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        大部制,下一步怎么走

        2013-06-05 07:07:24
        決策 2013年1期
        關(guān)鍵詞:大部順德黨政

        ■本刊記者 查 英

        首先要做到三個統(tǒng)一部署:即統(tǒng)一部署自上而下各級改革;統(tǒng)一部署黨委和政府的同步改革;統(tǒng)一部署全國各地聯(lián)動改革。其次大部制改革應(yīng)與關(guān)聯(lián)性改革結(jié)合起來,現(xiàn)在來看至少需要做到與事業(yè)單位改革結(jié)合,與編制改革結(jié)合,與公務(wù)員工資福利制度改革相結(jié)合。

        2008年啟動的大部制改革是中國改革開放以來的第6次行政體制改革,歷時5年過去,外界對改革成效評論不一。黨的十八大報告要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,健全部門職責(zé)體系”,專家預(yù)測新一輪大部制改革將緊鑼密鼓地開展。

        那么,第一輪大部制改革有何成效?積累了哪些經(jīng)驗?存留了哪些問題?下一步改革方向在哪里?

        沒“動真格”

        《決策》:2008年第一輪大部制改革持續(xù)5年,外界認(rèn)為只是“小打小鬧”、成效甚微,您怎么看?

        周天勇:2008年開始的大部制改革是中國第六次行政體制改革內(nèi)容,大部制改革的啟動主要也是為了解決一系列的問題。一是政府機構(gòu)、黨的機構(gòu)越來越多,由此帶來的問題是審批和管制多,工作效率降低;其次部門機構(gòu)之間存在職能交叉;第三,職能交叉又生出“互相扯皮”現(xiàn)象,有權(quán)有錢的都要爭,無權(quán)無錢的互相推諉;四是有的部門機構(gòu)是靠下級繳費養(yǎng)活,下級部門機構(gòu)又通過收費罰款運轉(zhuǎn),機構(gòu)盈利便會加大中小企業(yè)等主體的負(fù)擔(dān);五是機構(gòu)分散,中央各部門的轉(zhuǎn)移支付各個渠道都有,散而亂,形不成整體優(yōu)勢。最后,尋租設(shè)置多,辦事拖沓,以公謀私的腐敗越來越嚴(yán)重。

        針對以上問題,2008年以來的機構(gòu)改革沒有“動真格”。例如鐵道部的合并問題,本來要合的沒有合。總的來看,個人認(rèn)為這次改革沒有大的成效,問題甚至比原來還嚴(yán)重了,基本上是失敗的。

        馬慶鈺:大部門制出現(xiàn)的背景和行政體制改革是緊密聯(lián)系的,尤其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)有關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前,政府的分工都非常細(xì)致,無所不管,基本屬于全能狀態(tài),由此而生出許多的管理職能以及對應(yīng)的管理部門。市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)以及改革的不斷深化,要求職能部門進(jìn)行對應(yīng)的調(diào)整。結(jié)合國內(nèi)實際及國際經(jīng)驗,大部制就成為改革的一個抓手或者說落腳點。

        2008年以來的5年里,從中央到地方,相應(yīng)都做了一些改革探索,中央改動了7個部門。地方上也有一些動作,做得比較好的是廣東佛山市順德區(qū),其它很多地方做的一些嘗試,基本都是曇花一現(xiàn),只有順德堅持下來了。順德改革在全國范圍里帶有標(biāo)桿、典型意義,甚至可以說是一枝獨秀,是地方上僅存的大部門制改革成果。

        《決策》:沒有阻力就不是改革,為什么第一輪改革不夠成功、不夠徹底?

        馬慶鈺:大部制改革本身存在的一些問題帶有普遍性。順德能夠堅持下來是對這些問題解決得比較好,但不是所有的地方都能像順德。

        第一,黨政系統(tǒng)職能交叉問題長期沒有解決。黨政重合管理的方面不勝枚舉,這些重合管理的部分,從制定政策到執(zhí)行,其中的協(xié)調(diào)請示、簽字畫押,過程很長,環(huán)節(jié)較多。中國歷次行政體制改革一直試圖“黨政分開”,直到現(xiàn)在不僅黨政分而不開,職能交叉的情況反而越來越嚴(yán)重。而順德在“黨政合一”這條路上進(jìn)行了一些探索,相近和同類職能機構(gòu)的合并共管,意識形態(tài)等虛化部門的由虛變實,實踐證明收到了較好成效。

        第二,全方位改革不到位,下改上不改,有改有不改。大部門制改革是要求在政府行政體系當(dāng)中進(jìn)行,而目前黨政之間相互關(guān)聯(lián)度很高,或者直接是你中有我,我中有你,因此需要聯(lián)動改革。

        還有就是下改上不改,結(jié)果大部門倒是成了,因上面并沒有相應(yīng)改革而導(dǎo)致上下“廟門”不對口、不通暢,甚至在有些特殊性資源配置過程中,陷入困局。

        再有就是有改有不改。改革自然會打破原有利益平衡,會有風(fēng)險。有的地方往往前后觀望,徘徊不前。而那些執(zhí)行中央部署,積極推進(jìn)的地方就會面臨來自內(nèi)外上下的多重壓力,各地政府之間因為相互對比,滋生改革阻力。

        所以在改革過程當(dāng)中,為了真正減少職能交叉,降低部門編制、人員編制數(shù)量,減少行政成本,就要聯(lián)動起來改,全國都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署改。

        第三,官本位制度的障礙——官本位是我國的傳統(tǒng)文化,迄今為止官位仍然是福利工資以及其它資源配置的一個標(biāo)準(zhǔn)。大部門制改革必然減少相應(yīng)的官位,合并之后官職升遷的機會自然減少。而與之掛鉤的是工資福利待遇問題,按照傳統(tǒng)方法,當(dāng)不上這個官就沒有對應(yīng)的福利及工資待遇,利益以及權(quán)力分配引發(fā)官員抵觸心理。

        順德經(jīng)驗

        《決策》:地方上眾多嘗試都走走停停甚至走了回頭路,順德憑什么能堅持下來?

        馬慶鈺:廣東順德可以說是一枝獨秀。順德的改革總體上來講是符合大部門制改革基本要求并結(jié)合了現(xiàn)實。而在其它地方,基本上都是一些表層動作和做了一些皮毛功夫。

        大部門制并不僅僅是合并同類項。它是一種新的職能的劃分,以及基于部門整合的工作機制創(chuàng)新,而失敗的例子恰恰是在這個工作機制創(chuàng)新上沒有做到位,這是關(guān)鍵所在,也是缺憾與不足,給下一步改革推進(jìn)留下了空間。

        改革者首先需要正確理解什么是大部門制?!按蟛块T制”是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,整合相同的或有關(guān)聯(lián)性職能的機構(gòu)到同一個部門,通過流程再造和機制創(chuàng)新,實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分離又相互協(xié)調(diào)以提高管理服務(wù)效率的結(jié)構(gòu)模式。這就是說,“大部門制”首先是新的職能模式或結(jié)構(gòu)模式。其中第一點要求就是整合,但更重要的是第二點要求——流程再造與機制創(chuàng)新,這恰恰是第一輪大部制改革中所缺失的,而順德在一定程度上比其它地方在這方面往前走得更遠(yuǎn)一點。

        總結(jié)起來,順德有幾點是值得學(xué)習(xí)的。第一,黨政機構(gòu)得到強力的整合瘦身。對黨政機構(gòu)重新設(shè)計,動“大手術(shù)”,區(qū)黨政機構(gòu)從41個減為16個;第二,決策、執(zhí)行、監(jiān)督“職能三分”得到實現(xiàn):將決策權(quán)交予黨政班子和局領(lǐng)導(dǎo)等政務(wù)委員以及決策咨詢局,這是決策權(quán)的集中化;將執(zhí)行權(quán)交予局級部門下屬的部門和各類執(zhí)行機構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這是執(zhí)行權(quán)的專門化;將監(jiān)督權(quán)交予政務(wù)監(jiān)督委員會,相對于其他行政部門而言,這是監(jiān)督權(quán)的獨立化。同時,強調(diào)行政體制包括人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。第三,黨政系統(tǒng)同職責(zé)部門真正走向了機構(gòu)合并,合署共管,主要體現(xiàn)在新組建的“政務(wù)監(jiān)察和審計局”、“社會工作部”等機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)上面。順德由此轉(zhuǎn)變了政府職能,理順了權(quán)責(zé)關(guān)系,提高了行政效率。

        《決策》:順德如何能夠做到這幾點?

        馬慶鈺:順德經(jīng)驗是一個綜合作用的結(jié)果。

        首先,改革得到了地方領(lǐng)導(dǎo)的強力支持,特別得到了省委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持,有條件進(jìn)行突破性嘗試,避免了“下改上不改”的困擾。

        其次,擁有外部專家學(xué)者的智囊支持。改革需要多方面的信息比較以及調(diào)查研究,其中來自國家行政學(xué)院許耀桐教授領(lǐng)導(dǎo)的“順德大部門制改革研究”項目組所作的研究、提供的咨詢,為順德形成最終方案做了重要鋪墊。

        第三,當(dāng)?shù)貢r任改革領(lǐng)導(dǎo)者采取了正確的實施策略,可總結(jié)為三句話:大范圍調(diào)研,小范圍決策;長時間設(shè)計,快節(jié)奏執(zhí)行;注重相關(guān)溝通,減少輿論阻力;職務(wù)按需調(diào)整,福利待遇保障。

        最后,還得益于當(dāng)?shù)亻L期走在改革前沿,形成了大眾以及廣大政府官員的對改革的某種情結(jié),或者說是社會對改革都有充分的心理準(zhǔn)備,官員隊伍本身已形成改革共識,具備良好的改革基礎(chǔ)。

        《決策》:上下承接過程中,地方政府需要從哪些方面著力?

        周天勇:像順德這樣為什么能夠進(jìn)行改革,是因為它已經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行條條機構(gòu)運行對塊塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘很大,不克服這些問題,下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較麻煩。地方改與不改,怎么改,還在于主政領(lǐng)導(dǎo)的魄力,主政領(lǐng)導(dǎo)有沒有勇氣去改。

        大部制的改革動力應(yīng)在頂層,從上往下改,頂層設(shè)計頂層推動,頂層動力不足,下面無法推動,甚至下面改革,上面還可能找你麻煩。有的改革可以從下往上,先試點再推廣,而機構(gòu)改革只能自上往下,從下往上不僅困難更大往往失敗。上下改革理不順,辦事效率反而更低。

        現(xiàn)代國家的政府大量是服務(wù),不是管理。大部制改革實際上是因為政府管的太多,不是服務(wù)太多。地方政府要轉(zhuǎn)變觀念,由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。

        “放風(fēng)箏式管理”

        《決策》:針對上一輪改革存在的“貌合神離”問題,新一輪改革要如何規(guī)避?

        周天勇:2008年以來的大部制改革中,有些并入的機構(gòu)并沒有真正合并,貌合神不合。我認(rèn)為,行政體制有大的改革,一在魄力,二在決心。決心下到什么程度?是比較溫和的還是比較妥協(xié)的,還是真下決心、破除阻力真要干?

        馬慶鈺:除了上述問題外,出現(xiàn)貌合神離實際上是合并之后機制創(chuàng)新的缺失。這種機制簡單說,就是核心的決策部門,必須要有基于科學(xué)管理和合同管理的若干個執(zhí)行部門和機構(gòu)予以支撐。我們現(xiàn)在沒有認(rèn)識到這一點,也沒有做成這種新的工作機制。

        《決策》:十八大報告明確提出要“深化行政體制改革”,大部制改革作為行政體制改革的突破口,下一步應(yīng)如何推進(jìn)?

        馬慶鈺:首先要做到三個統(tǒng)一部署:即統(tǒng)一部署自上而下各級改革;統(tǒng)一部署黨委和政府的同步改革;統(tǒng)一部署各地聯(lián)動改革。其次大部制改革應(yīng)與關(guān)聯(lián)性改革結(jié)合起來?,F(xiàn)在來看至少需要做到與事業(yè)單位改革結(jié)合,與編制改革結(jié)合,與公務(wù)員工資福利制度改革相結(jié)合。

        第一,大部制改革要與事業(yè)單位改革結(jié)合。事業(yè)單位改革其要害矛盾不在于分類,而在于今后這類機構(gòu)如何通過存在形態(tài)的調(diào)整,較為徹底改變長期慣養(yǎng)而成的“二政府”官僚化德性,使其回歸社會性服務(wù)組織的本質(zhì)。

        在原來政府組成部門和所屬法定機構(gòu)化的事業(yè)單位之間,用帶有合約式管理的市場方式,取代原來的官僚行政化管理方式,這兩者的結(jié)合就是一種大部門制改革中的機制創(chuàng)新。這種“放風(fēng)箏機制”,既可以為改革后的事業(yè)單位“海闊憑魚躍,天高任鳥飛”提供舞臺,釋放更多服務(wù)能量,同時也保證不管空間多大自由度多高,都有一根線——合約,牽在核心的組成部門手里。

        第二,大部制改革要和編制改革相結(jié)合。比照一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,現(xiàn)在我國機構(gòu)改革中面臨的主要不是公職人員的裁減,而是公職人員崗位配比問題。受到過去計劃經(jīng)濟(jì)和管理習(xí)慣的影響,迄今為止在我國的公務(wù)員崗位配比很不合理,主要是:官僚機構(gòu)多,執(zhí)行機構(gòu)少;管理人員多,服務(wù)人員少;后臺人員多,一線人員少;務(wù)虛人員多,實務(wù)人員少。這不符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求。下一步深化大部門制改革,一定要與編制改革緊密結(jié)合??偟娜∠蚴亲尵幹普{(diào)整體現(xiàn)三個傾斜:即保證機構(gòu)編制向基層一線傾斜;保證機構(gòu)編制向執(zhí)行部門傾斜;保證機構(gòu)編制向行政系統(tǒng)傾斜。將決策與執(zhí)行二者人員之間比例至少逐步調(diào)整為4:6,最理想是3:7,實現(xiàn)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

        第三,大部制改革要與公務(wù)員福利待遇制度改革結(jié)合。大部門制涉及官員的利益主要是待遇問題,面臨利益的重新分配。因此我們要在現(xiàn)有公務(wù)員法的基礎(chǔ)上,按照官員的資歷及其所做貢獻(xiàn)設(shè)定相應(yīng)的級別上升空間,然后根據(jù)他的級別來確定工資和福利,而不與官員官位掛鉤,從而減少阻力,也是比較科學(xué)的一個辦法。

        總體來講,大部門制關(guān)鍵不在于精簡機構(gòu)和人員,而是促進(jìn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代社會治理格局,由管制觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)理念,強化執(zhí)行隊伍,將核心決策部門與其相應(yīng)的各類執(zhí)行機構(gòu)之間的合約式管理機制做出來。

        周天勇:主要看中央的決心和力度。撤有些部門,和尚在,廟不好拆。個人認(rèn)為大部制改革實際上是中央的事情,要克服阻力。我有個分流官員、減少阻力的設(shè)想,就是以劃小省級區(qū)域來統(tǒng)籌改革。美國3億人口,50多個州。我們13億,30多個省及直轄市。我認(rèn)為完全可以劃成60個,實現(xiàn)省直管縣,減少政府層級,還能分流部門官員和公務(wù)員。將減少層級、劃小省級行政區(qū)域,與減少行政部門結(jié)合起來配套改革。

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