季開云

為了做好《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》立法工作，2013年3月26日－29日江蘇省人民政府法制辦公室和江蘇省農(nóng)機局聯(lián)合調(diào)研組赴江西學習考察了農(nóng)機安全監(jiān)督管理法制建設工作。調(diào)研組先后與江西省農(nóng)機局、省農(nóng)機安全監(jiān)督管理總隊進行了座談交流，實地考察了吉安縣農(nóng)機安全監(jiān)管法治建設工作，比較深入地了解了江西省農(nóng)機安全監(jiān)督管理的法制建設情況。

1 江西省農(nóng)機法治建設現(xiàn)狀

江西省地處長江中下游南岸，面積16.69萬km2，居華東各省市之首，在國家經(jīng)濟開發(fā)戰(zhàn)略上屬于中部崛起地區(qū)，耕地面積137.87萬hm2，農(nóng)業(yè)總量不大，農(nóng)產(chǎn)品以水稻、水產(chǎn)和林產(chǎn)為主，農(nóng)機化水平總體上處于全國中游水平。2012年全省農(nóng)機總動力4 600萬kW。擁有農(nóng)田作業(yè)拖拉機35萬臺、耕整地機械4 6 萬臺套，耕作機械平均每百畝3臺；擁有聯(lián)合收割機4.97萬臺，平均每百畝18臺。省農(nóng)機局是省農(nóng)業(yè)廳的處級局，省農(nóng)機安全監(jiān)督管理總隊是省農(nóng)業(yè)廳的處級行政執(zhí)法單位，業(yè)務上歸省農(nóng)機局領(lǐng)導，全省農(nóng)機安全監(jiān)督管理的行政執(zhí)法體系比較健全。近年來，江西省高度重視農(nóng)機法制建設，不斷推進農(nóng)機依法行政，初步建立了農(nóng)機政策法規(guī)體系。

（1）地方性農(nóng)機法規(guī)。《江西省農(nóng)業(yè)機械管理條例》（以下簡稱《條例》）制定于1995年，后在1997年、2001年、2007年和2010年四次修訂修正，特別是2007年的修訂，新增17條和“安全監(jiān)督管理”一章，集農(nóng)機推廣、服務、監(jiān)督于一體，是一部內(nèi)容豐富、特色明顯的農(nóng)機地方性法規(guī)。

（2）省政府農(nóng)機規(guī)章?！督魇∞r(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理辦法》以1994年第34號省長令發(fā)布。在實施過程中，于1998年、2002年、2004年、2011年進行了四次修訂，該規(guī)章對保障農(nóng)機安全生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。

（3）省里重要的規(guī)范性文件。2005年，江西省農(nóng)業(yè)廳、省財政廳和省發(fā)改委制定了《江西省人民政府支持推廣的農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品目錄管理辦法》。2011年，江西省農(nóng)業(yè)廳下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實 <農(nóng)業(yè)機械推廣鑒定實施辦法> 做好省級農(nóng)業(yè)機械推廣鑒定工作的通知》，江西省農(nóng)業(yè)廳、省商務廳聯(lián)合制定了《江西省農(nóng)業(yè)機械柴油供應實施辦法》，建立了農(nóng)業(yè)機械柴油長效保供機制。2012年，經(jīng)江西省政府同意，江西省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《江西省促進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機工業(yè)又好又快發(fā)展的實施意見》。

從地方性農(nóng)機政策法規(guī)體系結(jié)構(gòu)上看，江西省農(nóng)機化發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他重要政策構(gòu)成了比較完善的農(nóng)機化政策扶持和監(jiān)督管理的體系。

2 江西省農(nóng)機政策法規(guī)的要點

（1）明確農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量保障的安全責任。在該省的農(nóng)機管理條例中，農(nóng)機安全采取的是“大安全”的概念，不僅包括使用環(huán)節(jié)，也包括生產(chǎn)、銷售、維修作業(yè)服務等農(nóng)機化工作的各個環(huán)節(jié)。地方立法既對農(nóng)機生產(chǎn)者、維修站提出了質(zhì)量要求，也對農(nóng)機經(jīng)營者、使用者提出了安全要求，從源頭上為農(nóng)機安全生產(chǎn)把關(guān)，彰顯了“以人為本、服務三農(nóng)”的特色。

（2）拓寬扶持農(nóng)機化發(fā)展的政策渠道。一是規(guī)定省級財政安排的專項資金用于農(nóng)機補貼，縣級以上財政應當保證必要的組織管理經(jīng)費，延長了補貼的資金鏈，建立了購機補貼的工作經(jīng)費保障機制。二是農(nóng)田規(guī)劃、設計和田園建設應當符合農(nóng)村機耕道路建設的合理規(guī)劃，有利于農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。

（3）引導農(nóng)機生產(chǎn)者自愿申請對其產(chǎn)品進行鑒定，并明確省農(nóng)機主管部門對農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定工作的管理職能。

（4）規(guī)定農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)執(zhí)法主體資格。一是通過地方性法規(guī)直接授權(quán)縣級以上農(nóng)機主管部門的農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)負責行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)機安全監(jiān)督管理工作。二是賦予農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)的執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法權(quán)限。農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)在鄉(xiāng)村機耕道路、田間、場院實施農(nóng)機安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查、農(nóng)機事故處理和違章處罰。三是結(jié)合實際，界定了農(nóng)業(yè)機械的實務概念。關(guān)于農(nóng)業(yè)機械的概念，學術(shù)界和實務界意見紛紜，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》第二條規(guī)定“本法所稱農(nóng)業(yè)機械，是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品初加工等相關(guān)農(nóng)事活動的機械、設備?！边@是從法理上的定義。江西省農(nóng)機管理條例第三十條通過授權(quán)的辦法，規(guī)定“農(nóng)機安全監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管的拖拉機種類和農(nóng)機事故范圍，按照省人民政府有關(guān)農(nóng)機安全監(jiān)督管理的規(guī)定執(zhí)行?！薄督魇∞r(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理辦法》第二條隨之規(guī)定“本辦法所稱的農(nóng)機，是指用于農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各種拖拉機（變型機）、自走式農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)工程機械以及與其配套的作業(yè)機械和專用機械?！边@大大增強了農(nóng)機安全監(jiān)管的可操作性，具有農(nóng)機立法上的創(chuàng)新價值。四是細化了農(nóng)機事故的范圍。規(guī)定農(nóng)機在鄉(xiāng)村道路、田間、場院、車間從事各種生產(chǎn)作業(yè)活動或在停放過程中，發(fā)生碰撞、碾壓、翻覆、落水、火災、爆炸、凍裂及其他事故造成人、畜傷亡或財產(chǎn)損失的，均為農(nóng)機事故，并指出鄉(xiāng)村道路是指農(nóng)村中不由交通部門負責投資修建養(yǎng)護并可通行行走式農(nóng)機的道路。這使農(nóng)機事故處理的權(quán)責得到進一步明確。

（5）規(guī)范了農(nóng)機安全監(jiān)理的執(zhí)法要求?！稐l例》明確，農(nóng)機安全監(jiān)督管理人員執(zhí)行公務時，應當持行政執(zhí)法證件上崗，佩戴統(tǒng)一標識，文明執(zhí)法，接受群眾監(jiān)督。農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督檢查、事故勘察車輛應當設置統(tǒng)一標志。

3 江西省農(nóng)機安全監(jiān)管法治建設的啟示

（1）根據(jù)農(nóng)機化發(fā)展的需要，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，適時修訂農(nóng)機法規(guī)和規(guī)章。江西省人大和政府自從頒布農(nóng)機條例和省政府規(guī)章以來，先后進行了四次修訂修正，及時為農(nóng)機化發(fā)展提供了政策法規(guī)依據(jù)。

（2）積極爭取農(nóng)機安全監(jiān)理隊伍參公管理。江西省農(nóng)機安全監(jiān)理總隊是參照公務員法管理的行政執(zhí)法類事業(yè)單位。全省絕大多數(shù)市縣農(nóng)機安全監(jiān)理執(zhí)法隊伍實行了參公管理。

（3）建立完善農(nóng)機統(tǒng)計分析制度。江西省建立了農(nóng)機、公安兩部門農(nóng)機事故統(tǒng)計職責分工、統(tǒng)計調(diào)度工作和信息溝通、聯(lián)席會議制度，將《農(nóng)機事故統(tǒng)計月報表》和《農(nóng)業(yè)機械及駕駛（操作）人員登記情況統(tǒng)計表》納入《農(nóng)業(yè)機械化管理統(tǒng)計報表》，加強了農(nóng)機安全監(jiān)管基礎信息管理，也有利于農(nóng)機事故的動態(tài)監(jiān)控。