文/徐榮霞

運(yùn)用質(zhì)量管理體系強(qiáng)化電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)

文/徐榮霞

電子政務(wù)是政府部門的一種管理創(chuàng)新，但由于缺乏管理理論和標(biāo)準(zhǔn)的支撐，導(dǎo)致目前政府部門電子政務(wù)建設(shè)各自為戰(zhàn)的局面。本文在分析電子政務(wù)和ISO 9000質(zhì)量管理體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以質(zhì)量管理體系的PDCA循環(huán)理論為基礎(chǔ)，以上海市質(zhì)監(jiān)局為例，試述ISO 9000過(guò)程管理在電子政務(wù)平臺(tái)搭建中的作用和導(dǎo)入方法。

電子政務(wù) 質(zhì)量管理體系 搭建

電子政務(wù)本質(zhì)上是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立“虛擬政府”，其建構(gòu)以信息化技術(shù)為支撐，但其核心不是信息化技術(shù)，而是借助信息化技術(shù)來(lái)重塑一個(gè)高效率、服務(wù)高水平、服務(wù)體系完善和公眾滿意度不斷提升的政府。因此，電子政務(wù)是技術(shù)創(chuàng)新與政府管理創(chuàng)新相結(jié)合的典范，其最終價(jià)值體現(xiàn)在提高政務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)性和透明度，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、公民的互動(dòng)，改善公共服務(wù)環(huán)境上。

但，縱觀政府部門信息化過(guò)程，普遍存在著重技術(shù)、輕服務(wù)的現(xiàn)象，如何把信息化上升到電子政務(wù)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和建設(shè)，是當(dāng)前政府部門信息化工作中要著力解決的重點(diǎn)。在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，我們最為關(guān)心的是通過(guò)什么樣的手段和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)電子政府的建立，也就是支撐電子政府建立的理論基礎(chǔ)是什么？筆者通過(guò)理論研究和實(shí)踐探索，試闡述ISO 9000質(zhì)量管理體系在電子政務(wù)平臺(tái)搭建中的作用和導(dǎo)入方法。

一、電子政務(wù)、質(zhì)量管理體系的概念

雖然電子政務(wù)得到了極大的發(fā)展，但在學(xué)術(shù)界對(duì)于電子政務(wù)的定義仍然沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。國(guó)內(nèi)外對(duì)于電子政務(wù)定義的種類很多，側(cè)重點(diǎn)無(wú)非在技術(shù)、管理變革和服務(wù)繼承等角度。筆者綜合各方面的理論研究，認(rèn)為電子政務(wù)是指政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)來(lái)重組、優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、工作流程等，并以此來(lái)提升政府總體服務(wù)質(zhì)量和履職效能的一種全新管理方式。

質(zhì)量管理體系是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）用其頒布的ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)向全世界推薦的一套實(shí)用管理方法模式。它把影響質(zhì)量的技術(shù)、管理、人員和資源等因素整合在一起，建立具有約束力的質(zhì)量管理體系，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制和持續(xù)改進(jìn)。

ISO 9001:2008《質(zhì)量管理體系要求》是質(zhì)量管理體系的核心部分，其鼓勵(lì)采用過(guò)程方法，旨在通過(guò)滿足顧客要求，增強(qiáng)顧客滿意。

圖1 以過(guò)程為基礎(chǔ)的質(zhì)量管理體系模式

圖1反映了在輸入和輸出時(shí)，顧客起著重要的作用，這也是新公共管理和電子政務(wù)所要關(guān)注的焦點(diǎn)。在過(guò)程管理中，質(zhì)量管理體系注重PDCA循環(huán)的運(yùn)用，即將策劃（plan）、執(zhí)行（do）、檢查（check）、改進(jìn)（act）作為質(zhì)量管理體系的基本運(yùn)轉(zhuǎn)方法。

二、質(zhì)量管理體系在電子政務(wù)構(gòu)建中的作用和意義

自國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、加拿大和法國(guó)等紛紛將其引入，作為推動(dòng)其政府改革的有力工具，我國(guó)也發(fā)布了等同采用該系列標(biāo)準(zhǔn)的GB/T 19000族質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)我國(guó)政府部門管理來(lái)說(shuō)，建立和運(yùn)行政府服務(wù)的質(zhì)量管理體系，其實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：一是在政府施政理念上，由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變；二是在政府運(yùn)作機(jī)制上，由“經(jīng)驗(yàn)型”向“標(biāo)準(zhǔn)型”轉(zhuǎn)變；三是在政府責(zé)任追究上，由主體不清向主體明確轉(zhuǎn)變；四是在政府提高服務(wù)質(zhì)量上，由間斷改進(jìn)模式向持續(xù)改進(jìn)模式轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變恰恰也是電子政務(wù)建設(shè)的重要目標(biāo)。

電子政務(wù)的目的是重組、優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和工作流程等，并以此來(lái)提升政府總體服務(wù)質(zhì)量和履職效能，而質(zhì)量管理體系工作目的是要將政府部門內(nèi)部現(xiàn)行的管理制度和規(guī)定，按流程特點(diǎn)進(jìn)行理順整合，建立全過(guò)程、全方位的內(nèi)部管理體系。因此，對(duì)于促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)這一目標(biāo)來(lái)說(shuō)，二者具有一致性。

基于電子政務(wù)目前普遍存在的缺少標(biāo)準(zhǔn)、缺少統(tǒng)籌的局面，質(zhì)量管理體系對(duì)于解決這種共性問(wèn)題是非常有意義的。同時(shí)，在電子政務(wù)平臺(tái)中固化質(zhì)量管理體系，有利于解決政府部門在運(yùn)行質(zhì)量管理體系時(shí)“體系歸體系，業(yè)務(wù)歸業(yè)務(wù)”這種“兩張皮”現(xiàn)象。

三、基于質(zhì)量管理體系的電子政務(wù)平臺(tái)構(gòu)建模式

電子政務(wù)信息平臺(tái)主要包括兩部分，分別是政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)。這兩個(gè)部分分工不同，但又緊密聯(lián)系。

①政務(wù)內(nèi)網(wǎng)是電子政務(wù)信息平臺(tái)的重要組成部分，它主要是供政府部門內(nèi)部之間使用。目的是為了實(shí)現(xiàn)行政辦公的自動(dòng)化管理，主要內(nèi)容包括業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公文系統(tǒng)、政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)維護(hù)和效能監(jiān)察等。通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)各部門之間業(yè)務(wù)的整合，從而在電子政務(wù)信息平臺(tái)上進(jìn)行辦理、審核和流轉(zhuǎn)等，實(shí)現(xiàn)辦公效率的提高和優(yōu)化。

②政務(wù)外網(wǎng)，或者說(shuō)政府門戶網(wǎng)，是連接政府和公眾的重要橋梁和紐帶。它能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)上辦事受理、政務(wù)信息的公開(kāi)發(fā)布、法律宣傳、政策咨詢、接受群眾監(jiān)督和輿論引導(dǎo)作用。政府網(wǎng)站與群眾的互動(dòng)性程度是檢驗(yàn)政務(wù)外網(wǎng)是否合格的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過(guò)6年多的建設(shè)，上海市“金質(zhì)工程”實(shí)現(xiàn)了行政審批、監(jiān)督檢查、行政處罰、公共服務(wù)等工作的電子化，建成了覆蓋市區(qū)兩級(jí)所有質(zhì)監(jiān)行政部門、數(shù)據(jù)大集中的信息化系統(tǒng)，既覆蓋了計(jì)量、特種設(shè)備和食品等所有業(yè)務(wù)，又涉及了質(zhì)量檔案、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合分析等為領(lǐng)導(dǎo)決策分析提供支撐的信息分析，提升了質(zhì)監(jiān)公共服務(wù)能級(jí)?？傮w來(lái)說(shuō)，其行政審批系統(tǒng)基本符合質(zhì)量管理體系的流程管理要求，是一個(gè)較為成功的電子政務(wù)平臺(tái)架構(gòu)。

但若基于質(zhì)量管理體系過(guò)程管理理念的視角來(lái)看，上海市質(zhì)監(jiān)局實(shí)施的“金質(zhì)工程”還存在著不足，對(duì)照PDCA循環(huán)管理要求，“金質(zhì)工程”尚未完全形成一個(gè)完整的管理閉環(huán)。具體來(lái)說(shuō)，在以行政審批為代表的“執(zhí)行”環(huán)節(jié)能夠通過(guò)信息化系統(tǒng)給予有力保證，而在“策劃”、“檢查”和“改進(jìn)”環(huán)節(jié)的支持手段還很薄弱，還無(wú)法有效體現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)的管理要求。

基于PDCA循環(huán)模型，并根據(jù)GB/T 19001—2008/ISO 9001:2008《質(zhì)量管理體系要求》的表述，以上海市質(zhì)監(jiān)局管理職能為例，可以將質(zhì)量管理體系分為職責(zé)管理、資源管理、行政行為實(shí)現(xiàn)、測(cè)量、分析和改進(jìn)等過(guò)程。其過(guò)程及在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想如下：

①職責(zé)管理過(guò)程

確定上海市質(zhì)監(jiān)局的質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)，明確組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及局機(jī)關(guān)各部門各項(xiàng)公共行政管理行為實(shí)現(xiàn)過(guò)程的順序和相互作用，規(guī)定相關(guān)人員的職責(zé)、權(quán)限并得到溝通，明確上海市質(zhì)監(jiān)局的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)顧客（對(duì)上海市質(zhì)監(jiān)局提出工作要求或接受上海市質(zhì)監(jiān)局服務(wù)的組織或個(gè)人）滿意，顧客是各項(xiàng)活動(dòng)的關(guān)注焦點(diǎn)；明確質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量管理體系策劃和管理評(píng)審的具體過(guò)程，并編制相應(yīng)的文件進(jìn)行控制。職責(zé)管理過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想如表1所示。

表1 職責(zé)管理過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想

②資源管理過(guò)程

資源是質(zhì)量管理體系有效運(yùn)行和滿足過(guò)程運(yùn)作要求的基礎(chǔ)，應(yīng)編寫相應(yīng)文件予以管理和控制。資源管理過(guò)程分為資源提供、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施和工作環(huán)境管理4個(gè)具體過(guò)程。資源管理過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想如表2所示。

表2 資源管理過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想

③公共行政管理行為實(shí)現(xiàn)過(guò)程

公共行政管理行為實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是對(duì)影響質(zhì)量的各種因素環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)編寫相應(yīng)的文件來(lái)進(jìn)行控制。根據(jù)上海市質(zhì)監(jiān)局的業(yè)務(wù)范圍和組織機(jī)構(gòu)的職能分配，公共行政管理行為實(shí)現(xiàn)過(guò)程可分為：公共行政管理行為實(shí)現(xiàn)的策劃、與顧客有關(guān)的過(guò)程、采購(gòu)、公共行政管理行為實(shí)施、監(jiān)視和測(cè)量裝置的控制5個(gè)具體過(guò)程（見(jiàn)表3）。

④測(cè)量、分析和改進(jìn)過(guò)程

測(cè)量、分析和改進(jìn)過(guò)程規(guī)定了為確保滿足顧客要求和實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)而進(jìn)行的監(jiān)視和測(cè)量活動(dòng)。測(cè)量、分析和改進(jìn)過(guò)程分為：監(jiān)視和測(cè)量、不合格控制、數(shù)據(jù)分析和改進(jìn)4個(gè)具體過(guò)程（見(jiàn)表4）。

表3 公共行政管理過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想

表4 測(cè)量、分析和改進(jìn)過(guò)程在電子政務(wù)平臺(tái)中的構(gòu)建設(shè)想

四、結(jié)語(yǔ)

電子政務(wù)的發(fā)展過(guò)程，也是政府管理創(chuàng)新的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程離不開(kāi)政府管理理論的支撐。質(zhì)量管理體系的相關(guān)理論為電子政務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建提供了一個(gè)發(fā)展并持續(xù)改進(jìn)的框架，這也為電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)確立提供一個(gè)重要的探索渠道。當(dāng)然，將質(zhì)量管理體系導(dǎo)入到電子政務(wù)建設(shè)，首先要求政府部門要建立和運(yùn)行質(zhì)量管理體系。因此，將ISO 9000質(zhì)量管理體系過(guò)程管理導(dǎo)入到電子政務(wù)平臺(tái)，是在有一定條件的情況下開(kāi)展的。本文提供的僅僅是一個(gè)框架性的設(shè)想，很多細(xì)節(jié)還不夠完善，但希望通過(guò)這種探索，吸引更多的交流和研究，給電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)一些積極的借鑒意義。

[1] 國(guó)家質(zhì)檢總局課題組.質(zhì)量管理體系與政府執(zhí)行力建設(shè)[J].中國(guó)行政管理,2011(12):78-81.

[2] 張承偉,烏麗娟,梁鵬.基于ISO 9000的政務(wù)過(guò)程控制研究[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2006(3):9.

E-government is government's innovation on management style.Due to lacking the support of management theory and standard,many government departments are building their e-government systems independently and omnifariously.Based on the analysis of e-government affairs,ISO 9000 QMS's connotation,and QMS's PDCA theory,the article described the function and introduction method of ISO 9000 process management in the construction of e-government platform using Shanghai Municipal Bureau of Quality and Technical Supervision as an example.

E-government;QMS;Construction

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）