覃愛玲

3月24日，新任中國財(cái)政部部長樓繼偉在中國發(fā)展高層論壇上第一次以財(cái)長身份公開講話，用罕見的直白話語，批判了政府通過財(cái)政增收或擴(kuò)大赤字兩種方式擴(kuò)大福利再分配的政策路徑，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)亟需進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革，政府應(yīng)創(chuàng)造公正的環(huán)境為市場(chǎng)化提供更大空間而非福利品，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的“包容性增長”。

樓繼偉素有“市場(chǎng)派”之名。急盼市場(chǎng)化改革的經(jīng)濟(jì)界對(duì)新財(cái)長充滿期待，基于其個(gè)人經(jīng)歷和思想取向，有解讀甚至稱，其上任本身即可看作是中央將下大力度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的信號(hào)。

當(dāng)前公認(rèn)的是，中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)已經(jīng)到了新的關(guān)鍵時(shí)刻，需要進(jìn)行大的整體性改革。但“改革”一詞本身已經(jīng)充滿歧義，可能指向完全相反的政策取向，具體怎么改，從哪里入手，眾說紛紜，莫衷一是。以財(cái)稅改革作為新一輪改革的突破口，是其中頗有影響的一種聲音。樓繼偉的發(fā)聲，強(qiáng)化了這一觀點(diǎn)。

事實(shí)上，樓自己也以此為期許。他表示，過去30多年中國堅(jiān)持市場(chǎng)取向的持續(xù)改革中，財(cái)稅體制起了突破口與先行軍的作用。

但當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政增收壓力加大，支出卻有增無減。財(cái)政部門如何在維持收支平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)稅自身的改革，并為新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革提供突破口，面臨諸多難題。

告別超規(guī)模增長？

在2013年的中央預(yù)算中，財(cái)政赤字高達(dá)1.2萬億元，比2012年預(yù)算增加4000億元，成為建國后財(cái)政赤字的歷史高點(diǎn)。

對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，財(cái)政赤字的總量雖然創(chuàng)歷史新高，但是在可控之內(nèi)。他認(rèn)為，造成2013年財(cái)政赤字猛增有兩大因素，收的一面，是因?yàn)楦油怀鼋Y(jié)構(gòu)性減稅，營改增的減稅量接近2000億元；從支出看，側(cè)重在增加改善民生方面，包括新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等。

從樓繼偉在論壇上的表述，不難看出其對(duì)龐大赤字規(guī)模的憂慮，以及尋求財(cái)政收支平衡的意愿。他表示，在民生支持制度尚不完善的情況下，政府已經(jīng)做了許多民生方面的中長期承諾，這種情況容易變成既幫窮人又幫懶人，并表示，政府不能碰到民生問題都要去做，“承諾過多而收入不夠，就會(huì)走向不歸之路”。他預(yù)計(jì)未來財(cái)政收入將降至一位數(shù)增長，不太可能出現(xiàn)超規(guī)模的增長。

中國財(cái)政收入近年來年年上一個(gè)臺(tái)階，從2007年的5.13萬億元人民幣升至去年11.72萬億。而目前較為公認(rèn)的說法是，從去年開始，中國經(jīng)濟(jì)開始從此前的高速增長期進(jìn)入中速增長周期，預(yù)計(jì)會(huì)在較長時(shí)期內(nèi)保持低于8%的增長率。在這種情況下，財(cái)稅收入顯然難以進(jìn)一步增大。

在收入增加有限，福利支出不可能大幅下降的財(cái)政收支矛盾下，降低政府自身開支成為選擇之一。一些吃財(cái)政飯的單位年底突擊花錢，“三公”消費(fèi)的高額支出，政府大修樓臺(tái)館所、形象工程等現(xiàn)象，一直深為大眾詬病。新任總理李克強(qiáng)明確表態(tài)，要收緊政府開支，政府行政經(jīng)費(fèi)和人員編制只減不增，更大興節(jié)儉令。

但據(jù)媒體報(bào)道，雖然許多一度火熱的豪華酒店在節(jié)儉令下受到打擊，消費(fèi)量急降，更多公款消費(fèi)轉(zhuǎn)為地下。不從預(yù)算和財(cái)務(wù)公開等制度建設(shè)方面進(jìn)行控制，只憑行政命令，顯然難以實(shí)質(zhì)性解決公款消費(fèi)問題。

一項(xiàng)增加財(cái)政收入的可能，是提高國有企業(yè)利潤上交財(cái)政的比例。最近幾年，大型國企尤其是壟斷性國企的規(guī)模和利潤都得到巨大擴(kuò)張，但上交利潤比例最高不超過20%。

樓繼偉表示，以前國有企業(yè)上交利潤比例不大，主要考慮的是這些國有企業(yè)有包括下崗職工在內(nèi)的歷史問題需要解決，現(xiàn)在10多年過去，這些問題越來越少，因此會(huì)不斷提高上交比例。

但從這些頗有政策能量的大型國企嘴里奪食，顯然并非易事。近日，中石化董事長傅成玉就曾呼吁，13年前買斷工齡的“中石化下崗職工活不下去了”，要求通過增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決這些職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

而近日有媒體稱，近日從國資委處獲得的信息表示，國資委短期內(nèi)并無提高國企利潤上繳比例的考慮，也沒有時(shí)間表。

整體改革突破口？

中國的財(cái)稅改革已經(jīng)到了不得不改之時(shí)，這是近年來業(yè)界的公認(rèn)看法。最重要的是，地方政府的土地財(cái)政負(fù)面效應(yīng)越來越大，引起各方爭(zhēng)議。賣地財(cái)政不可持續(xù)，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。

中共十八大報(bào)告曾明確提出，加快財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，構(gòu)建地方稅系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。

如何解決土地財(cái)政缺位后的地方財(cái)政問題，有各種不同意見，包括中央上收事權(quán)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，與地方共享消費(fèi)稅，開征房產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境稅等構(gòu)建新的地方稅體系等。其中，同時(shí)進(jìn)行行政框架扁平化改革，降低行政成本的呼聲甚高。

曾參與過1994年分稅制改革的樓繼偉，對(duì)央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的構(gòu)想頗為宏遠(yuǎn)。他曾表示，應(yīng)由中央層面來管理社會(huì)保障等全國福利性事務(wù)，同時(shí)相應(yīng)地對(duì)中央、地方的行政人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅調(diào)整，將大量地方公務(wù)員劃歸中央政府。他認(rèn)為，中國擁有世界上最小的中央政府，中央公務(wù)員僅占全部政府雇員的6%，而世界平均水平在1/3。這種大動(dòng)作的改革顯然非短時(shí)間內(nèi)能夠定奪。

就目前來看，最為現(xiàn)實(shí)的財(cái)稅改革內(nèi)容是“營改增”的進(jìn)一步推廣，它被賦予了結(jié)構(gòu)性減稅、推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等功能。

另一方面，目前中國的稅種以間接稅為主，被認(rèn)為無法對(duì)收入分配進(jìn)行合理調(diào)整。因?yàn)榈褪杖胝叩南M(fèi)額占比例更大，稅收大部分被隱性地置放于中低收入者身上。從間接稅過渡到直接稅，征收以企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等為主的直接稅，是眾多改革派財(cái)稅專家一直提倡的財(cái)稅改革方向之一。

房產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)保稅等，是眾多財(cái)稅專家看好的新興稅種。它們通常被認(rèn)為除了籌集財(cái)政收入外，還具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分配的更廣泛作用。

2010年，資源稅改革率先在新疆試點(diǎn)。原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。從2011年開始，在全國全面推廣。它被寄望成為包括電力體制改革在內(nèi)的中國基礎(chǔ)資源產(chǎn)品價(jià)格改革的切入點(diǎn)，并從長遠(yuǎn)看，產(chǎn)生節(jié)能降耗的杠桿作用。

房產(chǎn)稅在目前則有很大爭(zhēng)議。以賈康為代表的贊成者認(rèn)為，它將在為地方構(gòu)建健康穩(wěn)定的新稅種、房地產(chǎn)調(diào)控、優(yōu)化收入再分配等方面產(chǎn)生正面效應(yīng)；而以原國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)為代表的反對(duì)者則認(rèn)為，房產(chǎn)稅的收取成本高昂，且在收取過程中易使政府與民眾造成直接沖突，得不償失。

許善達(dá)曾建議，作為房產(chǎn)稅的替代，政府在交易過程中一次性分享房產(chǎn)持有者的新增利潤。這種方式被認(rèn)為既能為地方政府收取到一定的稅收，又容易操作，且避免與民眾長期爭(zhēng)利。新出臺(tái)的“國五條”內(nèi)容正與這一觀點(diǎn)類似。

從更大的角度看，直接稅將徹底改變政府與民眾的關(guān)系。一個(gè)需時(shí)時(shí)拿出自身收入納稅的公民，必將更為關(guān)心政府的花費(fèi)所在；而需時(shí)時(shí)直接從民眾手中收錢維持運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，勢(shì)必對(duì)民眾的訴求更為在意。

但在短時(shí)期內(nèi)，房產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)保稅等將仍處于試點(diǎn)培育甚至規(guī)劃階段。今后一段時(shí)間，流轉(zhuǎn)稅和所得稅仍將扮演主體稅種，稅收籌集國家財(cái)政收入的作用仍是主要的。

另一個(gè)大的問題，是進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算制度建設(shè)。上一屆政府為建立科學(xué)的預(yù)算制度做了不少努力，尚需實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一個(gè)缺乏科學(xué)預(yù)算的財(cái)政制度，不可能是一個(gè)完整的現(xiàn)代財(cái)政制度。以爭(zhēng)議重重的《預(yù)算法》修訂為契機(jī)，全面調(diào)整、規(guī)范中國的預(yù)算制度體系，應(yīng)是政策選擇之一。

黃金十年與失落十年

樓繼偉素有說話直率，不怕得罪人之名?！皫透F不幫懶”一論，公開表達(dá)了對(duì)福利再分配政策取向的謹(jǐn)慎態(tài)度。除了福利支出比例過大會(huì)產(chǎn)生政府對(duì)市場(chǎng)的壓制作用，導(dǎo)致長遠(yuǎn)發(fā)展的不可持續(xù)性，這句話的另一層意思是指，目前中國的福利支付制度本身很不健全，加大了消耗度。

事實(shí)上，對(duì)中國過去10年中央政府在“民生”這一概念下推行的大規(guī)模福利政策，不同的社會(huì)群體和基于不同價(jià)值立場(chǎng)者，有時(shí)有著截然相反的感受和評(píng)價(jià)。

從2012年開始，著名“三農(nóng)”問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊就開始談及，從2002年中共十六大以來的10年，是億萬農(nóng)民的“黃金10年”。

從農(nóng)業(yè)稅的徹底免除，各種轉(zhuǎn)移支付，覆蓋面達(dá)80%的農(nóng)村合作醫(yī)療等各種政策，中央財(cái)政的“三農(nóng)”投入從2003年的1700多億增加到2011年的1.2萬多億，8年間增長了6倍。僅2011年一年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模即超過“十五”時(shí)期5年的總和。

盡管有資金挪用和制度不合理等各種問題存在，過去10年中國農(nóng)村民生改善取得的巨大成績有目共睹。農(nóng)民收入連續(xù)9年保持較快增長，最近3年，增長速度更是超過了城鎮(zhèn)居民。除了城鎮(zhèn)化征地引發(fā)的問題外，農(nóng)村休養(yǎng)生息效應(yīng)明顯。曾有媒體評(píng)論，過去10年中國最重大的政策成績發(fā)生在農(nóng)村。

回憶上世紀(jì)90年代末至20世紀(jì)初期農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，中國農(nóng)村近乎烽煙四起的危情，會(huì)對(duì)近10年的改變有更深刻的認(rèn)識(shí)。從“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”過渡到“黃金10年”，財(cái)政少取多予的政策功不可沒。

與韓俊有類似感受的是著名社會(huì)保障專家、全國人大常委鄭功成。近10年來，他最深切感受就是，中國社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)了“歷史性的跨越”。

他記得，10年前提到社會(huì)保障時(shí)，最流行的說法是只能“雪中送炭”，不能“吊高了老百姓的胃口”，公共投入極端有限，社保水平甚至無法真正免除困難群體的生存危機(jī)。而近10年來，政府對(duì)社會(huì)保障的投入持續(xù)大幅增長，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平持續(xù)攀升，已經(jīng)形成了覆蓋城鄉(xiāng)的全民社會(huì)保障體系，進(jìn)而成為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配格局日益重要的機(jī)制。

與此相對(duì)照的是，日前，中國“市場(chǎng)派”代表、經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎在英國《金融時(shí)報(bào)》上發(fā)表文章，呼吁新一代領(lǐng)導(dǎo)人沖破壓力，“重啟改革”。在文中，他將中國過去的10年稱為“失去的10年”（lost decade）。這一呼聲，得到了市場(chǎng)派內(nèi)部的廣泛認(rèn)同。

對(duì)市場(chǎng)派而言，過去幾年，在國進(jìn)民退的壓制之下，民營企業(yè)的發(fā)展空間受到擠壓。東南沿海一帶大量民營中小企業(yè)，更是在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、勞動(dòng)力成本上升和稅費(fèi)過重等各種綜合壓力下，成批破產(chǎn)。

而在飛速上升的房價(jià)和通貨膨脹壓力下，工資上漲有限的中間收入階層的生活痛苦指數(shù)急劇加大。大學(xué)生兩三千元的起薪與一般農(nóng)民工差距越來越小。不少人成為用父母積蓄首付，每月主要收入花在月供上的“房奴”。“白領(lǐng)”一詞，已經(jīng)由受人羨慕的對(duì)象變?yōu)槌爸S之詞。

20年前開始，作為“先進(jìn)生產(chǎn)力”代表的企業(yè)家群體地位高漲，企業(yè)家黨代表成為一時(shí)風(fēng)潮，國企改革取得突破；但同時(shí)產(chǎn)生了大量下崗職工，農(nóng)村處于相當(dāng)危險(xiǎn)狀態(tài)。10年前開始政府將“三農(nóng)”問題作為重中之重，關(guān)注農(nóng)村和底層，努力構(gòu)建社會(huì)保障體系，但在民營企業(yè)發(fā)展和中產(chǎn)階層培育方面難盡人意。而新一屆政府在承諾繼續(xù)上一屆政府福利保障的情況下，表現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化取向。

從這里可以看出，對(duì)市場(chǎng)和福利的施政側(cè)重點(diǎn)不同，這一在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家常常交相出現(xiàn)的情形，在中國政府換屆過程中也已然顯現(xiàn)。