■張金明 劉宇赤

1 關(guān)于社區(qū)康復(fù)

1.1 國(guó)際社區(qū)康復(fù)的發(fā)展

1978年世界衛(wèi)生組織首次提出社區(qū)康復(fù)，目的是使眾多發(fā)展中國(guó)家的殘疾人得到康復(fù)服務(wù)。20世紀(jì)90年代，社區(qū)康復(fù)的理論研究不斷深入，實(shí)踐成果逐步積累，社區(qū)康復(fù)的概念、管理框架、技術(shù)要素、監(jiān)測(cè)評(píng)估等不斷完善。進(jìn)入21世紀(jì)，社區(qū)康復(fù)在國(guó)際社會(huì)得到進(jìn)一步重視。2003年5月社區(qū)康復(fù)國(guó)際協(xié)商會(huì)議在赫爾辛基召開(kāi)，提出在社區(qū)康復(fù)實(shí)施過(guò)程中,不但要提供高效的服務(wù),更要注重將社區(qū)康復(fù)發(fā)展融入到社區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃中。2004年國(guó)際《社區(qū)康復(fù)的聯(lián)合意見(jiàn)書(shū)》，闡明社區(qū)康復(fù)是以社區(qū)為基礎(chǔ)的康復(fù)，是為殘疾人康復(fù)、機(jī)會(huì)均等、減少貧困和社會(huì)包容的一種社區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略[1]。2006年《殘疾人權(quán)利公約》為社區(qū)康復(fù)發(fā)展提供了政策框架，明確以殘疾人權(quán)利為本的社區(qū)康復(fù)理念[2]。2010年世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際勞工組織和國(guó)際殘疾與發(fā)展聯(lián)盟共同出版了《社區(qū)康復(fù)指南》，明確了社區(qū)康復(fù)涵蓋健康、教育、生計(jì)、社會(huì)融入、賦權(quán)等五大領(lǐng)域的25個(gè)方面的具體內(nèi)容，為世界各國(guó)開(kāi)展殘疾人社區(qū)康復(fù)提供了全面指導(dǎo)[3]。當(dāng)前社區(qū)康復(fù)以城鄉(xiāng)社區(qū)為基地，以解決廣大殘疾人的康復(fù)需求為前提，以政府支持和社會(huì)各界為保障，以實(shí)用康復(fù)技術(shù)為訓(xùn)練手段，以實(shí)現(xiàn)殘疾人全面康復(fù)為目標(biāo)，積極動(dòng)員殘疾人及其家屬參與，已形成了國(guó)際化發(fā)展的趨勢(shì)。

1.2 我國(guó)社區(qū)康復(fù)概況

我國(guó)于20世紀(jì)80年代隨著殘疾人問(wèn)題得到社會(huì)的廣泛關(guān)注，開(kāi)始引入社區(qū)康復(fù)的理念和方法。1986年在四省區(qū)開(kāi)展了殘疾人社區(qū)康復(fù)試點(diǎn)。1988年殘疾人康復(fù)工作被列入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，開(kāi)展了搶救性的“三項(xiàng)康復(fù)”（白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)、聾兒語(yǔ)訓(xùn)、小兒麻痹后遺癥矯治手術(shù)），探索了在基層為殘疾人提供康復(fù)服務(wù)的途徑。自1991年起，社區(qū)康復(fù)實(shí)施方案連續(xù)成為中國(guó)殘疾人事業(yè)各五年發(fā)展綱要的重要配套方案之一貫徹執(zhí)行。2000年后，社區(qū)康復(fù)工作被納入社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，融入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和特殊教育等部門(mén)業(yè)務(wù)，2002年第三次全國(guó)殘疾人康復(fù)工作會(huì)議提出到2015年我國(guó)實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的宏偉目標(biāo)[4]。2008年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕7號(hào)）要求“大力開(kāi)展社區(qū)康復(fù)。推進(jìn)康復(fù)進(jìn)社區(qū)、服務(wù)到家庭”。2010年《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕19號(hào)）提出要完善社會(huì)化康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大力開(kāi)展社區(qū)康復(fù)?！稓埣踩耸聵I(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出“普遍開(kāi)展社區(qū)康復(fù)服務(wù)，初步實(shí)現(xiàn)殘疾人‘人人享有康復(fù)服務(wù)’目標(biāo)”[5]。殘疾人社區(qū)康復(fù)工作邁入新的發(fā)展階段。

隨著殘疾人康復(fù)事業(yè)的整體發(fā)展，社區(qū)康復(fù)也取得顯著成績(jī)，以政府主導(dǎo)、部門(mén)配合、社會(huì)參與的社區(qū)康復(fù)模式已經(jīng)形成；以殘疾人為本的社區(qū)康復(fù)理念已經(jīng)確立；堅(jiān)持“低投入、廣覆蓋”及分類指導(dǎo)、推廣適宜技術(shù)、倡導(dǎo)資源整合利用的實(shí)施原則達(dá)成廣泛共識(shí)；由組織管理網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的社區(qū)康復(fù)實(shí)施體系及其運(yùn)行機(jī)制日益完善；社區(qū)康復(fù)專業(yè)隊(duì)伍逐步壯大；社區(qū)康復(fù)業(yè)務(wù)內(nèi)容不斷豐富，服務(wù)質(zhì)量逐步提高，通過(guò)社區(qū)康復(fù)使康復(fù)需求得到解決的人數(shù)逐年增多，有力促進(jìn)了殘疾人的社會(huì)參與和融合。社區(qū)康復(fù)以社區(qū)為平臺(tái)開(kāi)展殘疾人康復(fù)服務(wù)，能夠有效整合社區(qū)內(nèi)各種資源、為殘疾人提供融合發(fā)展的機(jī)會(huì)和條件，是實(shí)現(xiàn)2015年殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”目標(biāo)的重要手段和途徑，是殘疾人康復(fù)各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，實(shí)踐證明，社區(qū)康復(fù)在殘疾人康復(fù)服務(wù)中的重要意義得到普遍認(rèn)同。

2 關(guān)于殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)

2.1 殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的提出

2008年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》提出“健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)”，首次提出殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系（以下稱兩個(gè)體系）建設(shè)。殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)是國(guó)家和社會(huì)針對(duì)殘疾人的特殊困難和特殊需求建立的保障殘疾人基本生活的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的有機(jī)整體，是一項(xiàng)全新的社會(huì)事業(yè)，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的指導(dǎo)原則、任務(wù)目標(biāo)和政策措施，并提出“加快推進(jìn)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)是維護(hù)殘疾人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓廣大殘人生活得更幸福、更有尊嚴(yán)的根本舉措，是全面建設(shè)小康社會(huì)，特別是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系和推進(jìn)共公服務(wù)均等化的必然要求”[6]。

2.2 殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的推進(jìn)

殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)是殘疾人事業(yè)向著更高層次發(fā)展的重要標(biāo)志，也是我國(guó)社會(huì)建設(shè)事業(yè)向縱深領(lǐng)域全面推進(jìn)的重要內(nèi)容。2009年，國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)根據(jù)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和殘疾人工作基礎(chǔ)，選定江蘇、湖北、陜西、廣州、武漢、成都作為殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)省級(jí)試驗(yàn)區(qū)和專項(xiàng)試點(diǎn)城市，與當(dāng)?shù)卣炗喣繕?biāo)責(zé)任書(shū)，明確兩個(gè)體系建設(shè)的目標(biāo)、職責(zé)和任務(wù)。省級(jí)試驗(yàn)區(qū)、專項(xiàng)試點(diǎn)城市先行先試、不斷探索、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)，加快推進(jìn)當(dāng)?shù)貧埣踩藘蓚€(gè)體系建設(shè)進(jìn)程。為科學(xué)量化評(píng)價(jià)兩個(gè)體系建設(shè)成效，國(guó)務(wù)院殘工委秘書(shū)處于2010年制定出臺(tái)《全國(guó)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)試驗(yàn)區(qū)、專項(xiàng)試點(diǎn)城市階段性（2009年～2010年）評(píng)估方案（試行）》（殘工委秘[2010]3號(hào)）。2011年對(duì)國(guó)務(wù)院殘工委組織有關(guān)部門(mén)和專家對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了評(píng)估，總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)，明確問(wèn)題和不足，提出改進(jìn)目標(biāo)和對(duì)策。

殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)在試點(diǎn)地區(qū)取得階段性成效，殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)被納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要，制定推進(jìn)規(guī)劃，出臺(tái)相關(guān)政策；各地注重制度性安排，堅(jiān)持普惠與特惠相結(jié)合，推進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)，提高社會(huì)保障水平；加強(qiáng)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，豐富服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范服務(wù)行為，增強(qiáng)專業(yè)化服務(wù)能力；調(diào)動(dòng)各方資源，引導(dǎo)社會(huì)力量參與殘疾人服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升兩個(gè)體系社會(huì)化水平。試點(diǎn)地區(qū)殘疾人整體狀況明顯改善，為兩個(gè)體系在全國(guó)范圍加快推進(jìn)提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

3 兩者之間的理論關(guān)聯(lián)

3.1 社區(qū)康復(fù)與兩個(gè)體系建設(shè)趨同之處

主要表現(xiàn)為概念相連、目標(biāo)相近、內(nèi)涵相容、原則相通、理念相承、模式相似（見(jiàn)表1）。

3.2 社區(qū)康復(fù)與兩個(gè)體系建設(shè)相異之處

主要表現(xiàn)為起源背景不同、發(fā)展歷程不同、分類表達(dá)不同、推進(jìn)方式不同、參與主體不同、監(jiān)測(cè)評(píng)估不同（見(jiàn)表2）。

研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)康復(fù)和殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，即在概念、目標(biāo)、內(nèi)涵、原則、理念、模式等方面有著趨同之處，在起源背景、發(fā)展歷程、分類表達(dá)、推進(jìn)方式、參與主體、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面有著相異之處。然而不難看出，二者相異之處是外在的、形式上的，它們有著共同的目標(biāo)，即努力使殘疾人得到各項(xiàng)服務(wù)，努力促進(jìn)殘疾人的全面發(fā)展[7]。社區(qū)康復(fù)重點(diǎn)在于為殘疾人個(gè)體服務(wù)的層面、方式、內(nèi)容、人員和效果；兩個(gè)體系建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)殘疾人群體整體水平的提升，以及保障殘疾人發(fā)展的規(guī)劃安排、制度措施、政策法規(guī)等方面的建設(shè)。

4 兩者之間的實(shí)踐關(guān)聯(lián)

4.1 社區(qū)康復(fù)的組織實(shí)施

4.1.1 社區(qū)康復(fù)需要政府主導(dǎo)、部門(mén)配合、社會(huì)

參與。殘疾人社區(qū)康復(fù)是綜合性的社會(huì)工作，必須納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、明確部門(mén)職責(zé)、實(shí)行目標(biāo)管理，這對(duì)社區(qū)康復(fù)的順利實(shí)施至關(guān)重要。

表1 殘疾人社區(qū)康復(fù)與兩個(gè)體系建設(shè)趨同情況

表2 殘疾人社區(qū)康復(fù)與兩個(gè)體系建設(shè)相異情況

4.1.2 社區(qū)康復(fù)需要技術(shù)支持。社區(qū)康復(fù)服務(wù)涉及領(lǐng)域具有專業(yè)性，因此各級(jí)殘疾人社區(qū)康復(fù)專家技術(shù)指導(dǎo)組在組織實(shí)施過(guò)程中的作用十分重要，包括制定和完善有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編寫(xiě)培訓(xùn)大綱和教材，培訓(xùn)技術(shù)骨干和師資力量，推廣實(shí)用技術(shù)，等等。

4.1.3 社區(qū)康復(fù)需要多樣化資源協(xié)同發(fā)揮作用。社區(qū)康復(fù)資源包括物質(zhì)資源、人力資源和政策資源。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站、室）、社區(qū)康復(fù)站（室）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、學(xué)校、幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、輔助器具服務(wù)社、福利企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員都是開(kāi)展社區(qū)康復(fù)的寶貴資源，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)資源共享并不斷優(yōu)化。

4.1.4 社區(qū)康復(fù)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)綜合性、多樣化。豐富多樣的社區(qū)康復(fù)服務(wù)是國(guó)際社區(qū)康復(fù)內(nèi)涵的要求。包括殘疾篩查和功能評(píng)定、各類殘疾的早期發(fā)現(xiàn)、康復(fù)服務(wù)檔案的規(guī)范建立、康復(fù)需求的動(dòng)態(tài)掌握、個(gè)性化康復(fù)服務(wù)和轉(zhuǎn)介服務(wù)的提供、殘疾人政策和康復(fù)知識(shí)的普及、工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣等[8]。

4.2 兩個(gè)體系建設(shè)的加快推進(jìn)

4.2.1 做好殘疾人保障與服務(wù)政策、制度、措施的出臺(tái)與落實(shí)。殘疾人生活救助、住房保障、教育就業(yè)、醫(yī)療康復(fù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等政策的進(jìn)一步完善均應(yīng)作為核心內(nèi)容，同時(shí)加快重殘生活救助、護(hù)理補(bǔ)貼、重殘補(bǔ)貼金、教育專項(xiàng)補(bǔ)貼等殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障政策的制定并建立督導(dǎo)檢查工作機(jī)制。發(fā)展政府、社會(huì)組織與市場(chǎng)合作協(xié)商的福利供給模式，推動(dòng)殘疾人社會(huì)福利主體的多元化[9]。

4.2.2 做好機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升殘疾人基本公共服務(wù)水平。市、縣（市、區(qū)）殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、康復(fù)中心、托養(yǎng)中心、文化體育中心、維權(quán)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)建設(shè)均為殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)機(jī)構(gòu)，需要合理分布，規(guī)范管理，穩(wěn)定管理人員與技術(shù)人員隊(duì)伍，拓展服務(wù)內(nèi)容。并做好服務(wù)質(zhì)量的提升。

4.2.3 不斷優(yōu)化殘疾人事業(yè)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。兩個(gè)體系建設(shè)同推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、滿足廣大殘疾人多樣化的生活需要密切結(jié)合，建立促進(jìn)加快發(fā)展的投入機(jī)制，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和殘疾人事業(yè)信息化建設(shè)，加大各類專業(yè)人才培養(yǎng)力度，加強(qiáng)殘疾人組織建設(shè)。發(fā)揮好社會(huì)各類資源的作用，為殘疾人提供高質(zhì)量服務(wù)[10]。

4.2.4 做好人才培養(yǎng)和理論研究。加快推進(jìn)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的關(guān)鍵在于高素質(zhì)專業(yè)人才的培養(yǎng)和作用發(fā)揮。因此應(yīng)當(dāng)加快建立適應(yīng)殘疾人多種需求、結(jié)構(gòu)合理、精通業(yè)務(wù)的專業(yè)化人才隊(duì)伍，制定人才培養(yǎng)規(guī)劃與穩(wěn)定機(jī)制，加強(qiáng)理論研究，促進(jìn)智慧成果在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化[11]。

研究發(fā)現(xiàn)，殘疾人社區(qū)康復(fù)的實(shí)施和兩個(gè)體系建設(shè)的推進(jìn)，均以政府為主導(dǎo)，多部門(mén)配合的社會(huì)化方式進(jìn)行。社區(qū)康復(fù)實(shí)施以具體服務(wù)項(xiàng)目為載體，實(shí)施層面集中在以縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）級(jí)，針對(duì)殘疾人基本康復(fù)需求提供個(gè)性化服務(wù)，同時(shí)通過(guò)國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位的社區(qū)康復(fù)示范區(qū)和社區(qū)康復(fù)示范縣（市）的創(chuàng)建推動(dòng)社區(qū)康復(fù)的深入開(kāi)展。兩個(gè)體系建設(shè)以制度建設(shè)為核心，針對(duì)殘疾人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的特殊困難和基本需求，自上而下出臺(tái)、落實(shí)各項(xiàng)保障與服務(wù)的政策、措施，并通過(guò)試點(diǎn)先行，帶動(dòng)全面方式，加快推進(jìn)兩個(gè)體系建設(shè)。二者在實(shí)踐中均在努力滿足殘疾人各項(xiàng)基本需求，通過(guò)各項(xiàng)政策制度的落實(shí)和服務(wù)質(zhì)量的提升，縮小殘疾人狀況與社會(huì)平均水平的差距。

[1]ILO, UNESCO, WHO. Joint Position paper: Communitybased Rehabilitation for and with people with disabilities. Geneva：WHO，2004.

[2]張金明，趙悌尊.國(guó)際社區(qū)康復(fù)發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)社區(qū)康復(fù)工作的思考.中國(guó)康復(fù)理論與實(shí)踐,2011(2):184-186.

[3]WHO，UNESCO，ILO，IDDC.Introductory booklet of Community-based Rehabilitation: CBR Guidelines.Geneva ：WHO，2010:23-27.

[4]孟曉，韓紀(jì)斌，曹躍進(jìn).試論社區(qū)康復(fù)的國(guó)際理念與中國(guó)實(shí)踐.殘疾人研究，2011(4):41-47.

[5]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).中國(guó)殘疾人事業(yè)十二五發(fā)展綱要讀本.北京：華夏出版社,2011:98.

[6]中國(guó)殘聯(lián)兩個(gè)體系建設(shè)辦公室.殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)學(xué)習(xí)讀本.北京：華夏出版社,2010:66.

[7]張金明,劉宇赤，銀芳，等.試論國(guó)際社區(qū)康復(fù)與我國(guó)殘疾人“兩個(gè)體系”建設(shè).中國(guó)康復(fù),2012(6):478-480.

[8]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要康復(fù)配套實(shí)施方案及實(shí)施辦法.北京:華夏出版社，2012:36-55.

[9]談志林.我國(guó)殘疾人社會(huì)福利的發(fā)展模式與路徑選擇.殘疾人研究，2011(1):43-47.

[10]張金明.殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)滿意度調(diào)查分析.殘疾人研究，2012(1):48-53.

[11]郭春寧.殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的新篇章.殘疾人研究，2011(2):59-63.