安桂榮　宋楊

摘 要：據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有2853個縣級行政區(qū)域，70%的人口集中在縣域，我國的法治化建設(shè)不能忽視這樣一個群體和廣闊的空間?？h域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為紐帶、農(nóng)村為腹地的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。立足于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)的法律對策，為發(fā)展和完善我國縣域經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)提供有益的幫助。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)；依法治縣；依法行政

中圖分類號：F207 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0119-02

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有2853個縣級行政區(qū)域，70%的人口集中在縣域，我國的法治化建設(shè)不能忽視這樣一個群體和廣闊的空間。我國“十二五”規(guī)劃綱要再一次特別強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力”，十八大之后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入“統(tǒng)籌推動縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展”的新階段。

一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權(quán)為調(diào)控主體，以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。它具有如下特征。

（一）區(qū)域性

縣域經(jīng)濟(jì)屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇，是中國經(jīng)濟(jì)中的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，具體來說是以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為腹地的基礎(chǔ)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

（二）地域性

縣域經(jīng)濟(jì)以縣級行政區(qū)劃為地理空間，區(qū)域界限明確。與城市的“市轄區(qū)”相比，縣域經(jīng)濟(jì)的范圍相對較小，但其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更具特色。

（三）獨(dú)立性

縣域經(jīng)濟(jì)有一個縣級政權(quán)作為市場調(diào)控主體，它可通過發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)職能作用，對本區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行統(tǒng)一的、有計(jì)劃的宏觀調(diào)控，是一個相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系。

（四）綜合性

縣域經(jīng)濟(jì)活動既涉及生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)各個過程，還涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)各個部門。要正確處理好縣域內(nèi)諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系，發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

經(jīng)過新中國成立60多年，特別是改革開放30多年來的發(fā)展，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，在法制建設(shè)中也取得了明顯的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，法律法規(guī)進(jìn)一步完善，已基本形成體系。截至2013年3月，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域共制定16件現(xiàn)行有效法律、27件行政法規(guī)、161件農(nóng)業(yè)部規(guī)章、共600多件地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)規(guī)章，涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要方面。同時，積極推進(jìn)立法程序的公開透明和公眾參與，著力提高立法質(zhì)量。

第二，行政執(zhí)法較大改進(jìn)，法制環(huán)境日益寬松。截至2012年底，全國已有2295個縣開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，縣級覆蓋率達(dá)到99%。在完善執(zhí)法體系的同時，各地也結(jié)合實(shí)際開展執(zhí)法培訓(xùn)，有效提升了執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。僅2011年，各級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理行政處罰案件51412件，行政復(fù)議變更或行政訴訟撤銷案件維持在萬分之一左右，有效維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序和農(nóng)民合法權(quán)益。

第三，縣域普法工作取得成效，基層干部群眾法制觀念有所增強(qiáng)。自上個世紀(jì)八十年代以來，各級農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)普法規(guī)劃，組織了形式多樣的普法活動。在當(dāng)前正在進(jìn)行的“六五”普法工作也取得了顯著的成效，增強(qiáng)了執(zhí)法人員與基層干部的法制觀念和依法行政能力，提高了群眾依法治縣的主體意識和政治熱情。

二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

（一）立法存在的問題

我國法律、法規(guī)中雖然對縣域經(jīng)濟(jì)依法行政的規(guī)定很多，但在實(shí)際應(yīng)用時還存在空白，這與建設(shè)法治政府仍有不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.現(xiàn)有法律、法規(guī)缺乏可操作性，優(yōu)惠政策吸引力不強(qiáng)?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)以概括性為主，政策性的法制宣傳意味很濃，但只是原則性指出要加強(qiáng)依法治縣，尚未建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、完備的法律體系。不少縣（市）的優(yōu)惠政策制定得還不足，缺少可操作性。

2.強(qiáng)化自身利益、弱化責(zé)任和義務(wù)。少數(shù)行政公職人員受利益的驅(qū)動，存在亂收費(fèi)、亂罰款、不作為、亂作為的現(xiàn)象，無明確的法律責(zé)任，一些領(lǐng)導(dǎo)干部很難做到自我約束，這不僅影響了縣域的發(fā)展大局，而且極大地阻礙著社會主義和諧社會的建設(shè)進(jìn)程。

（二）部分基層干部法律意識淡薄

目前我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念陳舊，重經(jīng)濟(jì)、輕法制，重傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、輕法律依據(jù)，重上級政策、輕法制教育，重行政命令、輕法律程序的“四輕四重”現(xiàn)象嚴(yán)重，再加上地方保護(hù)主義、司法腐敗等嚴(yán)重制約著“普治”工作的正常進(jìn)行?；鶎有姓?zhí)法人員的素質(zhì)較差，目前我國縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法人員多數(shù)沒有經(jīng)過行政執(zhí)法必備的文化、道德和法律素質(zhì)培養(yǎng)?？h一級執(zhí)法人員經(jīng)過系統(tǒng)業(yè)務(wù)和法律培訓(xùn)的較少，有的上崗后，不懂法律條文。人民群眾對這些基層執(zhí)法人員的評價是：執(zhí)法不懂法；執(zhí)法隨意性大，濫施處罰；以權(quán)謀私嚴(yán)重；執(zhí)法態(tài)度蠻橫。法律意識淡薄導(dǎo)致公民合法權(quán)益得不到保護(hù)，違法事件難以遏制、嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。如不引起重視，任其發(fā)展、蔓延，則會貽害無窮。

（三）執(zhí)法存在的問題

目前，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、執(zhí)法內(nèi)容不公開、執(zhí)法行為不規(guī)范問題時有發(fā)生。一些行政不當(dāng)或違法的行為還得不到及時糾正，有的行政機(jī)關(guān)工作人員法治觀念淡薄、缺乏群眾感情和服務(wù)意識，存在不作為和亂作為、失職、越權(quán)等問題。造成法治建設(shè)在縣域更加舉步維艱。其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.擁權(quán)自重，謀取私利?！皺?quán)大于法”，很大程度上就是指行政權(quán)力大于法律，政府工作缺位、錯位、越位的現(xiàn)象時有發(fā)生。行政權(quán)力不受法律的制約，這顯然是與法治原則背道而馳的，極大地阻礙著社會主義和諧社會的建設(shè)進(jìn)程。合法行政、合理行政是依法行政的基本要求。然而少數(shù)部門受利益驅(qū)動，仍然存在亂收費(fèi)、亂罰款、收受人情賄賂等現(xiàn)象。

2.法制不健全，執(zhí)法行為隨意。我國現(xiàn)行的法規(guī)條文有許多規(guī)定得不具體，這就必然賦予行政機(jī)關(guān)及其工作人員一定的自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)本應(yīng)體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，遵循公平、公正的原則，但在實(shí)際操作中不能有效地防止和制裁以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，必然會破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，產(chǎn)生一系列的社會問題。

（四）監(jiān)督管理機(jī)制存在的問題

1.黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部在本級及以下有絕對權(quán)力，加上上級監(jiān)督不到位、同級監(jiān)督乏力、下級監(jiān)督滯后、互相監(jiān)督難以執(zhí)行以及自身監(jiān)督很難等問題，造成“一把手”處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。當(dāng)前的腐敗主要是“權(quán)力腐敗”，原因在于權(quán)力過于集中且缺乏平行監(jiān)督的強(qiáng)力機(jī)制。

2.長期以來，監(jiān)督工作重點(diǎn)在事后監(jiān)督，忽略了對行為的事前和事中監(jiān)督。使監(jiān)督工作出現(xiàn)被動局面，加上近年來違紀(jì)違法手段多樣且隱蔽，使監(jiān)督效果越來越不明顯。

3.有些地方把處理違法現(xiàn)象與發(fā)展穩(wěn)定對立起來，在責(zé)任追究上搞“內(nèi)部消化”，大事化小、小事化了，使一些違紀(jì)違法分子不但沒有受到及時有效處分，反而在行使權(quán)力時繼續(xù)濫用職權(quán)。

三、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律對策

（一）加強(qiáng)地方立法，提高立法質(zhì)量

隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)有法可依，農(nóng)業(yè)立法工作迫切需要實(shí)現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：第一，由注重立“新法”向立“新法”與改“舊法”并重轉(zhuǎn)變，不僅要繼續(xù)查漏補(bǔ)缺，及時將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策立為“新法”，也要注重對“舊法”進(jìn)行分析評估并適時修改。抓住制定“十二五”規(guī)劃的有利時機(jī)，在充分了解和掌握縣情的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，對一些資源優(yōu)勢的縣進(jìn)行區(qū)域性規(guī)劃，并制定相關(guān)的優(yōu)惠政策。第二，由注重立法數(shù)量向立法數(shù)量與質(zhì)量并重、更加重視質(zhì)量轉(zhuǎn)變。用足、用好、用活地方的政策法規(guī)，逐步使法制環(huán)境建設(shè)實(shí)現(xiàn)由量變到質(zhì)變的飛躍。保障公民權(quán)利、維護(hù)社會安定。

（二）加大法制宣傳，增強(qiáng)法律意識

加強(qiáng)縣域公民的法制宣傳教育，提高全民法律權(quán)威意識，尤其要增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為“遵守憲法和法律的模范”。具體建議是：第一，采取多種有效形式，在縣域群眾中繼續(xù)開展法律宣傳教育，增強(qiáng)公民守法意識和依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，不斷提高廣大干部群眾依法決策水平，為依法治縣打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。第二，要在青少年中大力開展法制宣傳教育，把法制教育列為學(xué)校德育教育的主要內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生遵紀(jì)守法觀念。第三，運(yùn)用媒體在法制宣傳教育中的作用，加大覆蓋面和滲透力。加強(qiáng)宣傳部門、新聞媒體與執(zhí)法部門的溝通協(xié)調(diào)，保證法制宣傳教育的積極效果。

（三）堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格公正司法

依法行政是依法治縣的核心。首先，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定辦事，嚴(yán)格依法從事行政行為。其次，要將現(xiàn)行的國家法律和地方法規(guī)按其內(nèi)容明確執(zhí)法主體，建立完善執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平。第三，行政機(jī)關(guān)對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的錯案和過錯應(yīng)認(rèn)真糾正，并依法追究其責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的具體方式是撤銷違法的行政行為；對“不作為違法”可以限期履行；作出“違法確認(rèn)”，給行政相對人造成損害的，要依法賠償。

公正司法是依法治縣的關(guān)鍵。公正司法要求司法機(jī)關(guān)在行使國家審判權(quán)、檢察權(quán)、刑法執(zhí)行權(quán)時，應(yīng)堅(jiān)持“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則；堅(jiān)決杜絕以權(quán)代法、權(quán)錢交易、等司法腐敗行為，做到嚴(yán)格執(zhí)法，不徇私情；各級檢察、審判機(jī)關(guān)必須打破行政轄區(qū)對司法轄區(qū)的統(tǒng)轄關(guān)系，建立獨(dú)立于本行政轄區(qū)的司法管轄系統(tǒng)。

（四）建立和完善執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制

依法監(jiān)督是衡量依法治縣的重要標(biāo)志。第一，加強(qiáng)對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。把對國家機(jī)關(guān)和司法、行政部門的監(jiān)督作為重點(diǎn)，密切結(jié)合實(shí)際，加大執(zhí)法檢查力度，大力推進(jìn)執(zhí)法公開，提高工作的透明度，防止國家公務(wù)人員的權(quán)力濫用。第二，各級人民政府要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部及行政系統(tǒng)層級的檢查監(jiān)督，建立和完善部門執(zhí)法責(zé)任制，堅(jiān)持“兩錯”責(zé)任追究制，對黨員干部和執(zhí)法人員出現(xiàn)的問題更應(yīng)秉公執(zhí)法。第三，要加強(qiáng)民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。建立和完善司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門內(nèi)部制約機(jī)制，提高司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)依法行政水平；充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性，積極參與依法治縣的各項(xiàng)活動，為依法治縣創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

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