文◎楊秀莉 關(guān)振海

不當(dāng)復(fù)議（核）法律監(jiān)督的實(shí)證分析
——以不捕復(fù)議案件為例

文◎楊秀莉*關(guān)振海**

*北京市石景山區(qū)人民檢察院副檢察長，全國檢察理論研究人才［100043］

**北京市石景山區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任，法學(xué)博士［100043］

我國現(xiàn)行的檢警關(guān)系是由憲法和刑事訴訟法加以規(guī)定，以刑事訴訟程序?yàn)橐劳?，在公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間形成的一種互動關(guān)系。［1］刑事訴訟法直接將其表述為“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”三個方面的內(nèi)容。其中，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第90條關(guān)于公安機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不捕決定有誤時(shí)提請復(fù)議（核）權(quán)利的規(guī)定，便是檢警雙方互相制約的具體體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說《刑事訴訟法》第90條關(guān)于公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議（核）權(quán)利的設(shè)置符合權(quán)力制衡的模式原理，在一定程度上有利于確保檢察機(jī)關(guān)逮捕決定權(quán)的正確行使。

下文以公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議率過高為研究對象，以訴訟監(jiān)督為視角，詳細(xì)分析論證檢察機(jī)關(guān)能否對公安機(jī)關(guān)的不當(dāng)復(fù)議進(jìn)行訴訟監(jiān)督以及如何進(jìn)行監(jiān)督。［2］

一、不捕案件復(fù)議（核）的現(xiàn)狀分析：以F基層院為例

（一）提請復(fù)議率高但質(zhì)量較低

1.不捕案件復(fù)議率高。近年來，為貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策以及“三項(xiàng)重點(diǎn)”工作，該省檢察機(jī)關(guān)不捕率大幅度上升。F院也不例外，其不捕率由2009年的9.64%上升至2010年的13.13%，再到2011年的22.4%。同時(shí)，與全省不捕案件復(fù)議率下降趨勢相一致，F(xiàn)院不捕案件復(fù)議率從2009年的46.30%下降至2010年的35.38%，再至2011年的32.1%，但仍在該省所有基層檢察院中位列第一。

2.復(fù)議案件類型主要是證據(jù)不足、無逮捕必要。檢察機(jī)關(guān)不（予）批捕理由主要有三種：不構(gòu)成犯罪，事實(shí)不清、證據(jù)不足，無逮捕必要。三年來F院不捕復(fù)議案件類型主要是“事實(shí)不清、證據(jù)不足”，和“無逮捕必要”兩種，占到復(fù)議總數(shù)的80%左右。

3.提請復(fù)議案件質(zhì)量較低。一方面“維持/改變”情況，三年來F院的74起不捕復(fù)議案件中，只有1起案件經(jīng)過復(fù)議改為批準(zhǔn)逮捕，其余均維持原不捕決定。23起不捕復(fù)核案件中，上級院均支持該院不捕決定；另一方面訴訟進(jìn)展情況，“不構(gòu)成犯罪”不捕：撤回起訴1件，絕對不訴2件，自行撤案7件。“證據(jù)不足”不捕：自行撤案21件，補(bǔ)充偵查后起訴（判刑）17件，存疑不訴4件?！盁o逮捕必要”不捕：判緩刑17件，相對不訴3件，撤回起訴2件。

（二）公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）的具體體現(xiàn)

高復(fù)議（核）率的背后，反映的是公安機(jī)關(guān)在復(fù)議權(quán)的運(yùn)用方面存在諸多問題，不當(dāng)運(yùn)用、濫用的情形較為突出，具體表現(xiàn)在：

1.對某些犯罪的構(gòu)罪要求認(rèn)識明顯誤解。以胡某某等人非法采礦案為例，非法采礦罪要求行為人“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”，即相關(guān)部門責(zé)令行為人停止開采是本罪成立的前置程序。［3］犯罪嫌疑人胡某某等人在非法采礦的過程中，從未收到相關(guān)部門責(zé)令停止的命令。但公安機(jī)關(guān)卻將國家在河邊設(shè)立的警示牌視為行政機(jī)關(guān)責(zé)令停止的命令，存在混淆抽象行政行為（設(shè)立警示牌）與具體行政行為（責(zé)令停止開采）的常識性錯誤。

2.偵查取證不到位、未及時(shí)取證。以聞某某非法行醫(yī)案為例，2010年6月至7月間，犯罪嫌疑人聞某某在其住處，自配藥酒與他人一同使用，均感覺效果良好。被害人楊某某參與治療后死亡 （2010年7月5日）。雖然法醫(yī)鑒定被害人生前使用藥酒中含有雷公藤成分，與死者死亡符合雷公藤中毒特征的尸體檢驗(yàn)結(jié)論相一致，但由于公安機(jī)關(guān)偵查取證不到位、未及時(shí)調(diào)查取證，致使法醫(yī)鑒定的藥酒是否為聞淑榮提供給被害人的藥酒這一關(guān)鍵事實(shí)存在合理懷疑。

3.將一些輕微案件犯罪化處理并要求逮捕。以常某某盜竊案為例，嫌疑人常某某（未成年，聾啞人）在某地盜竊他人財(cái)物價(jià)值人民幣1065元?？紤]到嫌疑人的特殊身份以及盜竊數(shù)額較小且為初犯的實(shí)際，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第九條規(guī)定，以情節(jié)顯著輕微不構(gòu)成犯罪為由不批準(zhǔn)逮捕。但公安機(jī)關(guān)卻堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逮捕。

4.取證形式不合法。例如，在張某某、王某超涉嫌非法出售發(fā)票罪一案中，公安機(jī)關(guān)沒有將行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為公安機(jī)關(guān)刑事證據(jù)，也沒有就案件中發(fā)票、合同等書證的來源予以說明，以致影響了證據(jù)的證明效力和證明力。對此，承辦人曾專門聯(lián)系偵查人員進(jìn)行補(bǔ)正，但公安機(jī)關(guān)沒有補(bǔ)正。最后，該院以證據(jù)不足不予批準(zhǔn)逮捕。

5.將復(fù)議（核）作為轉(zhuǎn)嫁矛盾的借口。公安機(jī)關(guān)在提請復(fù)議（核）最常說的話就是：復(fù)議（核）是我們的一項(xiàng)權(quán)利。但經(jīng)深入了解，公安行使權(quán)利也是分情況的：被害人不滿意處理結(jié)果的，基本都要復(fù)議；當(dāng)事人沒有意見的，可復(fù)議可不復(fù)議。

可見，在公安機(jī)關(guān)頻繁啟動復(fù)議（核）程序的背后，是復(fù)議（核）案件質(zhì)量普遍不高的現(xiàn)實(shí)。這反映出公安機(jī)關(guān)在不服檢察機(jī)關(guān)的不捕決定時(shí)，往往對其進(jìn)行消極牽制，以至于不當(dāng)運(yùn)用甚至濫用復(fù)議（核）權(quán)［4］的情形較為突出。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對此進(jìn)行法律監(jiān)督。

二、對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）法律監(jiān)督的必要性與可行性

（一）對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）監(jiān)督的必要性

1.不當(dāng)復(fù)議（核）違背了該制度設(shè)置的目的與宗旨?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這時(shí)萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”法國思想家孟德斯鳩的這句至理名言已被世界各國所采納并催生出權(quán)力制約與監(jiān)督的各種模式。我國設(shè)置的不捕案件復(fù)議（核）制度是這些模式的具體體現(xiàn)，也是對刑事訴訟法關(guān)于“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”檢警關(guān)系法律定位的進(jìn)一步詮釋。應(yīng)當(dāng)說這一“權(quán)力制約權(quán)力”的制度設(shè)置本身不存在問題，有利于批捕權(quán)的正確行使和公平正義的實(shí)現(xiàn)。但是，公安機(jī)關(guān)在行使這一權(quán)力的過程中頻繁動用、不當(dāng)動用的做法使該權(quán)力具有被異化的危險(xiǎn)。

2.不當(dāng)復(fù)議（核）造成了司法資源的大量內(nèi)耗與浪費(fèi)。對于公安機(jī)關(guān)而言，提請復(fù)議的，應(yīng)在五日內(nèi)制作《要求復(fù)議意見書》報(bào)經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而對于檢察機(jī)關(guān)而言，對公安機(jī)關(guān)要求復(fù)議的案件，應(yīng)另行指派審查逮捕部門辦案人員復(fù)議，并在收到提請復(fù)議書和案卷材料后的七日以內(nèi)做出是否變更的決定。對于提請復(fù)核的案件，則由上一級人民檢察院在收到提請復(fù)核意見書和案卷材料后的十五日以內(nèi)由檢察長或者檢察委員會做出是否變更的決定?？梢?，公安機(jī)關(guān)頻繁不當(dāng)復(fù)議的做法給檢警雙方（尤其是檢察機(jī)關(guān)）都增加了諸多無謂勞動，造成了司法資源的大量內(nèi)耗和浪費(fèi)，同時(shí)也影響了打擊犯罪的合力。

3.不當(dāng)復(fù)議（核）不利于社會矛盾的化解?！叭?xiàng)重點(diǎn)工作”提出之后，社會矛盾化解已成為公檢法等政法機(jī)關(guān)共同面臨的任務(wù)和使命。為了形成社會矛盾化解的合力，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合、相互支持。否則，推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁矛盾的做法不但不利于社會矛盾的化解工作，反而可能激化矛盾。據(jù)了解，部分案件復(fù)議（核）跟被害人對公安機(jī)關(guān)施壓有關(guān)。為轉(zhuǎn)移壓力、推卸責(zé)任，公安機(jī)關(guān)將案件提請復(fù)議（核），借以轉(zhuǎn)移當(dāng)事人的視線，使當(dāng)事人將其不滿情緒轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)這種“踢皮球”轉(zhuǎn)嫁矛盾的做法，嚴(yán)重影響了社會矛盾化解工作的順利開展以及司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

（二）對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）法律監(jiān)督的可行性

1.復(fù)議（核）權(quán)屬于司法權(quán)，可成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象。從訴訟程序設(shè)置來看，審查批準(zhǔn)逮捕的過程也是檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查行為法律監(jiān)督的過程。而不捕復(fù)議（核）可以視為公安機(jī)關(guān)偵查活動的重要組成部分，因?yàn)槭欠衽鷾?zhǔn)逮捕并不必然影響偵查活動的繼續(xù)進(jìn)行，［5］只是批準(zhǔn)逮捕更方便偵查機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作。這就意味著提請復(fù)議（核）權(quán)是偵查權(quán)的一項(xiàng)保障性權(quán)力，防止錯誤不捕對偵查活動的阻礙。因此，復(fù)議(核)與偵查活動都屬于刑事訴訟活動，復(fù)議（核）權(quán)屬于司法權(quán)。

《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！边@表明檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動貫穿于刑事訴訟的全過程。而偵查活動是庭審前的主要活動，直接影響對犯罪的追訴以及對犯罪嫌疑人權(quán)利的保障，依法應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。復(fù)議（核）作為公安機(jī)關(guān)偵查活動以及刑事訴訟活動的重要組成部分，理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

2.不當(dāng)復(fù)議（核）屬于濫用權(quán)利，符合法律監(jiān)督的范圍。目前，濫用訴權(quán)的概念已得到了世界上大多數(shù)國家的承認(rèn)和規(guī)制?；趯E用訴權(quán)范圍的不同界定，出現(xiàn)了三種學(xué)說：［6］一是本旨說，認(rèn)為濫用權(quán)利者行使權(quán)利違反法律賦予權(quán)利的本質(zhì)，于是法律上不承認(rèn)其為行使權(quán)利。二是超越界限說，認(rèn)為權(quán)利行使必有一定之界限，超過這一正當(dāng)界限即為權(quán)利之濫用。三是主觀惡意行使說，認(rèn)為權(quán)利就是法律分配的社會利益。行使權(quán)利之結(jié)果雖不免損害他人，但如專以損害他人為目的，則屬濫用權(quán)利。我們認(rèn)為，主觀惡意行使說可稱為權(quán)利濫用的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一是有利于事先權(quán)利保護(hù)和利益衡量價(jià)值的平衡；二是最大限度地契合權(quán)利設(shè)置的宗旨。

此外，檢察監(jiān)督的全面監(jiān)督并不意味著對違反各種法律的行為都進(jìn)行監(jiān)督，也不是對違反統(tǒng)一法律各種程度的行為享有監(jiān)督職權(quán)?；诒Ｕ瞎駲?quán)利、限制國家權(quán)力、維護(hù)國家法制統(tǒng)一法律監(jiān)督職權(quán)運(yùn)作的特點(diǎn)，檢察監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍應(yīng)恪守對私法領(lǐng)域利益糾紛的謙抑，重點(diǎn)放在對國家政治秩序的捍衛(wèi)、對分立的國家權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張以及對合法利益的侵害。［7］而不當(dāng)復(fù)議（核）顯然屬于“分立的國家權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張”范疇。

3.對不當(dāng)復(fù)議(核)進(jìn)行監(jiān)督符合權(quán)力制衡的制度構(gòu)造，不會影響公安機(jī)關(guān)復(fù)議（核）權(quán)的正常行使。復(fù)議復(fù)核公安機(jī)關(guān)是對檢察機(jī)關(guān)不捕決定的程序性制約，由此引發(fā)檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)（復(fù)議復(fù)核）的監(jiān)督。使得這種權(quán)力制約與監(jiān)督的構(gòu)造呈“倒三角形”模式。其中檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)（復(fù)議復(fù)核）的監(jiān)督地位平等。如下圖所示：

上述權(quán)力制約與監(jiān)督模式主要包含三個層面內(nèi)容：（1）在不捕復(fù)議（核）程序中，公安機(jī)關(guān)是復(fù)議（核）程序的提起主體，擁有啟動該程序的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)是復(fù)議（核）程序的接受主體，具有啟動該程序的義務(wù)。一旦公安機(jī)關(guān)提起復(fù)議（核）程序，檢察機(jī)關(guān)必須無條件地啟動該程序，包括受理案件、變換承辦人辦理、做出決定并告知公安機(jī)關(guān)等。從這個意義來講，公安機(jī)關(guān)擁有的提起復(fù)議（核）程序的權(quán)力是對檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)力的一種制約。（2）檢察機(jī)關(guān)接受公安機(jī)關(guān)復(fù)議的材料后，應(yīng)另行指派審查逮捕部門其他辦案人員辦理，屬于基層檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。而如果公安機(jī)關(guān)提請復(fù)核的，則由上一級檢察機(jī)關(guān)對案件材料進(jìn)行審查辦理，屬于上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這兩種監(jiān)督都是檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。（3）檢察機(jī)關(guān)在上述自我監(jiān)督程序的過程中，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)啟動該程序存在問題，如頻繁且不當(dāng)啟動，有濫用復(fù)議（核）的嫌疑，可指派專門人員對公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議（核）的情況進(jìn)行調(diào)研總結(jié)，發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在不當(dāng)情形的，視情況分別采取不同的法律監(jiān)督措施?？梢?，上述構(gòu)造符合權(quán)力制約（監(jiān)督）權(quán)力的模式，不會影響公安機(jī)關(guān)復(fù)議（核）的正當(dāng)行使。

三、對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）監(jiān)督機(jī)制之構(gòu)建

我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）的監(jiān)督機(jī)制主要包括以下幾個方面內(nèi)容：

（一）監(jiān)督主體

該項(xiàng)監(jiān)督制度的具體實(shí)施主體應(yīng)為偵查監(jiān)督部門，因?yàn)閭杀O(jiān)部門既是審查批捕部門，又是偵查監(jiān)督部門，對公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議（核）的情況比較了解，且有偵查監(jiān)督的豐富經(jīng)驗(yàn)，容易勝任該項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。但同時(shí)，由于偵監(jiān)部門是利害關(guān)系部門，且對公安機(jī)關(guān)復(fù)議復(fù)核是否合理進(jìn)行判斷時(shí)難免會“先入為主”，因而再由其決定是否監(jiān)督難免有失公允，建議由偵監(jiān)部門將調(diào)研情況向檢委會匯報(bào)，由檢委會做出是否開展法律監(jiān)督以及如何監(jiān)督的決定。

（二）監(jiān)督啟動條件

監(jiān)督啟動條件因案件而異，可分為以下兩種情形：

1.個案監(jiān)督條件

（1）對現(xiàn)有證據(jù)明顯不能證明涉嫌犯罪的犯罪嫌疑人提請批準(zhǔn)逮捕，后又對不捕決定提起復(fù)議（核）來規(guī)避矛盾、推諉責(zé)任的。

（2）對于采用違法手段偵查取證，在審查批捕階段因非法證據(jù)排除無法證明案件事實(shí)，不采用合法方式補(bǔ)充證據(jù)反而提請復(fù)議（核）的。

（3）對于偵查取證不到位、未及時(shí)取證致使證據(jù)無法取得不捕，被糾正違法后不但不認(rèn)真改正，反而對不捕決定提請復(fù)議（核）的。

（4）對于取證形式不合法、建議補(bǔ)正后拒不補(bǔ)正，達(dá)不到證據(jù)要求不捕，提請復(fù)議（核）的。

厭氧批次實(shí)驗(yàn)的接種污泥來自于半連續(xù)實(shí)驗(yàn)反應(yīng)器，半連續(xù)實(shí)驗(yàn)用于普通小球藻厭氧消化的實(shí)驗(yàn)研究。對于半連續(xù)實(shí)驗(yàn)，其接種污泥來自于實(shí)驗(yàn)室穩(wěn)定運(yùn)行的中溫厭氧反應(yīng)器，此中溫厭氧反應(yīng)器用于市政污泥的厭氧消化研究。

2.類案監(jiān)督條件

（1）對于輕微刑事案件達(dá)成和解協(xié)議而不捕（無逮捕必要）的案件，頻繁提起復(fù)議（核）的。

（2）對于未成年人犯罪的輕微刑事案件，因無逮捕必要不捕，頻繁提請復(fù)議復(fù)核的。

（3）對于因公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核辦法、內(nèi)部辦案程序規(guī)定而提請復(fù)議復(fù)核的，一般不予進(jìn)行監(jiān)督。但如果該內(nèi)部文件明顯違反法律規(guī)定的，可建議公安機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)反映的同時(shí)，向上一級檢察機(jī)關(guān)備案。

（4）對于因個人認(rèn)識問題提請復(fù)議（核）的，一般不予監(jiān)督。但如果該認(rèn)識明顯錯誤的，可進(jìn)行類案監(jiān)督。

（三）監(jiān)督程序

1.啟動程序。由偵監(jiān)部門對公安機(jī)關(guān)不當(dāng)復(fù)議（核）擬進(jìn)行監(jiān)督的情況，包括案件情況、不捕理由、復(fù)議（核）的不當(dāng)理由、擬采用的監(jiān)督手段等，經(jīng)主管檢察長批準(zhǔn)后，向檢委會進(jìn)行匯報(bào)。檢委會表決通過的，啟動監(jiān)督程序。

（四）監(jiān)督措施

根據(jù)具體情形分別采取糾正違法或者檢察建議的監(jiān)督形式。對于符合前述個案監(jiān)督條件，有違法情形的，采用書面糾正違法的監(jiān)督措施；對于符合前述類案監(jiān)督條件，復(fù)議復(fù)核不當(dāng)?shù)模捎脵z察建議的監(jiān)督措施。

注釋：

［1］陳嵐：《我國檢警關(guān)系的反思與重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2009年第6期。

［2］在論述之前，有必要對本文討論的“復(fù)議復(fù)核”進(jìn)行簡要說明：（1）復(fù)議復(fù)核既是一項(xiàng)程序權(quán)力，又是一項(xiàng)實(shí)體權(quán)力。其中，公安機(jī)關(guān)是復(fù)議復(fù)核這一程序權(quán)力的啟動主體，檢察機(jī)關(guān)是復(fù)議復(fù)核這一實(shí)體權(quán)力的決定主體。（2）本文主要是就復(fù)議復(fù)核這一程序權(quán)力的行使為對象展開討論的，不涉及對復(fù)議復(fù)核這一實(shí)體權(quán)力行使的評價(jià)。因此，如無特別說明，本文所使用的“復(fù)議復(fù)核權(quán)”是指公安機(jī)關(guān)的程序啟動權(quán)。

［3］這是刑法修正案（八）出臺之前刑法的規(guī)定。

［4］下文統(tǒng)一將這種情形概括為“不當(dāng)復(fù)議（核）”。

［5］對于作出不捕決定的案件，公安機(jī)關(guān)同樣可以繼續(xù)偵查。

［6］董如英：《論濫用訴權(quán)》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

［7］謝佑平等著：《中國檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國檢察出版社2010年版，第189頁。