林亦府

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱150001）

·社會(huì)理論與社會(huì)建設(shè)·

從“福利依賴”到“工作自救”──美國(guó)福利制度改革對(duì)中國(guó)城市低保制度可持續(xù)發(fā)展的啟示

林亦府

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱150001）

作為最后的安全網(wǎng)，中國(guó)城市居民最低生活保障制度在保障城市貧困群體基本生活、緩解由經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)分化，維護(hù)社會(huì)公平，創(chuàng)建和諧社會(huì)等方面起到了重要的作用。然而，由于其應(yīng)急被動(dòng)性、缺乏開發(fā)性和可持續(xù)性，城市低保制度需要進(jìn)一步完善。美國(guó)福利制度改革中將享受福利與參加社區(qū)工作相結(jié)合、出臺(tái)鼓勵(lì)福利人群進(jìn)行工作自救的配套政策、注重提高福利人群人力資本等理念值得借鑒。針對(duì)中國(guó)城市低保制度存在的缺陷，通過比較借鑒美國(guó)福利制度改革的思想與理念，提出了完善中國(guó)城市低保制度的建議。

城市貧困；城市居民最低生活保障制度；福利改革；工作福利制

引 言

20世紀(jì)90年代以來，隨著國(guó)有企業(yè)等各項(xiàng)改革的不斷深入，下崗失業(yè)人員的增多，中國(guó)城市貧困人口的規(guī)模日益增大。面對(duì)這樣的形勢(shì)，全國(guó)一些城市，比如上海開始了實(shí)施城市居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱城市低保制度）的嘗試。其他城市也紛紛效仿上海的經(jīng)驗(yàn)，建立起相關(guān)的最低生活保障制度。國(guó)務(wù)院于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，目前中國(guó)各城市均已實(shí)施了城市低保制度。

城市低保制度是目前中國(guó)城市反貧困政策的核心，為改革深化、體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造了有利條件，有效發(fā)揮了“減震器”、“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”等作用。然而，從根本上說，它是一種應(yīng)急性政策。在實(shí)施的過程中也逐步暴露出一系列問題，有些學(xué)者把它稱為“低保制度在實(shí)施過程中的延伸效果”［1］，其中尤其以低保對(duì)象的制度依賴，或者說“福利依賴”現(xiàn)象最值得政策制定者進(jìn)一步反思。這是因?yàn)殡S著中國(guó)城市低保的大力推進(jìn)，有勞動(dòng)能力的下崗失業(yè)人員已成為城市對(duì)象的主體，如何建立合理的制度安排、平衡救助與就業(yè)之間的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)扶貧救助政策的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為進(jìn)一步完善中國(guó)城市低保制度的重要內(nèi)容［2］。

美國(guó)福利制度制定初期，開發(fā)性不足，沒有考慮到其可能產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，結(jié)果產(chǎn)生了一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，比如說福利依賴現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，部分貧困人口喪失工作倫理，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)日趨嚴(yán)重等。自里根總統(tǒng)上臺(tái)后，美國(guó)政府開始對(duì)福利制度進(jìn)行改革，其核心是實(shí)施工作福利制?？肆诸D就任總統(tǒng)后，在1996年對(duì)美國(guó)的福利制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將工作福利制進(jìn)一步完善，短期內(nèi)取得了顯著的成效［3］。雖然中國(guó)國(guó)情與美國(guó)有很大的區(qū)別，但發(fā)達(dá)國(guó)家走過的路，在實(shí)施社會(huì)福利方面所取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

一、美國(guó)福利制度改革及其效果

美國(guó)的福利制度是20世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條之后建立起來的。此后的40多年里，美國(guó)社會(huì)福利制度在經(jīng)過“偉大社會(huì)”和“向貧困開戰(zhàn)”的兩次大擴(kuò)張后，成為“不情愿的福利國(guó)家”［4］。而《對(duì)有未成年子女家庭的援助》（Aids to Familieswith Dependent Children，以下簡(jiǎn)稱AFDC）是福利改革前美國(guó)為低收入家庭提供現(xiàn)金資助最主要的項(xiàng)目。AFDC項(xiàng)目核心理念類似于中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的城市低保制度。AFDC項(xiàng)目是美國(guó)民主黨和共和黨黨派斗爭(zhēng)相互妥協(xié)的結(jié)果。AFDC項(xiàng)目的實(shí)施體現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注與社會(huì)公平，也給美國(guó)帶來一系列負(fù)面社會(huì)問題。自20世紀(jì)80年代里根總統(tǒng)上臺(tái)以來，美國(guó)對(duì)工作福利制度進(jìn)行了改革，而影響比較深遠(yuǎn)的是經(jīng)過克林頓政府與國(guó)會(huì)斗爭(zhēng)妥協(xié)而最終通過實(shí)施的《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)權(quán)衡法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，以下簡(jiǎn)稱PRWORA）。在PRWORA中，改革最徹底、影響最深遠(yuǎn)、效果最顯著的是對(duì)AFDC項(xiàng)目的改革。此次改革徹底廢除了AFDC項(xiàng)目，并代之以《對(duì)困難家庭的臨時(shí)性補(bǔ)助》（Temporary Assistance for Needy Families，以下簡(jiǎn)稱TANF）。TANF項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)接受援助者承擔(dān)責(zé)任并要求其進(jìn)行工作自救。從后續(xù)效果來看，此次改革已經(jīng)獲得了成功。這不僅在美國(guó)社會(huì)保障歷史上影響深遠(yuǎn)，也給中國(guó)社會(huì)福利建設(shè)及中國(guó)城市低保制度完善提供了一個(gè)可供借鑒的視角。

（一）《對(duì)有未成年子女家庭的援助》項(xiàng)目及其特點(diǎn)

AFDC項(xiàng)目從1935年開始實(shí)施，它的目的是給困難家庭提供現(xiàn)金援助。項(xiàng)目所需費(fèi)用由美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。AFDC項(xiàng)目對(duì)受助人資格有相關(guān)規(guī)定，如必須是美國(guó)公民，家中必須有未滿18歲的孩子，由于父母有一方死亡或長(zhǎng)期失蹤，或雙親家庭中家庭主要收入承擔(dān)者的失業(yè)而得不到支持和撫養(yǎng)等。各州獨(dú)自設(shè)立該州一般家庭生活的基本需求的標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就有權(quán)向州政府申請(qǐng)資金救助。與此同時(shí)，AFDC項(xiàng)目還規(guī)定接受資金救助的家庭其擁有的股票、債券和不動(dòng)產(chǎn)的總價(jià)值不能超過一定的數(shù)額。后來美國(guó)逐步放寬了AFDC項(xiàng)目受助人的資格條件，擴(kuò)大覆蓋范圍，使美國(guó)進(jìn)入“不情愿的”福利國(guó)家行列［5］。

AFDC項(xiàng)目有以下特點(diǎn)：享受福利是一種資格（Entitlement），只要生活水平低于各州劃分的標(biāo)準(zhǔn)，就有權(quán)利向聯(lián)邦獲得資金援助；對(duì)享受福利者參加工作沒有明確的要求，沒有相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制。

（二）《對(duì)有未成年子女家庭的援助》項(xiàng)目帶來的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)

1．國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重

AFDC項(xiàng)目引起的最實(shí)際問題就是國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)問題。自AFDC項(xiàng)目實(shí)施以來，美國(guó)聯(lián)邦政府逐步地?cái)U(kuò)大了福利的概念。其結(jié)果是，國(guó)家的福利系統(tǒng)為成百上千萬有勞動(dòng)力成年人的家庭提供了一攬子保障收益。國(guó)家福利開支巨大，1994年，美國(guó)1／6的國(guó)家財(cái)政預(yù)算，大約是2460億美元花在這些援助上［6］。龐大的社會(huì)福利開支讓世界最發(fā)達(dá)的國(guó)家也舉步維艱、不堪承受，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力也日趨下降。世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織警告，巨額的社會(huì)福利開支已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要阻礙因素。

2．福利依賴嚴(yán)重、部分貧困人口喪失工作倫理

以AFDC項(xiàng)目為核心的美國(guó)社會(huì)福利制度對(duì)人們的工作積極性產(chǎn)生了負(fù)面影響，它以不同的方式傳遞這樣一種信息：傳統(tǒng)的就業(yè)是愚蠢的［7］。一個(gè)引人注目的變化是，1960年，在最低收入的美國(guó)家庭中，近2／3的戶主都有工作。到1991年，這樣的家庭僅占1／3，其中只有11%的戶主是長(zhǎng)年工作的。20世紀(jì)60年代，一些專家就已經(jīng)發(fā)出警告：福利會(huì)有削弱工作倫理的效應(yīng)。隨著福利津貼的增加，婦女更有可能放棄工作，加入福利領(lǐng)取者的行列。

（三）《對(duì)困難家庭的臨時(shí)性補(bǔ)助》項(xiàng)目的核心是實(shí)施工作福利制

TANF項(xiàng)目最顯著的特點(diǎn)是取消了美國(guó)《社會(huì)保障法》第IV－A條款下將享受現(xiàn)金援助作為一種資格的權(quán)利，聯(lián)邦政府為援助臨時(shí)困難家庭每年提供一次性大宗撥款，將接受臨時(shí)資金援助與參加工作結(jié)合起來，對(duì)接受臨時(shí)資金援助者的工作時(shí)間和受益時(shí)間有嚴(yán)格的限制，為促進(jìn)接受援助者參加工作提供一系列配套激勵(lì)措施。

1．接受臨時(shí)援助與參加工作相結(jié)合

所有接受臨時(shí)援助的成年人兩年后必須參加一些幫助他們進(jìn)行勞動(dòng)自救的活動(dòng)，否則，對(duì)他們的援助將被終止。這些活動(dòng)包括在公共或私人部門實(shí)際的工作，也包括工作體驗(yàn)、在職訓(xùn)練、接受如何尋找工作或?yàn)楣ぷ髯龊脺?zhǔn)備方面的培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、職業(yè)教育、與就業(yè)直接相關(guān)的工作技能訓(xùn)練和教育等。接受臨時(shí)援助兩個(gè)月后，如果沒有參加工作，成年接受援助者必須參加各州為他們安排的一定時(shí)間和任務(wù)的社區(qū)工作。也就是說，接受臨時(shí)援助者通常每周得工作20小時(shí)，1999年增加到25小時(shí)，2000年達(dá)到最高的30小時(shí)。對(duì)于核心家庭，父母中有一人每周工作時(shí)間必須達(dá)到35小時(shí)。那些沒有按照要求參加工作的成年人，對(duì)他們的援助至少會(huì)同比例減少。比如，要求工作20小時(shí)的家長(zhǎng)只工作了10小時(shí)，她（或他）的收益至少會(huì)減少50%。當(dāng)然，1歲以下小孩的單親父母及得不到兒童看護(hù)的6歲以下孩子的單親父母不受此限制。

同時(shí)，各州必須滿足聯(lián)邦政府對(duì)接受臨時(shí)援助單親或核心家庭就業(yè)率方面的要求，1997年所有接受援助的家庭就業(yè)率要達(dá)到25%，后每年以5%的速度增長(zhǎng)，到2002年要達(dá)到50%，而核心家庭就業(yè)率要求達(dá)到90%。否則，該州所獲得的TANF撥款會(huì)按比例減少：第一年是5%，然后依次是7%，9%，11%；最高處罰是失去21%的聯(lián)邦撥款。

2．有具體的受益時(shí)間限制

TANF項(xiàng)目設(shè)定了一個(gè)接受臨時(shí)援助最長(zhǎng)時(shí)間為5年的期限。如果家庭中有一成年人已經(jīng)連續(xù)5年接受臨時(shí)援助，那么禁止向該家庭提供此項(xiàng)撥款的現(xiàn)金支付和其他資助。各州還可以設(shè)立一個(gè)更短的時(shí)間。當(dāng)然，這里面還是有一定的彈性的。20%的臨時(shí)困難家庭不受此時(shí)間限制，此外，各州可以用自己的財(cái)政或社會(huì)服務(wù)資金來資助那些因?yàn)橄硎苈?lián)邦政府臨時(shí)援助超過5年而不能繼續(xù)享受的家庭。

3．美國(guó)聯(lián)邦政府為實(shí)施工作福利制提供的配套政策

首先，應(yīng)確保脫離臨時(shí)援助參加工作的家庭能獲得公共醫(yī)療補(bǔ)助。這樣的家庭主要有兩類：一類是因?yàn)楣ぷ魇杖胩岣叨荒茉傧硎芘R時(shí)援助的；另一類是因?yàn)樗@聯(lián)邦政府兒童支持方面的收益而不能享受臨時(shí)援助的。這樣就使得困難家庭脫離援助進(jìn)行工作自救變得無后顧之憂。

其次，為推行工作福利制，讓更多的接受援助者從依賴援助到參加工作，美國(guó)政府采取了許多激勵(lì)政策，使其勞有所值。這些措施包括：為參加工作的接受臨時(shí)援助家庭增加收入稅費(fèi)減免；將最低工資增加到每小時(shí)5．15美元，而且在努力使每小時(shí)再增加1美元；實(shí)施240億美元的兒童醫(yī)療保險(xiǎn)將醫(yī)療保險(xiǎn)，覆蓋到成百上千萬沒有參保的兒童；為參加工作的家庭提供幼兒看護(hù)。美國(guó)政府還采取一系列行政措施來保證工薪家庭能領(lǐng)取食品券，為從依賴救助到工作自救者提供交通費(fèi)用和房屋優(yōu)惠券。雖然享受福利者在勞動(dòng)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，所從事的工作獲得的報(bào)酬不多，但是通過這些配套政策，參加工作的或部分參加工作部分享受福利的生活狀況要比不參加工作單純依賴福利好得多，而且對(duì)未來的期望也更好［8］。

與此同時(shí)，美國(guó)政府在幫助享受福利者尋找工作方面做了大量的工作。比如，政府以每安排一人就業(yè)為企業(yè)提供補(bǔ)貼5 000美元的方式來鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)接收領(lǐng)取救濟(jì)金者參加；由政府出資開辦一些服務(wù)性企業(yè)，吸收享受福利者參加工作。自從1996年，美國(guó)政府發(fā)起了從福利到工作伙伴關(guān)系（the Welfare－to－Work Partnership）的運(yùn)動(dòng)，參與這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的公司到1999年達(dá)到1．2萬家公司，雇傭了41萬位享受福利者；克林頓總統(tǒng)簽署行政命令確保聯(lián)邦政府各部門雇傭享受福利者，到1999年已經(jīng)有1．4萬個(gè)享受福利者被雇傭；政府還發(fā)起成立“副總統(tǒng)保持成功聯(lián)盟”（Vice President Coalition to Sustain Success），該聯(lián)盟致力于幫助享受福利者如何從依賴福利過渡到工作自救等等。

（四）美國(guó)福利改革取得了良好的效果

1．享受福利者就業(yè)率上升

1998年，美國(guó)享受福利者的就業(yè)率達(dá)到有史以來最高的23%，而1992年只有7%，1997年也只有13%（數(shù)據(jù)來源：TANF1999年國(guó)會(huì)年度報(bào)告，以下未標(biāo)明出處的數(shù)據(jù)均來自這個(gè)報(bào)告）。到1998年，那些收入在貧困線200%以下的單親母親的就業(yè)率從1992年的44%上升到1998年的57%。福利改革后，婦女就業(yè)率均有變化，而變化最大的是孩子未滿18歲的單親婦女，其就業(yè)率上升幅度最大。

2．享受福利人數(shù)大幅下降

從1996年8月到1999年3月在福利人口數(shù)上下降了40%。1999年接受援助的美國(guó)人比例是1969年以來最低的。如表1（見下頁）所示，美國(guó)的總?cè)丝跀?shù)歷年有所增加，但其享受福利的人數(shù)下降的幅度更大，而享受福利人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤兓惹皟烧吒黠@。

由經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)提出的一項(xiàng)報(bào)告表明：從1996年到1998年接受臨時(shí)援助人口的下降的1／3是實(shí)施福利改革所取得的，福利改革是這一時(shí)期廣泛并持續(xù)的—福利人口下降單一的最重要的因素。

3．享受福利家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善，全國(guó)貧困率下降

參加工作的TANF受益者的平均收入由每月506美元漲到每月553美元，從1997年到1998年增長(zhǎng)了11%。國(guó)家總審計(jì)署的一項(xiàng)研究表明離開福利的人的平均年收入在9 512美元到15 144美元之間。特別的當(dāng)收入和其他對(duì)工薪家庭的支持如收入減免退稅、食品券、兒童看護(hù)等結(jié)合在一起，家庭情況比當(dāng)初他們依賴福利時(shí)要好。

表1 美國(guó)享受福利人數(shù)變化

美國(guó)人口調(diào)查局調(diào)查顯示，美國(guó)貧困率由1993年的15%下降到13%。自從1993年以來，非洲裔美國(guó)人的貧困率從33．1%下降到26．5%，是歷史上最低的紀(jì)錄。1998年，西班牙裔美國(guó)人的貧困率從29．4%下降到27．1%，是1978年以來年降低率最高的一次。兒童的貧困率從1993年的22．7%下降到1997年的19．9%，最近30年以來4年期間下降最高的一次。如果從更長(zhǎng)歷史時(shí)期來看，無論是全國(guó)的、單親母親、單親黑人母親、西班牙裔單親母親家庭的貧困率2000年是最低的，與歷史上其他經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期相比，由于1996年的福利改革，2000年貧困率降低的幅度是最大的。

二、美國(guó)福利改革對(duì)完善中國(guó)城市低保制度的啟示

一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障水平達(dá)到什么程度和選擇何種模式，最終取決于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口發(fā)展?fàn)顩r。歷史環(huán)境不同，社會(huì)保障制度的起點(diǎn)就會(huì)不同、范圍也不同，采取的形式也會(huì)不同。但是通過前面的分析，我們可以看到福利改革之前美國(guó)核心的福利制度《對(duì)有未成年子女家庭的援助》與中國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的城市低保制度有很多共通之處，而且福利改革前美國(guó)的福利制度所引發(fā)的負(fù)面問題，如“福利依賴”已經(jīng)在中國(guó)出現(xiàn)。雖然“福利依賴”或者說“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”問題在學(xué)術(shù)界還有一定的爭(zhēng)議［9］、［10］、［11］，但是在前瞻性視角下，應(yīng)該未雨稠繆，根據(jù)本國(guó)的國(guó)情，借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善城市低保制度，使其處理好“政府與市場(chǎng)、公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)”的關(guān)系。

美國(guó)福利改革的具體措施中，如將享受福利與工作結(jié)合起來、設(shè)立享受福利時(shí)間限制、國(guó)家出臺(tái)政策讓勞有所值、擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)助的覆蓋面等措施無不具有啟示作用，值得中國(guó)借鑒。

在綜合分析比較美國(guó)福利制度與中國(guó)最低生活保障制度，闡述美國(guó)福利改革經(jīng)驗(yàn)及其所取得的效果的基礎(chǔ)上，筆者立足于中國(guó)國(guó)情，提出以下完善中國(guó)最低生活保障制度的一些可行性建議。

（一）在城市低保制度中強(qiáng)化“工作福利制”理念

1．將享受低保與參加工作結(jié)合起來，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等

我們?cè)谠O(shè)計(jì)國(guó)家社會(huì)保障制度時(shí)也必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，考慮到某些制度可能產(chǎn)生的后果，而更關(guān)鍵的是由于城市貧困將是一種長(zhǎng)期現(xiàn)象，反貧困政策必須具有可持續(xù)性，否則就有可能如美國(guó)AFDC項(xiàng)目那樣，給社會(huì)帶來重大的負(fù)面效應(yīng)。

因此，對(duì)具有勞動(dòng)能力的城市低保人群，在接受國(guó)家資助的同時(shí)，必須對(duì)他們參加工作有一定要求。“參加工作”的概念是廣泛的，可以指在公共或私人部門正式就業(yè)，也可以指公益性的社區(qū)活動(dòng)、職業(yè)教育與培訓(xùn)等。如遼寧省大連市通過建立“社區(qū)公共服務(wù)社”，組織有勞動(dòng)能力的低保人員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)、參加社區(qū)公益活動(dòng)和公共服務(wù)。此舉不僅實(shí)現(xiàn)了低保資格甄別，而且為他們的再就業(yè)打下了基礎(chǔ)［12］，應(yīng)該說是我國(guó)在這方面有益的嘗試。

2．重視對(duì)健康低保人員人力資本的開發(fā)與利用

對(duì)大部分窮人來說，他們最重要的資產(chǎn)就是人力資本。在人力資本方面進(jìn)行投資，是提高窮人資產(chǎn)、減少資產(chǎn)的不平等，減少貧困的強(qiáng)有力的方式［13］。從20世紀(jì)80年代開始的美國(guó)福利改革，要求各州為享受福利者提供教育、培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)方面的服務(wù)，幫助青少年享受福利者完成中學(xué)教育，把教育和培訓(xùn)放到了一個(gè)很高的位置上。我們實(shí)施城市低保，在保障貧困群體的基本生活的同時(shí)，更重要的是要通過各種教育和培訓(xùn)提升他們的人力資本，幫助他們通過競(jìng)爭(zhēng)重新回到工作崗位上，最終達(dá)到工作自救。

3．重視非正規(guī)就業(yè)，充分利用私有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)幫助低保人員就業(yè)

目前，從全世界范圍來看，非正規(guī)就業(yè)是解決就業(yè)困境的一條出路。在《人人有工作：社會(huì)發(fā)展峰會(huì)之后我們學(xué)會(huì)了什么》一文中，伊莎貝拉·格倫伯格列舉了一些聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署提供的數(shù)字，“在過去的20年中，臨時(shí)性工作在總的就業(yè)機(jī)會(huì)中所占的比例越來越大——在10個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，從事這種工作的人已經(jīng)占到就業(yè)人口總數(shù)的20%”［14］。從20世紀(jì)末世界各國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律看，部分時(shí)間的、不充分的非正規(guī)就業(yè)和政策性就業(yè)將成為有勞動(dòng)能力的低保人員主要就業(yè)方式。因此，在此大背景下，政府出臺(tái)優(yōu)惠的政策，比如降低稅收鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)接納低保者，既實(shí)現(xiàn)了低保戶的就業(yè)又填補(bǔ)了企業(yè)的用工空缺，無論是對(duì)解決健康成人低保戶生活困難，還是促進(jìn)私有和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，都是不無裨益的。

（二）國(guó)家出臺(tái)促進(jìn)工作自救的配套政策

1．鼓勵(lì)走出福利陷阱，將低保配套政策與參加工作掛鉤，提高最低工資，讓低保人員勞有所值

如果有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，大部分有勞動(dòng)能力低保人員還是愿意回到工作崗位中去的。目前城市低保制度增加許多配套優(yōu)惠政策，如廉租房政策、公房租金減免、教育救助等，這些政策以“低保”作為“準(zhǔn)入”條件，這也許會(huì)誘導(dǎo)有勞動(dòng)能力的低保人員有工作機(jī)會(huì)也不抓住，目的是要以“低?！鄙矸莴@得這些額外的收益。因此，建議將這些配套優(yōu)惠政策與參加工作結(jié)合起來，對(duì)參加工作的低保人員進(jìn)行“物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)”。此外，要盡量使企業(yè)貫徹落實(shí)《勞動(dòng)法》最低工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際情況，提高最低工資。理論上，最低工資應(yīng)該大于失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)保險(xiǎn)金應(yīng)該大于下崗生活費(fèi)，而下崗生活費(fèi)用要大于低保金，同時(shí)，考慮到低保戶參加工作所需的花費(fèi)，為低保人員參加工作提供交通費(fèi)等補(bǔ)貼，鼓勵(lì)低保戶更加積極地提高自己工作技能、尋找工作，走出低保補(bǔ)助溫室，最終達(dá)到工作自救。

2．完善低保退出機(jī)制

應(yīng)該致力于完善最低生活保障制度的退出機(jī)制，讓它具有一定的彈性。在美國(guó)的福利改革中，脫離臨時(shí)援助參加工作的家庭獲得公共醫(yī)療補(bǔ)助有一個(gè)緩沖期。這種理念值得我們?cè)诮⒌捅Ｍ顺鰴C(jī)制中借鑒。比如說，對(duì)低保家庭中新就業(yè)人員實(shí)施“救助漸退”的辦法。實(shí)現(xiàn)就業(yè)者，本人享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金（最低工資標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)入家庭收入），符合低保條件的，其家庭按規(guī)定繼續(xù)享受低保待遇。家庭收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)的，保留6個(gè)月的低保待遇，但實(shí)行救助漸退政策，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的第一、第二個(gè)月享受低保標(biāo)準(zhǔn)75%，第三、第四、第五個(gè)月享受50%，第六個(gè)月停止享受。

（三）構(gòu)建有效的實(shí)施城市低保制度的賞罰機(jī)制

任何一項(xiàng)制度的實(shí)施，必須要有一定的約束機(jī)制。在美國(guó)的福利改革中，為了督促各州確實(shí)達(dá)到聯(lián)邦法案規(guī)定的各項(xiàng)要求，設(shè)立了嚴(yán)格有效的賞罰制度。據(jù)學(xué)者研究表明，與強(qiáng)調(diào)懲罰而不是激勵(lì)相通的是，這種有效促進(jìn)享受福利者參加工作是通過懲罰實(shí)現(xiàn)的［15］。

隨著國(guó)家對(duì)城市低保制度的統(tǒng)一規(guī)劃，中央政府對(duì)資金投入的加大，中央應(yīng)該對(duì)各省市完成實(shí)施城市低保制度的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一的要求，并設(shè)立有效的獎(jiǎng)罰制度與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，直接將其與中央向各省市的低保財(cái)政撥款相結(jié)合。這樣會(huì)提高低保金的利用率，促進(jìn)更多的低保戶離開低保依賴，最終走向工作自救。

結(jié) 論

本文針對(duì)城市低保制度存在著的缺陷，通過研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施社會(huì)福利制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為完善中國(guó)城市低保制度提供一種國(guó)際借鑒視角。也正是基于這樣一種思路，選擇在某一發(fā)展階段社會(huì)福利制度模式方面與中國(guó)現(xiàn)階段比較類似、歷經(jīng)改革后取得成功的美國(guó)為參照對(duì)象，研究其實(shí)施福利制度的歷史教訓(xùn)及成功經(jīng)驗(yàn)。在立足于中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，本研究提出完善中國(guó)城市低保制度的若干條有建設(shè)性的建議，即在制度上將享受低保與參加工作結(jié)合起來，并出臺(tái)激勵(lì)低保人員參加工作的配套政策，重視低保人員人力資本的提升，使其通過就業(yè)最終達(dá)到工作自救。

［1］洪大用．試論中國(guó)城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向［J］．社會(huì)，2005，（3）：50－69．

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［4］楊立雄．貧困理論范式的轉(zhuǎn)向與美國(guó)福利制度改革［J］．美國(guó)研究，2006，（2）：111－136．

［5］JANSSON B S．The Reluctant Welfare State：American SocialWelfare Policies：Past，Present，and Future［M］．Brooks／Cole Publishing Company，1997：234－235．

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［15］M QUAID．Workfare：Why Good Social Policy Ideas Go Bad［M］．Toronto：University of Toronto Press，2002：16．

From“W elfare”to“W ork fare”─A Lesson for China＇s Urban M inimum Living Standard Security System from the Welfare reform of the United States

LIN Yi-fu
（School of Economy and Management，Harbin Institute of Technology，Harbin Institute of Technology，Harbin 150001，China）

As the final network of safety，China＇s Urban Minimum Living Standard Security System（UMLSSS）is playing an important role to handle urban poverty．However，due to MLSSS＇smany demerits，there is great room to improve it．Since America adopted Aid to Familieswith Dependent Children（AFDC）as its core welfare program，AFDC had been working for more than 60 years．This study found out that both UMLSSS and AFDC share a common demerit．The demerit could be best explained that except for financial aid，the urban poor get nothing else from the two systems to improve their ability of finding a job to get out of poverty．Furthermore，there are no motivating factors to urge the urban poor to be independent．AFDC had brought serious economic and social problems which resulted in reforms to take place since 1980s．Although China and America have different backgrounds，the ideas of improvement could be the same．Based on China＇s particular conditions，this papermakes references to such ideas as combining aid with work requirement，issuing policies to encourage the urban poor to find jobs and offering job opportunities for the urban poor in private sectors from American welfare reform to perfect UMLSSS．

urban poverty；theminimum living standard security system；welfare reform；workfare

G63

A

1009－1971（2013）01－0045－06

［責(zé)任編輯：唐魁玉］

2012－10－12

林亦府（1978—），男，江西三清山人，講師，博士，從事社會(huì)流動(dòng)、公共政策研究。