葉晨鈺　王清

摘 要：從政治學(xué)的制度變遷和公共政策理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共產(chǎn)品理論、社會(huì)學(xué)的公民權(quán)利等不同視角分析探討了當(dāng)代中國(guó)戶籍制度的變遷過(guò)程和制度的內(nèi)涵、發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有戶籍制度研究共識(shí)進(jìn)行了分析與思考，探討了現(xiàn)有戶籍制度的發(fā)展及其改革的方向。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；制度變遷；公共產(chǎn)品；改革方向

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）10-0061-03

半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，戶籍制度作為一種強(qiáng)制性身份制度，一直牽連著全體國(guó)民的切身利益，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的戶籍管理制度不斷受到來(lái)自學(xué)術(shù)界的批評(píng)，絕大多數(shù)的學(xué)者都將戶籍制度視作阻礙我國(guó)合理的城市化進(jìn)程的最關(guān)鍵的要素。本文從政治學(xué)的公共政策理論和制度變遷、經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共產(chǎn)品理論、社會(huì)學(xué)的公民權(quán)利視角對(duì)當(dāng)代中國(guó)戶籍制度的變遷、發(fā)展和戶籍制度改革的方向進(jìn)行了探討。

一、當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變遷與發(fā)展的理論分析

在新中國(guó)成立的60余年中，我國(guó)戶籍制度經(jīng)歷了幾次重大變化。新中國(guó)建立初期，政府在法律上對(duì)遷徙自由持肯定態(tài)度；1958年，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，二元制戶籍制度正式形成，隨后直至“文革”結(jié)束期間都采取強(qiáng)制性規(guī)定阻止、控制城際間、城鄉(xiāng)間的人口遷移，70年代末提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”并逐步放寬資格限制，80年代出現(xiàn)和推行“藍(lán)印戶口”，90年代推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)各地方政府出臺(tái)了新的戶籍管理政策。雖然戶籍制度在數(shù)十年間經(jīng)歷了多次的改革和變遷，但總體上來(lái)看，以控制人口流動(dòng)為目的的戶籍制度并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的突破，之前的改革并未觸及戶籍制度的根本。

從公共政策理論出發(fā)，徐琴將戶籍作為獨(dú)立的對(duì)象，探討其政策環(huán)境及決策者觀念與戶籍管理制度之間的互動(dòng)關(guān)系[1]。根據(jù)公共政策的功能劃分，將戶籍政策定義成了具有雙重功能的公共政策，在分析為何中國(guó)的戶籍管理制度會(huì)演化成如此強(qiáng)有力的控制性政策時(shí)，提出了將政治因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素整合，決策層的意識(shí)形態(tài)和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的判斷和分析是決定公共政策走向的關(guān)鍵變量。決策者在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域和福利分配方面的認(rèn)知不全面和不深刻導(dǎo)致了中國(guó)采取了嚴(yán)格的戶籍管理制度和限制性政策，最終也無(wú)意外地導(dǎo)致了城市和農(nóng)村發(fā)展極度不平衡和畸形化。筆者認(rèn)為從戶籍制度這一公共政策的實(shí)然存在狀態(tài)出發(fā)，戶籍制度的變遷是有內(nèi)在邏輯和歷史支持的、持續(xù)發(fā)生的歷史過(guò)程，解釋這種變遷的模式和內(nèi)在機(jī)制的研究成果，解決農(nóng)村問(wèn)題的根本長(zhǎng)遠(yuǎn)之路在于發(fā)展城市。如果建立相應(yīng)的城市準(zhǔn)入制度。明顯與現(xiàn)代社會(huì)中普遍認(rèn)同的公平公正的精神相沖突，而且實(shí)質(zhì)上不可避免地造成農(nóng)村精英和高租金同時(shí)向城市流動(dòng)，二元化的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大，故筆者認(rèn)為這一取向與城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相悖，存在不合理性。

王浦劬和王清等以城市為分析單位，討論了這一共同體之內(nèi)不同群體間的戶口利益分配問(wèn)題[2]。并將中國(guó)的戶籍制度劃分為了三個(gè)歷史階段，首先是利益的初始均衡，政府通過(guò)城市戶口遷移行政許可證、戶口-票證制度和個(gè)人利益公共權(quán)威性分配機(jī)制三項(xiàng)制度安排很好地發(fā)揮了戶籍制度作為“守門員”的作用。隨之是利益失衡后的制度性矯正，政策調(diào)整和政策創(chuàng)新下產(chǎn)生了“暫住證、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)有效戶口、居住證”等替代性制度和機(jī)制。政策調(diào)整是以不觸及城市戶籍制度作為資源分配基礎(chǔ)這一根基下，政府對(duì)私人物品或公共物品的分配機(jī)制進(jìn)行改革。而政策創(chuàng)新則指的是在不改變?cè)袘艏贫鹊目蚣艿那疤嵯拢瑒?chuàng)設(shè)新制度的變種，使戶口利益排他性降低。但是對(duì)戶籍制度的改革分析仍然停止在目前已出臺(tái)的政策調(diào)整和創(chuàng)新如藍(lán)印戶口和居住證上。筆者認(rèn)為更值得進(jìn)一步探討的是從制度變遷，尤其是制度替代理論和利益均衡來(lái)分析和驗(yàn)證當(dāng)代中國(guó)戶籍制度，探索如何解決好新制度和舊制度下并存的矛盾，而這種利益均衡的實(shí)現(xiàn)程度究竟能有多少，這也是本文的延伸和亟待解決的問(wèn)題。

葛笑如從社會(huì)勞動(dòng)力的角度將戶籍制度定義為經(jīng)濟(jì)制度[3]，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論這一理論框架，將戶籍制度詮釋為對(duì)勞動(dòng)力這一生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)安排并分析這一制度變遷的原因，并分析得出這一制度使勞動(dòng)力這個(gè)生產(chǎn)要素的所有權(quán)和收益權(quán)不統(tǒng)一，因此是不合理的。進(jìn)一步通過(guò)對(duì)二元戶籍制度下農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)分析，得出了農(nóng)民在這一制度下支出是明顯大于收入，而城鎮(zhèn)居民的收益也只是暫時(shí)的這一結(jié)論。再結(jié)合中國(guó)社會(huì)整體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，強(qiáng)調(diào)目前我國(guó)社會(huì)的勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使勞動(dòng)力已經(jīng)達(dá)到了生產(chǎn)可能性邊界，這種高成本低收益使制度創(chuàng)新即對(duì)勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的重新界定成為了歷史的必然。而在筆者看來(lái)，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，尤其是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的框架理論來(lái)分析中國(guó)戶籍制度，必須有這一過(guò)程的經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的圖表和數(shù)據(jù)的分析，缺乏從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析戶籍改革的出路，也沒(méi)有注重政府和其他權(quán)力主體之間的博弈，這一前提下，我國(guó)戶籍制度改革是不可能成功的。

楊占營(yíng)和吳誠(chéng)毅等學(xué)者首先將我國(guó)目前的戶籍制度改革闡述為政策悖謬的現(xiàn)實(shí)反映，運(yùn)用公共產(chǎn)品理論中的“連帶供給下的用腳投票理論”，認(rèn)為政府應(yīng)通過(guò)政策干預(yù)分別對(duì)一定城市的遷入遷出者予以課稅和補(bǔ)貼，改變二者對(duì)城市福利的預(yù)期，以達(dá)到社會(huì)人口的最優(yōu)分布[4]。提出了集權(quán)化和分權(quán)化兩種解決方案，指出將小城鎮(zhèn)作為大城市“減震器”作用的失效和相應(yīng)的激勵(lì)遷移動(dòng)力機(jī)制的缺失，而“城市準(zhǔn)入制度”的政策導(dǎo)向?qū)?huì)使城鄉(xiāng)二元分離更趨嚴(yán)重，提出要對(duì)小城鎮(zhèn)予以支持，農(nóng)村予以補(bǔ)貼而大中城市有區(qū)別的征稅等綜合性政策避免城市中心主義傾向，增強(qiáng)中小城市和農(nóng)村地區(qū)的福利和吸引力，以取得人口與資源的最優(yōu)配置。從公共產(chǎn)品視角分析，筆者認(rèn)為楊占營(yíng)和吳誠(chéng)毅的“連帶供給下的用腳投票理論”及其產(chǎn)生的集權(quán)和分權(quán)的兩種改革路徑很好地描述了不同地域戶籍改革的差異性現(xiàn)象，但沒(méi)有進(jìn)一步深入探求這種差異現(xiàn)象的內(nèi)在形成機(jī)制，而且從實(shí)際操作性來(lái)看，集權(quán)化方案在實(shí)際操作中將面臨一系列的問(wèn)題，如“最優(yōu)人口規(guī)?！钡臉?biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，而這一方案必然將會(huì)遭受到大中城市市民的反對(duì)，且可能會(huì)變成政府變相斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

陸益龍將戶籍制度界定為“黏附性制度”，認(rèn)為戶籍制度并不是自成體系的，而是黏附著各種措施和利益[5]。城鄉(xiāng)一體化，淡化戶籍邊界；減少行政干預(yù)，讓市場(chǎng)規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)。論述了戶籍身份和公民身份的差異，戶籍制度是城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和部門差別的重要形成因素，轉(zhuǎn)換戶籍管理的功能，完善對(duì)戶籍制度的立法，真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。筆者認(rèn)為從中國(guó)的實(shí)際約束條件來(lái)看，作為一個(gè)有著“全能主義”傳統(tǒng)的國(guó)家，政府應(yīng)在改革戶籍管理制度、適應(yīng)開(kāi)放型社會(huì)的需要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、從戶籍制度剝離各種特權(quán)和利益分配、減少社會(huì)不平等的現(xiàn)象中起到更加突出的作用。

二、當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變遷、發(fā)展及其改革的思考

目前對(duì)當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變遷研究達(dá)成如下研究性共識(shí)：一是對(duì)戶籍制度形成時(shí)期的政策背景和選擇，即新中國(guó)戶籍制度起源的原因在于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和人口盲流；二是戶籍制度的制度特性是中國(guó)戶籍制度作為一項(xiàng)重要的行政管理制度，制度的功能主要包括了勞動(dòng)力要素分配、福利分配等；三是戶籍制度弊端和改革的必要性及緊迫性是因?yàn)閼艏贫纫咽潜锥酥刂兀遗c我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)，必須加以改革并加快改革步伐。筆者認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的戶籍制度的研究和改革在以下幾個(gè)方面應(yīng)予以更多的關(guān)注。

第一，政府在戶籍制度改革中的作用應(yīng)該更加被突出。戶籍制度作為一項(xiàng)明顯打下了中國(guó)烙印的社會(huì)制度，它的功能與其他國(guó)家的戶籍制度有著根本性的區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國(guó)家多采用功能專一分工明確的多項(xiàng)制度安排組合，來(lái)實(shí)現(xiàn)人口社會(huì)化管理的目標(biāo)。而在同樣具有東方文化背景的日本也實(shí)施了戶籍制度，但不具備中國(guó)戶籍制度調(diào)控城市化人口流向和流量的閥門功能[6]。而很多發(fā)展中國(guó)家走的是資本主義發(fā)展道路，戶籍管理制度方面基本與發(fā)達(dá)國(guó)家相近，只是在控制“過(guò)度城市化”方面有一些特殊的措施。而我國(guó)的戶籍制度除了發(fā)揮人口管理的基本職能，還履行了資源分配、社會(huì)控制、調(diào)節(jié)利益沖突等功能，因此帶有極強(qiáng)的政治色彩。實(shí)際上，戶籍制度是政府出臺(tái)的強(qiáng)制性綜合制度，其功能自然是由政府所界定的。此外，戶籍制度的政治性也決定了在推進(jìn)戶籍制度改革過(guò)程中政府占據(jù)了主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)政府的作用，重新從政治權(quán)力的視角分析戶籍制度的成因和改革方式是非常必要的。

第二，利益相關(guān)者之間的博弈應(yīng)該得到更多的重視。從我國(guó)目前的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入和民主政治的發(fā)展是必然方向，隨之我國(guó)各政治主體間的博弈也在不斷加強(qiáng)。雖然當(dāng)前中央政府在博弈格局中仍處于明顯有利的地位，但其他政治主體的力量也不容忽視。在政治學(xué)上有種觀點(diǎn)，一項(xiàng)制度能否產(chǎn)生、延續(xù)或變革，并不完全取決于觀念的正確性或經(jīng)濟(jì)效益的提高，更要取決于政治主體間權(quán)力博弈的結(jié)果。陸益龍?jiān)谒闹鳌稇艏贫龋嚎刂婆c社會(huì)差別》中將戶籍制度的利益相關(guān)者分為戶籍管理者與被管理者，城鎮(zhèn)戶口身份者與農(nóng)村戶口身份者，本地人與外來(lái)人口，以及政府與個(gè)人[7]。但是，這樣的劃分方法是在社會(huì)學(xué)的框架下進(jìn)行的，總體上來(lái)看仍然圄于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的社會(huì)學(xué)分析視角。而成功實(shí)現(xiàn)戶籍制度的良性改革需將所有利益相關(guān)者納入考慮范圍，尤其是政府。因此，在筆者看來(lái)，可以將戶籍制度的利益相關(guān)者劃分為如下幾類——政府（中央政府/地方政府）、個(gè)人（城市居民/農(nóng)村居民；本地人/遷入人）和企業(yè)（雇傭農(nóng)民工的企業(yè)）會(huì)更為恰當(dāng)。而這三方的博弈結(jié)局將直接決定戶籍制度改革的走向。

第三，整合吸取各學(xué)科分析精華。各學(xué)科的學(xué)者應(yīng)用本學(xué)科的知識(shí)對(duì)戶籍制度提出了珍貴的意見(jiàn)，對(duì)此應(yīng)加以充分全面的考量，整合吸取這些研究成果?？梢詮恼螌W(xué)角度出發(fā)進(jìn)行制度分析，綜合吸納社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的觀點(diǎn)。在研究中有以下幾個(gè)要素特別值得重視：（1）舊制度的影響。這主要屬于社會(huì)學(xué)和人口學(xué)的研究領(lǐng)域，1958年以來(lái)，以控制人口流動(dòng)遷移為主要特征的戶籍制度對(duì)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響，也正是由于路徑依賴的存在，在改革戶籍制度的過(guò)程中，這種影響是不能被忽視的。（2）新制度的效益。這主要屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，政治學(xué)在吸收“效益”這個(gè)概念之后將其含義政治學(xué)化。因此我們引入效益作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量戶籍改革。除了經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)同的改革戶籍制度將使社會(huì)福利提高的經(jīng)濟(jì)效益外，政治學(xué)將“效益”的內(nèi)涵豐富化，增加包括社會(huì)穩(wěn)定、提高政權(quán)合法性等。法學(xué)家和社會(huì)學(xué)家都強(qiáng)調(diào)遷徙自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，舊制度下不同權(quán)力主體間的沖突會(huì)催化新制度的產(chǎn)生，政府、企業(yè)、個(gè)人三方權(quán)力主體將是戶籍制度改革的重要參與力量；平等和人權(quán)觀念的興起，也進(jìn)一步促進(jìn)平等公民身份的實(shí)現(xiàn)。這些觀念的興起也會(huì)成為促使舊制度發(fā)生變革的重要推力，所以很有必要納入政治學(xué)的研究中。

第四，宏觀與微觀要相結(jié)合。其實(shí)也就是制度環(huán)境和個(gè)人行為的結(jié)合。制度的形成和變遷既要受包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等等多種宏觀制度環(huán)境的影響，即伊斯頓政治系統(tǒng)論中所提到的“政治體系所處的環(huán)境”，同時(shí)也要受生活于其中的個(gè)體理性選擇的影響。從不同專業(yè)的范疇來(lái)看，社會(huì)學(xué)家和法學(xué)家分析前者相當(dāng)擅長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析后者則頗有心得。政治學(xué)視角的分析將制度作為核心，不論是社會(huì)環(huán)境還是個(gè)人行為都要服務(wù)于制度的構(gòu)建和變革，所以宏觀和微觀二者缺一不可，二者結(jié)合才能深化對(duì)制度的理解。

第五，戶籍制度改革的推動(dòng)首先需要中央政府的大力推動(dòng)，同時(shí)要保證地方政府在改革動(dòng)力、改革方式和改革措施上都與中央政府相對(duì)吻合，這樣才能避免政策執(zhí)行過(guò)程中的抵制或扭曲。而且戶籍改革要抓住戶籍制度問(wèn)題的核心即與戶籍制度相配套的福利制度。給予落戶人口真正的權(quán)益保障，保證其與遷入地居民享有同等的福利待遇。從而改變之前戶籍制度僅限于對(duì)人口流動(dòng)控制的松動(dòng)的調(diào)整，而從根本上調(diào)整戶籍制度的利益分配功能。而究竟能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)利益分配均等化，這將是戶籍制度改革的“關(guān)鍵點(diǎn)”。而在新的制度成型之后，筆者認(rèn)為制定出臺(tái)《戶籍法》，以法律這一根本準(zhǔn)繩保證戶改的順利進(jìn)行，避免政策的隨意性，是戶籍改革深化階段較為合理的選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，筆者真正期待的是運(yùn)用城鎮(zhèn)化這一必要手段，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙這一戶籍制度改革的最高價(jià)值取向。

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