蔣輝

摘 要：中國正處于社會轉型的關鍵時期，各種社會矛盾集中迸發(fā)，國民要求政治改革的呼聲日益高漲，政治體制改革進入深水區(qū)；時代的發(fā)展和我國國情要求從頂層設計的高度深入解析和系統(tǒng)構建民主集中制，這將有利于民主集中制的完善以及推進社會主義民主。將梳理概括已有研究成果，在中國傳統(tǒng)文化視域中運用馬克思主義的理論和方法解析民主集中制，全面發(fā)掘民主集中制在運行中存在的問題，深入解析存在這些問題的原因，結合中國政治文化現(xiàn)狀和政治體制改革需求探析民主集中制健康運行的新路徑。

關鍵詞：民主集中制；問題；成因；新路徑

中圖分類號：D261 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）10-0048-03

《中華人民共和國憲法》明載：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！薄吨袊伯a黨章程》中明確規(guī)定，中國共產黨“堅持民主集中制”。國內外學者從不同角度對民主集中制進行了不同程度的研究，國內學者主要對貫徹民主集中制中所出現(xiàn)的問題進行了深入的研究，也提出了很多完善措施，但都是從理論指導層面進行探討，沒有以制度創(chuàng)新為核心進行系統(tǒng)研究；國外學者主要是從總結我國經濟發(fā)展成就的角度研究民主集中制，并沒有深刻理解其深層含義和制度作用。基于此，本文將在中國傳統(tǒng)文化視域中運用馬克思主義的理論和方法解析民主集中制，全面發(fā)掘民主集中制在運行中存在的問題，深入解析存在這些問題的原因，結合中國政治文化現(xiàn)狀和政治體制改革需求探析民主集中制健康運行的新路徑。

一、民主集中制解析

（一）民主集中制的精神實質

眾所周知，“民主集中制”是一個外來詞，它是中國共產黨人在學習俄國十月革命的經驗過程中從俄語翻譯而來的。王貴秀教授指出：“在俄語中，‘民主集中制是這樣一個復合詞：‘Демократический централизм。前者‘Демократический是一個形容詞，意思即‘民主的；后者‘централизм是一個名詞，意思是‘集中（制）、‘集權制、‘中央集權制或‘集權主義。兩個詞合成為一個詞，譯為‘民主的集中（制），是準確無誤的。有時把它譯為‘民主的集權制、‘民主的中央集權制，也未嘗不可。我們在二、三十年代就使用過這樣的譯法。所有這些譯法都是符合俄語的原意的。這在俄語以及其他外語（如英語democratic centralism）中是沒有歧義的，它絕不會被理解為‘民主（制）和集中制。在漢語中，為了符合文字簡約的特點，把它譯為‘民主集中制，省略掉‘的也是可以的?！盵1]由此我們可以清楚地知道列寧提出的“民主集中制”的本意是民主基礎上的集中，這是由俄國布爾什維克黨當時的組織需要和革命需求決定的。

最初，中國共產黨引進吸收民主集中制主要是為了獲取共產國際的支持和組織武裝斗爭，在后來的革命實踐中民主集中制逐漸中國化。我國有長達兩千多年的專制集權傳統(tǒng)，集權思想在國人頭腦中根深蒂固；近代以來，西方自由主義思想傳入我國，與我國的流民意識相結合而產生了無政府主義。長期以來，民主集中制的貫徹落實受到專制集權和無政府主義的沖擊和挑戰(zhàn)。經過長期的發(fā)展完善，“作為組織原則的民主集中制與作為政治原則的民主，正是在‘少數(shù)服從多數(shù)這個根本點上聯(lián)系起來和統(tǒng)一起來的。也正是‘少數(shù)服從多數(shù)成為民主集中制的最本質的規(guī)定性。只有‘少數(shù)服從多數(shù)作為內在基礎才能使民主集中制成為真正意義的民主集中制，從而也才能使之既與專制集中制區(qū)別開來，又與無政府主義區(qū)別開來。因為專制集中制是以‘多數(shù)服從少數(shù)（實際上往往是服從一個人）為基礎的，而無政府主義是反對‘集中和‘服從的。”[1]王貴秀教授基于民主集中制的原意，結合它在實踐中的運用而把民主集中制概括為“以少數(shù)服從多數(shù)為基礎的集中制”，這一概括道出了“少數(shù)服從多數(shù)”這一中國化的民主集中制的本質，但從制度層面來看，民主集中制的精神實質還應該包括“少數(shù)引導多數(shù)，少數(shù)受多數(shù)監(jiān)督”。筆者認為民主集中制的精神實質是：少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)引導多數(shù)，少數(shù)受多數(shù)監(jiān)督。

歷史唯物主義認為人類歷史是由人民創(chuàng)造的，而人民是指對國家發(fā)展做出積極貢獻的國民全體，具體來看，就包括少數(shù)身居各類社會事務領導地位的精英和多數(shù)居于從屬地位的大眾，他們認識世界和改造世界的能力不同；人類歷史是精英領導大眾共同創(chuàng)造的。人類正處于資本主義向社會主義過渡的歷史階段，在這一階段，精英與大眾的能力差距有所縮小，但差別仍然很明顯，尤其是還處于社會主義初級階段的我國，在未來很長一段時期內還必須實行精英治國。雖然我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，但我國的目標是實現(xiàn)共產主義，即實現(xiàn)人的全面發(fā)展，也就是造就認識世界和改造世界的能力都很強的國民，使所有國民都成為精英，人與人的能力差距消失。因此，我國現(xiàn)階段的政治體制改革的關鍵是處理好少數(shù)精英與多數(shù)大眾之間的權利義務關系?？v觀前社會主義社會的人類史，就是一部精英憑借其能力優(yōu)勢不斷擠壓大眾的利益空間的歷史，當然也存在精英之間互相爭奪和大眾之間互相爭斗的史實；在社會主義社會，精英擔負有引導和扶助大眾的義務，大眾有監(jiān)督精英的權利，當然，精英的合法權益也要受到尊重和保護。所以民主集中制在我國現(xiàn)階段的條件下，其精神實質應充實為：少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)引導多數(shù)，少數(shù)受多數(shù)監(jiān)督，即在精英內部和大眾內部堅持“少數(shù)服從多數(shù)”，在精英與大眾之間貫徹“少數(shù)引導多數(shù)，少數(shù)受多數(shù)監(jiān)督”。

（二）民主集中制的作用目標

列寧是為了凝聚布爾什維克黨的力量進行革命斗爭而提出“民主的集中制”，在當時的革命環(huán)境下，列寧更強調“集中”。中國共產黨引進吸收民主集中制也是為了凝聚黨的力量進行革命斗爭，在戰(zhàn)爭環(huán)境下，集中顯得尤為重要，但僅有集中是不夠的。正如毛澤東在新民主主義革命時期就明確指出的那樣：“新民主主義的政權組織，應當采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力，又能集中處理國事，使各級政府能集中處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”[2]這里毛澤東主要論述了民主集中制在人大和政府中的運用以及它在政權機構中的作用。關于貫徹落實民主集中制所要達到的目標，毛澤東明確指出，我們的目標是要“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?！盵3]

中華人民共和國成立以后，以毛澤東為首的共產黨人對于什么是社會主義和如何建設社會主義的問題進行了艱辛的探索，期間取得了不少成果，同時也犯了嚴重的錯誤?？偨Y“大躍進”“人民公社化”“文化大革命”的經驗教訓，少數(shù)領導人的錯誤決策是原因之一，但根本原因在于民主集中制制度不健全，未能很好地貫徹落實。鄧小平等后文革時代的共產黨人在深刻總結歷史教訓的基礎上重新發(fā)現(xiàn)民主集中的重要作用。鄧小平明確指出，堅持民主集中制，發(fā)揚民主風氣，“就有利于維護和發(fā)展安定團結、生動活潑的政治局面?！盵4]1992年，江澤民在黨的十四大報告中明確指出，堅持和健全民主集中制的目標“仍然是努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?！盵5]2007年10月21日中國共產黨第十七次全國代表大會部分修改通過的《中國共產黨章程》總綱規(guī)定：“黨的建設必須堅決實現(xiàn)以下四項基本要求：第四，堅持民主集中制。努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面?！?009年9月，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出：“必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主，廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，堅決維護黨的集中統(tǒng)一。”[6]

無論是在新民主主義革命時期還是在社會主義改造和建設時期，民主集中制都發(fā)揮了調動國民積極性集中力量辦大事的作用；貫徹落實民主集中制的目標都是：造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。

二、民主集中制運行中的問題

（一）存在的問題

民主集中制作為黨和國家的組織制度，其在新民主主義革命時期運行良好，充分發(fā)揮了調動國民積極性集中力量辦大事的作用。但在社會主義改造時期和社會主義建設初期，民主集中制遭到各種運動的沖擊，未能發(fā)揮其應有的作用。改革開放以來，經濟體制改革先行，政治體制改革滯后，民主集中制在運行中出現(xiàn)了很多問題，主要表現(xiàn)如下：

第一，“集中不力”和“民主不夠”的問題并存。共產主義信仰受到多元價值觀的沖擊，官僚主義沉渣泛起，部分干部黨員權威和影響力弱化，部分黨組織渙散；一些部門的“一把手”打著“集中”的旗號掌控絕對權力，存在重大決策個人說了算的問題。

第二，集體領導與個人分工負責相結合的制度在實踐中落實不到位，主要存在以下三方面的問題：一是集體決策時無條件服從。表現(xiàn)為：書記提前定稿，再通過“眾星捧月”式的發(fā)言把書記的定稿變?yōu)樽罱K決議?；蚴俏瘑T先各抒己見，再由書記“拍板”，委員們一致贊成書記的意見為最終決斷。再或是負責某方面工作的委員提出“良策”，其他委員隨聲附和，將其定為決策。二是研究問題時順水推舟。表現(xiàn)有：只要不牽涉?zhèn)€人利益，一些班子成員就人云亦云，避免產生分歧；出現(xiàn)分歧時，一些班子成員要么回避，要么息事寧人。三是在研究投資、立項、立功、升遷、評先進等議題時投桃報李。

第三，干部的選拔任用不夠民主，書記全面掌控人事任免權。主要表現(xiàn)為：“（候選人）名義上的提名，實際上的指定；形式上的醞釀，實際上的服從；表面上的差額，實際上的等額。”[7]

第四，現(xiàn)行的黨委內部的議事規(guī)則和決策程序不完善，形同虛設?！皶浭墙^對真理，副書記是相對真理，委員們宣傳真理，群眾沒有真理”的傳言成為黨委決策和權力運行的真實寫照。

第五，監(jiān)督檢查民主集中制執(zhí)行情況的措施不夠有力。一是監(jiān)督體制和機構設置還不健全。紀委受同級黨委領導，沒有獨立性，這就決定了紀委很難對同級黨委特別是大權在握的“一把手”實施有效監(jiān)督。二是監(jiān)督法規(guī)和制度尚不健全，不能落到實處。現(xiàn)有的很多制度不系統(tǒng)、不配套，還未制定為法規(guī)；有的制度不具體、不科學，缺乏操作性。在新民主主義革命時期就已被證明是行之有效的監(jiān)督制度（如民主生活會制度、民主評議制度、領導干部任前公示制度、政務公開制度等）還未制定為法規(guī)，原則性強，從而難以貫徹落實。

（二）問題的形成原因

民主集中制在貫徹落實中的問題的形成原因是多方面的，概括起來主要有以下三方面的原因：一是干部理論素養(yǎng)不高，官僚意識深厚；二是制度不健全，缺乏系統(tǒng)性；三是專制集權傳統(tǒng)和蘇聯(lián)模式的貽害。

第一，干部理論素養(yǎng)不高，官僚意識深厚。首先，對黨管干部原則認識不清，甚至誤解。許多干部把黨管干部原則誤解為，由黨（實際上是少數(shù)領導）提出各級領導機關的候選人，再讓選民去配合選舉程序，而且仍然由黨監(jiān)督和管理各級干部。其次，對集體領導原則認識不清，甚至誤解。不少干部把集體領導原則誤解為，民主集中制就是“民主+集中”，民主就是讓大家各抒己見，集中就是“一把手”選擇“正確”的意見拍板決策；只要經過會議討論就是會議決定，凡是會議決定就是領導集體的決定。

第二，制度不健全，缺乏系統(tǒng)性。首先，干部任免制度不健全。黨委書記由上級領導指定，黨委委員由同級書記指定。其次，選舉制度不健全。迄今為止，在黨和國家有關選舉的規(guī)則中，沒有公開競選的規(guī)定，以至于選舉人對候選人的情況知之甚少，甚至全然不知；對于違規(guī)行為處理的規(guī)定也不夠明確、具體，選舉人的權益還難以得到保證。再次，選舉、決策和監(jiān)督三者還沒有形成一個完整的權力制度體系。選舉、決策和監(jiān)督制度之間缺乏有機的聯(lián)系，特別是把黨和國家的檢查監(jiān)督機關置于權力機關的領導之下，既不合理也不合法，使它形同虛設，無法起到制約和監(jiān)督的作用。

第三，專制集權傳統(tǒng)和蘇聯(lián)模式的貽害。首先，我國有長達兩千多年的專制集權傳統(tǒng)，近代以來又經歷了一百多年的革命戰(zhàn)爭，專制集權意識根深蒂固。其次，我國現(xiàn)行的組織和領導制度深受共產國際和前蘇聯(lián)的治理模式的影響，這種制度模式過于強調形式上選民的參選率、代表的當選率、決策的一致率，從根本上掩蓋了黨內民主和人民民主的問題。

三、民主集中制的新路徑探析

政治制度的完善是基于本國的政治文化現(xiàn)狀并結合本國的政治發(fā)展目標而在政治權力的主導下實現(xiàn)的?！熬臀覈默F(xiàn)實情況來看，經過改革開放30余年的發(fā)展，雖然人民的生活水平有很大提高，但是與現(xiàn)代化所需的人文素質和人格品性，尚有較大的差距。特別是我們的政治精英隊伍，既缺乏系統(tǒng)的政治知識和政治專業(yè)訓練，又缺乏獻身國家和民族的公共理性和公共精神，致使我國政治體制改革和政治發(fā)展步履維艱?！盵8]我國的政治文化現(xiàn)狀難以達到支撐代議制民主的要求，國情決定我國只有堅持民主集中制，探索中國特色民主政治制度才能實現(xiàn)政治文明。完善民主集中制的目標是：造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?；诖?，筆者認為應從以下三個路徑完善民主集中制。

首先，加強思想教育，堅持用黨章和黨的最新理論成果武裝黨員領導干部的頭腦。強化領導干部的黨性觀念，增強干部提高理論素養(yǎng)的內生動力。引導廣大干部在中國傳統(tǒng)文化視域中運用馬克思主義的理論和方法系統(tǒng)而深刻地理解民主集中制的精神實質和作用目標，加強對黨員領導干部進行民主集中制、集體領導制度以及相關制度的教育，確保黨員領導干部熟悉規(guī)章制度，強化他們按制度辦事的意識和能力。

其次，以選任權和罷免權相分離為核心推進制度創(chuàng)新健全民主集中制。具體制度設計如下：

第一，人民代表大會制度。人大常委會的組成人員中共產黨員應占二分之一以上五分之三以下，以保證共產黨的政治領導的實現(xiàn)；代表大會的組成人員中共產黨員不應超過三分之一，以保證人民當家做主的實現(xiàn)。常委會和代表大會堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則。常委會主任由上級常委會在同級代表中選任，其他委員由委員會主任在同級代表中選任，代表由常委會在下級人大中選任。選任單位無權罷免自己所選任的委員或代表。代表有權罷免同級委員會委員，任何時候，只要有二分之一以上代表同意即可罷免同級常委會除主任以外的任何委員，有三分之二以上代表同意可罷免常委會主任。我國的縣人大常委會主任為全國人大代表，不再另選全國人大代表，人大代表的產生方式由罷免制代替選舉制。其他制度依照現(xiàn)行制度。

第二，行政制度。政府首長由同級組織部推薦經同級人大任命產生，其對上級政府和本級人大負責。政府常務會議成員由首長從全體會議成員中選任，全體會議成員由常務會議選任，常務會議和全體會議成員中共產黨員均不得超過二分之一。選任單位無權罷免自己所選任的人員，常務會議有權罷免首長，全體會議有權罷免常務會議成員。任何時候，常務會議成員二分之一同意即可罷免首長，全體會議成員二分之一同意即可罷免除首長以外的常務會議成員，有三分之二成員同意即可罷免首長。其他制度依照現(xiàn)行制度。

第三，司法制度。檢察院和法院院長由上級推薦經同級人大任命產生，只對上級檢察院或法院負責，選任單位無權罷免自己所選任的人員；下一級工作人員有權罷免其直接領導，罷免院長需要三分之二以上同意，罷免其他領導只需二分之一同意即可。其他制度依照現(xiàn)行制度。

第四，企事業(yè)單位管理制度。企事業(yè)單位最高負責人由同級組織部任命產生，選任單位無權罷免自己所選任的人員。職工代表大會有權罷免本單位領導，任何時候，職工代表二分之一同意即可罷免除最高負責人以外的領導，職工代表三分之二同意即可罷免最高負責人。其他制度依照現(xiàn)行制度。

第五，財政制度。中央官員的薪金與國家綠色GDP掛鉤，以目前合法收入為基準固定為一定百分比；地方官員的薪金與地方綠色GDP掛鉤，以目前合法收入為基準固定為一定百分比；國有企業(yè)職工薪金與本企業(yè)綠色利潤掛鉤，以目前合法收入為基準固定為一定百分比；事業(yè)單位職工與當?shù)鼐G色GDP掛鉤，以目前合法收入為基準固定為一定百分比。百分比由財政部門核算后經同級人大批準后固定，若需更改，由財政部門提出議案經同級人大批準方可。其他制度依照現(xiàn)行制度。

第六，黨的領導制度。共產黨和民主黨派內部橫向上仍堅持現(xiàn)行的民主集中制，貫徹少數(shù)服從多數(shù)；縱向上，以罷免權代替選舉權，實現(xiàn)少數(shù)引導多數(shù)、少數(shù)受多數(shù)監(jiān)督。在黨管干部的實現(xiàn)方式上，黨委書記任組織部長，主要負責向人大推薦機關干部。黨委書記由上級常委會在同級黨委會中選任，常委會的其他成員由書記在同級黨委會成員中選任。選任單位無權罷免自己所選任的人員。任何時候，常委會成員二分之一同意即可罷免書記。其他制度依照現(xiàn)行制度。

最后，大力弘揚以公平正義為精髓的社會主義核心政治價值，在全社會樹立公平正義和人人平等的價值理念，從根源上遏制和清除專制集權傳統(tǒng)。加快社會體制改革，暢通社會表達渠道，增強社會自組織能力，盡快建立自主自治的公民社會，使廣大公民能夠自主自治起來，自己創(chuàng)造自己幸福的生活，從而割斷蘇聯(lián)模式束縛社會發(fā)展的網(wǎng)絡，從社會根基上清除蘇聯(lián)模式生存的土壤。

參考文獻：

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