毒C合管理部門要加強(qiáng)指導(dǎo)、督促和配合業(yè)主單位做好原有口岸和新建口岸基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，做到口岸現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)設(shè)施工程建設(shè)要與口岸主體工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一建設(shè)，并與主體工程同步驗(yàn)收，確保設(shè)施建設(shè)到位，功能發(fā)揮正常，通關(guān)服務(wù)有保障，擴(kuò)大開(kāi)放后勁足。H