周強(qiáng)強(qiáng)，黃 佳

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州510006)

目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益沖突較多，群體性事件激增;高速城市化背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)張以及城市更新的展開，帶來大量的征地、拆遷，由于規(guī)范和操作存在問題，拆遷、征地群體性事件屢見不鮮。城市規(guī)劃中的公民參與有助于提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，有利于監(jiān)督規(guī)劃部門依法行政，有利于兼顧城市規(guī)劃中弱勢(shì)群體的利益，有利于協(xié)調(diào)不同利益主體之間關(guān)系，也是避免城市規(guī)劃中出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件的有效手段。

1 文獻(xiàn)回顧

1969年，美國(guó)學(xué)者雪莉·阿恩斯坦根據(jù)公民參與程度的高低，將公民參與形式分為3個(gè)階段8種形式，初級(jí)階段的假參與包括操縱和治療兩種形式，中級(jí)階段的表面參與包括告知、商議、展示3種形式，高級(jí)階段的深度參與包括合作、授權(quán)、公民控制3種形式［1］。英國(guó)對(duì)話公司總裁安德魯·雅克蘭在雪莉·阿恩斯坦研究的基礎(chǔ)上，提出了4個(gè)階段的公民參與理論，依次為信息交流、咨詢、參與和合作，并指出了不同階段沒有好壞之分，只是由于它們使用的方法和選擇的目標(biāo)不同而已［2］。美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯將公民參與的途徑分為4類，具體的參與方式主要包括關(guān)鍵公民接觸、民意調(diào)查、公民投訴、市民會(huì)議、公民聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)、展示會(huì)、熱線、網(wǎng)絡(luò)媒體、新媒體、信訪、公民接待日等［3］124。

目前我國(guó)的城市規(guī)劃公民參與還處在初級(jí)階段(戴月，2000)，主要表現(xiàn)在公民參與程度低，參與的范圍和比例小，參與存在地區(qū)差異，以自發(fā)參與為主，組織程度很低，公民參與缺乏制度性途徑;參與手段主要是通過城市規(guī)劃委員會(huì)制度、規(guī)劃公示制度、向規(guī)劃行政主管部門投訴、信訪等途徑進(jìn)行。孫施文(2002)指出，我國(guó)城市規(guī)劃的公民參與只是在局部的范圍內(nèi)，在特定的層次上有一些零星嘗試，在制度和實(shí)踐整體上則尚未全面推行。張旺鋒(2009)指出，我國(guó)城市規(guī)劃中公民參與需要進(jìn)行體制的構(gòu)建，制度層面上需要對(duì)公民參與給予資金、法律和技術(shù)的保障。劉莉芬和謝國(guó)濤(2010)就公民參與城市規(guī)劃的可靠性作了系統(tǒng)的分析，并給出了評(píng)價(jià)公民參與的方法和指標(biāo)，為公民參與的量化評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。總之，國(guó)內(nèi)關(guān)于城市規(guī)劃公民參與的具體形式及其適用性的研究較為缺乏，本文將就這方面進(jìn)行深入細(xì)致的探討。

2 公民選擇參與方式的影響因素

公民參與方式是公民參與政策制定過程、影響政策執(zhí)行的具體而有效的途徑，具體表現(xiàn)為公民參與政府互動(dòng)中所采取的制度性、合法性的參與方法和策略［3］129。任何形式的公民參與，其目的都在于維護(hù)公民自身的權(quán)利和利益，城市規(guī)劃領(lǐng)域亦是如此。

2.1 公民的視角

公民在城市規(guī)劃環(huán)節(jié)中選擇參與方式所受的影響因素主要包括以下幾點(diǎn):

(1)相關(guān)利益群體與城市規(guī)劃特定議題的利益相關(guān)度，即規(guī)劃議題對(duì)相關(guān)公民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量的影響程度。相關(guān)公民主要包括經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者、環(huán)境利益相關(guān)者和精神文化利益相關(guān)者，其中經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者受規(guī)劃影響最大，因此他們也是公民參與最重要和最堅(jiān)定的組織實(shí)施者。規(guī)劃的議題與相關(guān)者的相關(guān)度越高，參與方式的選擇也越廣泛，參與的程度也越高。

(2)公民對(duì)參與預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的預(yù)估情況，即公民通過對(duì)參與實(shí)際產(chǎn)生結(jié)果與預(yù)期產(chǎn)生效果之間差異進(jìn)行比對(duì)或進(jìn)行的一種心理評(píng)價(jià)。如果公民認(rèn)為參與行為的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性較大，他們會(huì)選擇對(duì)外影響較大、參與度較深的參與形式。反之，如果公民認(rèn)為參與基本不會(huì)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則會(huì)表現(xiàn)出冷漠的參與態(tài)度，選擇參與度較低的參與形式，甚至不參與。

(3)特定規(guī)劃環(huán)節(jié)的技術(shù)化和專業(yè)化程度，即在實(shí)施規(guī)劃的具體環(huán)節(jié)中，環(huán)節(jié)議題涉及到專業(yè)知識(shí)與工程技術(shù)的程度。城市規(guī)劃往往涉及到建筑學(xué)、美學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)等大量的專業(yè)知識(shí)以及相關(guān)工程技術(shù)，規(guī)劃環(huán)節(jié)的專業(yè)化和技術(shù)化程度也影響著公民參與方式的選擇。

(4)以往類似議題和規(guī)劃環(huán)節(jié)的參與效果。公民以往的參與效果越好，其對(duì)政府的信任度就越高，公民參與的熱情也越高，故而可能選擇較為深度的參與方式，反之亦然。

2.2 政府的視角

公民參與是公民與決策部門互動(dòng)的過程，現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃還是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，最終選擇何種參與方式除了從公民自身的角度考慮之外，還應(yīng)該考慮政府政策的因素。

(1)決策質(zhì)量的要求。城市規(guī)劃部門回應(yīng)的規(guī)劃問題總會(huì)附帶質(zhì)量的要求，如從最低限度的預(yù)算限制到最高度的規(guī)章制度限制。質(zhì)量要求主要包括技術(shù)要求、預(yù)算要求以及法規(guī)要求。技術(shù)要求是指規(guī)劃決策需要達(dá)到什么樣的技術(shù)水平，同時(shí)又受到哪些技術(shù)限制;預(yù)算要求是指實(shí)施規(guī)劃受到的成本預(yù)算約束。

(2)政府擁有信息的充足程度。規(guī)劃部門需要更多的信息以促進(jìn)規(guī)劃質(zhì)量，以下信息是政府在進(jìn)行城市規(guī)劃中必需的:一是有關(guān)公民偏好的信息;二是規(guī)劃中有關(guān)環(huán)節(jié)和議題涉及到的技術(shù)信息;三是有關(guān)規(guī)劃實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)情況的信息。

(3)公民對(duì)政府決策認(rèn)同度的必要性。公民參與城市規(guī)劃的主要目的是增加公民對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同度，尤其是在規(guī)劃執(zhí)行中特別需要公民支持的情況下，吸收公民參與規(guī)劃是城市規(guī)劃得以順利實(shí)施的必要條件。

3 幾種主要公民參與類型的適用性

筆者在參考了美國(guó)學(xué)者約翰·C·托馬斯“公民參與的有效決策模型”［4］的基礎(chǔ)上，作出了城市規(guī)劃公民參與矩陣，如圖1所示。

圖1 城市規(guī)劃公民參與形式的選擇矩陣

根據(jù)矩陣，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃中幾種常用的公民參與方式進(jìn)行適用性分析。

(1)調(diào)查法。調(diào)查法包括訪問法和問卷法，它為議題的制定提供信息源，保證信息的完整性和充分性。調(diào)查法主要是政府發(fā)起的參與方式，參與的公民范圍較廣，溝通渠道也比較通暢，但由于其信息的傳遞是單方向的，公民很少有深入?yún)⑴c的機(jī)會(huì)。因此，調(diào)查法是一種低度、廣泛性參與方式，主要用于以獲取公民信息為目標(biāo)的規(guī)劃議題或環(huán)節(jié)中。

(2)聽證會(huì)。聽證會(huì)是一種表達(dá)不同利益訴求，保證規(guī)劃議題得到廣泛理解、支持的議事制度?，F(xiàn)階段我國(guó)的聽證會(huì)還是以政府主導(dǎo)為主，并且缺乏一致的聽證會(huì)實(shí)施細(xì)則［5］。聽證會(huì)的代表人士通常由規(guī)劃涉及到的利益相關(guān)各方的代表組成;聽證的過程中，代表人士能充分、全面、深入地闡述其意見;聽證會(huì)對(duì)規(guī)劃議題會(huì)產(chǎn)生較大的影響。因此，聽證會(huì)是一種深度、小范圍的代表性參與，其主要用于涉及到公眾廣泛利益、會(huì)有較大意見分歧和利益沖突的重大城市規(guī)劃議題。

(3)投訴。投訴是一種公民積極主動(dòng)解決沖突的行為，是一種公民自主發(fā)起的參與方式。由于規(guī)劃中涉及到的相關(guān)公民的利益訴求不同，規(guī)劃對(duì)公民的影響也不同，因此基于同一原因進(jìn)行“組團(tuán)投訴”的公民相對(duì)較少。投訴是一種低度的象征性參與，這種參與方式有利于規(guī)劃部門多考慮除經(jīng)濟(jì)利益之外的其他影響因素。及時(shí)有效地處理好投訴問題，是規(guī)劃部門取得公民信任、維護(hù)政府良好形象的重要途徑。

(4)新媒體互動(dòng)。新媒體互動(dòng)是一種新型的公民參與方式，新媒體參與不受時(shí)間和地域的限制，許多白天必須工作的年輕人可以靈活安排時(shí)間在網(wǎng)上參與。新媒體參與有實(shí)時(shí)性、開放性、匿名性、交互性等特點(diǎn)，參與人可以在網(wǎng)絡(luò)中自由、平等地交流彼此的看法。總之，新媒體參與是一種低度的廣泛性參與方式，為了體現(xiàn)規(guī)劃的公正、公開，已有部分城市開始重視新媒體參與，并將之作為獲取公民對(duì)政府政策支持、獲取公民信息的重要途徑。

4 公民選擇參與方式的原則

適當(dāng)?shù)墓駞⑴c方式對(duì)于參與的效果有著直接的影響。目前我國(guó)城市規(guī)劃中公民參與形式多樣，為了能夠理性地選擇公民參與方式，應(yīng)本著以下原則:

(1)參與的必要性。公民參與是否必要，直接影響到公民參與的深度、廣度以及參與的時(shí)機(jī)等一系列問題。公民參與的必要性要以城市規(guī)劃中相關(guān)公眾的目標(biāo)為考量依據(jù)，不同的參與目標(biāo)要選擇不同的參與方式。

(2)參與的投入—產(chǎn)出比。公民在決定參與到城市規(guī)劃后，會(huì)對(duì)所有可選擇的參與方式進(jìn)行成本與預(yù)期收益進(jìn)行比較。只有那些付出成本小于預(yù)期收益的公民參與方式，公民才會(huì)考慮。具體選擇哪種參與方式，還需要結(jié)合諸如公平性、時(shí)效性、影響力等因素決定。

(3)參與的深入廣泛性。城市規(guī)劃的議題不同，其相關(guān)公民的利益相關(guān)種類、大小也不同。公民將從自身的利益出發(fā)選擇適合的公民參與方式。經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)公民通常會(huì)選擇那些能夠深入?yún)⑴c到城市規(guī)劃中的參與方式。

(4)參與的公平性。公平性是選擇公民參與形式的最基本考慮要素。公平性不僅體現(xiàn)在選擇公民代表方面，還表現(xiàn)在參與過程中不同利益群體都有平等表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)方面。公民參與城市規(guī)劃的實(shí)施過程也就是對(duì)現(xiàn)有利益的重新分配，以保障社會(huì)的公正穩(wěn)定。

(5)參與的時(shí)效性。參與的時(shí)效性主要指公民參與的時(shí)機(jī)，即何時(shí)引入公民參與，以及參與持續(xù)時(shí)間，即公民參與行為持續(xù)的時(shí)間。城市規(guī)劃中一般在規(guī)劃問題認(rèn)定、規(guī)劃議程建立和形成規(guī)劃方案環(huán)節(jié)引入公民參與。參與持續(xù)時(shí)間要適度，既要保證參與的充分性和有效性所需要的時(shí)間長(zhǎng)度，又要防止參與時(shí)間太長(zhǎng)，導(dǎo)致花費(fèi)更多的資源以及出現(xiàn)參與者的偏好、注意力、選擇發(fā)生變化。

(6)參與的實(shí)際影響力。公民經(jīng)過一系列的參與活動(dòng)所產(chǎn)生的實(shí)際影響力，既是公民參與所追求的目標(biāo)，也是公民參與是否成功、是否達(dá)到預(yù)期期望的重要評(píng)判依據(jù)。在選擇參與方式時(shí)，并非影響力大的就一定是好的，影響力大意味著投入大，公民要根據(jù)需要選擇影響力能滿足預(yù)期目標(biāo)的參與方式。

5 結(jié)論

公民參與城市規(guī)劃，不僅體現(xiàn)了社會(huì)公平，而且提高了政府決策的質(zhì)量，減少了規(guī)劃實(shí)施的后續(xù)成本。城市規(guī)劃中公民參與方式多樣，其適用條件各異，必要性是公民參與方式選擇的大前提，結(jié)合公民參與目標(biāo)來確定參與程度，在此基礎(chǔ)上選擇合適的參與方式。就不同的公民參與方式而言，沒有最好，在城市規(guī)劃中只有把公民參與影響因素和公民參與目的有機(jī)結(jié)合起來，再結(jié)合公民參與方式的適用條件，才能收到預(yù)期的公民參與效果。

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