■本刊記者 查 英

首先要做到三個(gè)統(tǒng)一部署：即統(tǒng)一部署自上而下各級改革；統(tǒng)一部署黨委和政府的同步改革；統(tǒng)一部署全國各地聯(lián)動(dòng)改革。其次大部制改革應(yīng)與關(guān)聯(lián)性改革結(jié)合起來，現(xiàn)在來看至少需要做到與事業(yè)單位改革結(jié)合，與編制改革結(jié)合，與公務(wù)員工資福利制度改革相結(jié)合。

2008年啟動(dòng)的大部制改革是中國改革開放以來的第6次行政體制改革，歷時(shí)5年過去，外界對改革成效評論不一。黨的十八大報(bào)告要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，專家預(yù)測新一輪大部制改革將緊鑼密鼓地開展。

那么，第一輪大部制改革有何成效？積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？存留了哪些問題？下一步改革方向在哪里？

沒“動(dòng)真格”

《決策》：2008年第一輪大部制改革持續(xù)5年，外界認(rèn)為只是“小打小鬧”、成效甚微，您怎么看？

周天勇：2008年開始的大部制改革是中國第六次行政體制改革內(nèi)容，大部制改革的啟動(dòng)主要也是為了解決一系列的問題。一是政府機(jī)構(gòu)、黨的機(jī)構(gòu)越來越多，由此帶來的問題是審批和管制多，工作效率降低；其次部門機(jī)構(gòu)之間存在職能交叉；第三，職能交叉又生出“互相扯皮”現(xiàn)象，有權(quán)有錢的都要爭，無權(quán)無錢的互相推諉；四是有的部門機(jī)構(gòu)是靠下級繳費(fèi)養(yǎng)活，下級部門機(jī)構(gòu)又通過收費(fèi)罰款運(yùn)轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)盈利便會(huì)加大中小企業(yè)等主體的負(fù)擔(dān)；五是機(jī)構(gòu)分散，中央各部門的轉(zhuǎn)移支付各個(gè)渠道都有，散而亂，形不成整體優(yōu)勢。最后，尋租設(shè)置多，辦事拖沓，以公謀私的腐敗越來越嚴(yán)重。

針對以上問題，2008年以來的機(jī)構(gòu)改革沒有“動(dòng)真格”。例如鐵道部的合并問題，本來要合的沒有合。總的來看，個(gè)人認(rèn)為這次改革沒有大的成效，問題甚至比原來還嚴(yán)重了，基本上是失敗的。

馬慶鈺：大部門制出現(xiàn)的背景和行政體制改革是緊密聯(lián)系的，尤其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)有關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前，政府的分工都非常細(xì)致，無所不管，基本屬于全能狀態(tài)，由此而生出許多的管理職能以及對應(yīng)的管理部門。市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)以及改革的不斷深化，要求職能部門進(jìn)行對應(yīng)的調(diào)整。結(jié)合國內(nèi)實(shí)際及國際經(jīng)驗(yàn)，大部制就成為改革的一個(gè)抓手或者說落腳點(diǎn)。

2008年以來的5年里，從中央到地方，相應(yīng)都做了一些改革探索，中央改動(dòng)了7個(gè)部門。地方上也有一些動(dòng)作，做得比較好的是廣東佛山市順德區(qū)，其它很多地方做的一些嘗試，基本都是曇花一現(xiàn)，只有順德堅(jiān)持下來了。順德改革在全國范圍里帶有標(biāo)桿、典型意義，甚至可以說是一枝獨(dú)秀，是地方上僅存的大部門制改革成果。

《決策》：沒有阻力就不是改革，為什么第一輪改革不夠成功、不夠徹底？

馬慶鈺：大部制改革本身存在的一些問題帶有普遍性。順德能夠堅(jiān)持下來是對這些問題解決得比較好，但不是所有的地方都能像順德。

第一，黨政系統(tǒng)職能交叉問題長期沒有解決。黨政重合管理的方面不勝枚舉，這些重合管理的部分，從制定政策到執(zhí)行，其中的協(xié)調(diào)請示、簽字畫押，過程很長，環(huán)節(jié)較多。中國歷次行政體制改革一直試圖“黨政分開”，直到現(xiàn)在不僅黨政分而不開，職能交叉的情況反而越來越嚴(yán)重。而順德在“黨政合一”這條路上進(jìn)行了一些探索，相近和同類職能機(jī)構(gòu)的合并共管，意識形態(tài)等虛化部門的由虛變實(shí)，實(shí)踐證明收到了較好成效。

第二，全方位改革不到位，下改上不改，有改有不改。大部門制改革是要求在政府行政體系當(dāng)中進(jìn)行，而目前黨政之間相互關(guān)聯(lián)度很高，或者直接是你中有我，我中有你，因此需要聯(lián)動(dòng)改革。

還有就是下改上不改，結(jié)果大部門倒是成了，因上面并沒有相應(yīng)改革而導(dǎo)致上下“廟門”不對口、不通暢，甚至在有些特殊性資源配置過程中，陷入困局。

再有就是有改有不改。改革自然會(huì)打破原有利益平衡，會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。有的地方往往前后觀望，徘徊不前。而那些執(zhí)行中央部署，積極推進(jìn)的地方就會(huì)面臨來自內(nèi)外上下的多重壓力，各地政府之間因?yàn)橄嗷Ρ?，滋生改革阻力?/p>

所以在改革過程當(dāng)中，為了真正減少職能交叉，降低部門編制、人員編制數(shù)量，減少行政成本，就要聯(lián)動(dòng)起來改，全國都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署改。

第三，官本位制度的障礙——官本位是我國的傳統(tǒng)文化，迄今為止官位仍然是福利工資以及其它資源配置的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。大部門制改革必然減少相應(yīng)的官位，合并之后官職升遷的機(jī)會(huì)自然減少。而與之掛鉤的是工資福利待遇問題，按照傳統(tǒng)方法，當(dāng)不上這個(gè)官就沒有對應(yīng)的福利及工資待遇，利益以及權(quán)力分配引發(fā)官員抵觸心理。

順德經(jīng)驗(yàn)

《決策》：地方上眾多嘗試都走走停停甚至走了回頭路，順德憑什么能堅(jiān)持下來？

馬慶鈺：廣東順德可以說是一枝獨(dú)秀。順德的改革總體上來講是符合大部門制改革基本要求并結(jié)合了現(xiàn)實(shí)。而在其它地方，基本上都是一些表層動(dòng)作和做了一些皮毛功夫。

大部門制并不僅僅是合并同類項(xiàng)。它是一種新的職能的劃分，以及基于部門整合的工作機(jī)制創(chuàng)新，而失敗的例子恰恰是在這個(gè)工作機(jī)制創(chuàng)新上沒有做到位，這是關(guān)鍵所在，也是缺憾與不足，給下一步改革推進(jìn)留下了空間。

改革者首先需要正確理解什么是大部門制?！按蟛块T制”是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，整合相同的或有關(guān)聯(lián)性職能的機(jī)構(gòu)到同一個(gè)部門，通過流程再造和機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分離又相互協(xié)調(diào)以提高管理服務(wù)效率的結(jié)構(gòu)模式。這就是說，“大部門制”首先是新的職能模式或結(jié)構(gòu)模式。其中第一點(diǎn)要求就是整合，但更重要的是第二點(diǎn)要求——流程再造與機(jī)制創(chuàng)新，這恰恰是第一輪大部制改革中所缺失的，而順德在一定程度上比其它地方在這方面往前走得更遠(yuǎn)一點(diǎn)。

總結(jié)起來，順德有幾點(diǎn)是值得學(xué)習(xí)的。第一，黨政機(jī)構(gòu)得到強(qiáng)力的整合瘦身。對黨政機(jī)構(gòu)重新設(shè)計(jì)，動(dòng)“大手術(shù)”，區(qū)黨政機(jī)構(gòu)從41個(gè)減為16個(gè)；第二，決策、執(zhí)行、監(jiān)督“職能三分”得到實(shí)現(xiàn)：將決策權(quán)交予黨政班子和局領(lǐng)導(dǎo)等政務(wù)委員以及決策咨詢局，這是決策權(quán)的集中化；將執(zhí)行權(quán)交予局級部門下屬的部門和各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這是執(zhí)行權(quán)的專門化；將監(jiān)督權(quán)交予政務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，相對于其他行政部門而言，這是監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立化。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政體制包括人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。第三，黨政系統(tǒng)同職責(zé)部門真正走向了機(jī)構(gòu)合并，合署共管，主要體現(xiàn)在新組建的“政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局”、“社會(huì)工作部”等機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)上面。順德由此轉(zhuǎn)變了政府職能，理順了權(quán)責(zé)關(guān)系，提高了行政效率。

《決策》：順德如何能夠做到這幾點(diǎn)？

馬慶鈺：順德經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)綜合作用的結(jié)果。

首先，改革得到了地方領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持，特別得到了省委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，有條件進(jìn)行突破性嘗試，避免了“下改上不改”的困擾。

其次，擁有外部專家學(xué)者的智囊支持。改革需要多方面的信息比較以及調(diào)查研究，其中來自國家行政學(xué)院許耀桐教授領(lǐng)導(dǎo)的“順德大部門制改革研究”項(xiàng)目組所作的研究、提供的咨詢，為順德形成最終方案做了重要鋪墊。

第三，當(dāng)?shù)貢r(shí)任改革領(lǐng)導(dǎo)者采取了正確的實(shí)施策略，可總結(jié)為三句話：大范圍調(diào)研，小范圍決策；長時(shí)間設(shè)計(jì)，快節(jié)奏執(zhí)行；注重相關(guān)溝通，減少輿論阻力；職務(wù)按需調(diào)整，福利待遇保障。

最后，還得益于當(dāng)?shù)亻L期走在改革前沿，形成了大眾以及廣大政府官員的對改革的某種情結(jié)，或者說是社會(huì)對改革都有充分的心理準(zhǔn)備，官員隊(duì)伍本身已形成改革共識，具備良好的改革基礎(chǔ)。

《決策》：上下承接過程中，地方政府需要從哪些方面著力？

周天勇：像順德這樣為什么能夠進(jìn)行改革，是因?yàn)樗呀?jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行條條機(jī)構(gòu)運(yùn)行對塊塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘很大，不克服這些問題，下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較麻煩。地方改與不改，怎么改，還在于主政領(lǐng)導(dǎo)的魄力，主政領(lǐng)導(dǎo)有沒有勇氣去改。

大部制的改革動(dòng)力應(yīng)在頂層，從上往下改，頂層設(shè)計(jì)頂層推動(dòng)，頂層動(dòng)力不足，下面無法推動(dòng)，甚至下面改革，上面還可能找你麻煩。有的改革可以從下往上，先試點(diǎn)再推廣，而機(jī)構(gòu)改革只能自上往下，從下往上不僅困難更大往往失敗。上下改革理不順，辦事效率反而更低。

現(xiàn)代國家的政府大量是服務(wù)，不是管理。大部制改革實(shí)際上是因?yàn)檎艿奶?，不是服?wù)太多。地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。

“放風(fēng)箏式管理”

《決策》：針對上一輪改革存在的“貌合神離”問題，新一輪改革要如何規(guī)避？

周天勇：2008年以來的大部制改革中，有些并入的機(jī)構(gòu)并沒有真正合并，貌合神不合。我認(rèn)為，行政體制有大的改革，一在魄力，二在決心。決心下到什么程度？是比較溫和的還是比較妥協(xié)的，還是真下決心、破除阻力真要干？

馬慶鈺：除了上述問題外，出現(xiàn)貌合神離實(shí)際上是合并之后機(jī)制創(chuàng)新的缺失。這種機(jī)制簡單說，就是核心的決策部門，必須要有基于科學(xué)管理和合同管理的若干個(gè)執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)予以支撐。我們現(xiàn)在沒有認(rèn)識到這一點(diǎn)，也沒有做成這種新的工作機(jī)制。

《決策》：十八大報(bào)告明確提出要“深化行政體制改革”，大部制改革作為行政體制改革的突破口，下一步應(yīng)如何推進(jìn)？

馬慶鈺：首先要做到三個(gè)統(tǒng)一部署：即統(tǒng)一部署自上而下各級改革；統(tǒng)一部署黨委和政府的同步改革；統(tǒng)一部署各地聯(lián)動(dòng)改革。其次大部制改革應(yīng)與關(guān)聯(lián)性改革結(jié)合起來?，F(xiàn)在來看至少需要做到與事業(yè)單位改革結(jié)合，與編制改革結(jié)合，與公務(wù)員工資福利制度改革相結(jié)合。

第一，大部制改革要與事業(yè)單位改革結(jié)合。事業(yè)單位改革其要害矛盾不在于分類，而在于今后這類機(jī)構(gòu)如何通過存在形態(tài)的調(diào)整，較為徹底改變長期慣養(yǎng)而成的“二政府”官僚化德性，使其回歸社會(huì)性服務(wù)組織的本質(zhì)。

在原來政府組成部門和所屬法定機(jī)構(gòu)化的事業(yè)單位之間，用帶有合約式管理的市場方式，取代原來的官僚行政化管理方式，這兩者的結(jié)合就是一種大部門制改革中的機(jī)制創(chuàng)新。這種“放風(fēng)箏機(jī)制”，既可以為改革后的事業(yè)單位“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”提供舞臺，釋放更多服務(wù)能量，同時(shí)也保證不管空間多大自由度多高，都有一根線——合約，牽在核心的組成部門手里。

第二，大部制改革要和編制改革相結(jié)合。比照一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在我國機(jī)構(gòu)改革中面臨的主要不是公職人員的裁減，而是公職人員崗位配比問題。受到過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管理習(xí)慣的影響，迄今為止在我國的公務(wù)員崗位配比很不合理，主要是：官僚機(jī)構(gòu)多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)少；管理人員多，服務(wù)人員少；后臺人員多，一線人員少；務(wù)虛人員多，實(shí)務(wù)人員少。這不符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求。下一步深化大部門制改革，一定要與編制改革緊密結(jié)合?？偟娜∠蚴亲尵幹普{(diào)整體現(xiàn)三個(gè)傾斜：即保證機(jī)構(gòu)編制向基層一線傾斜；保證機(jī)構(gòu)編制向執(zhí)行部門傾斜；保證機(jī)構(gòu)編制向行政系統(tǒng)傾斜。將決策與執(zhí)行二者人員之間比例至少逐步調(diào)整為4:6，最理想是3:7，實(shí)現(xiàn)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

第三，大部制改革要與公務(wù)員福利待遇制度改革結(jié)合。大部門制涉及官員的利益主要是待遇問題，面臨利益的重新分配。因此我們要在現(xiàn)有公務(wù)員法的基礎(chǔ)上，按照官員的資歷及其所做貢獻(xiàn)設(shè)定相應(yīng)的級別上升空間，然后根據(jù)他的級別來確定工資和福利，而不與官員官位掛鉤，從而減少阻力，也是比較科學(xué)的一個(gè)辦法。

總體來講，大部門制關(guān)鍵不在于精簡機(jī)構(gòu)和人員，而是促進(jìn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代社會(huì)治理格局，由管制觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)理念，強(qiáng)化執(zhí)行隊(duì)伍，將核心決策部門與其相應(yīng)的各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的合約式管理機(jī)制做出來。

周天勇：主要看中央的決心和力度。撤有些部門，和尚在，廟不好拆。個(gè)人認(rèn)為大部制改革實(shí)際上是中央的事情，要克服阻力。我有個(gè)分流官員、減少阻力的設(shè)想，就是以劃小省級區(qū)域來統(tǒng)籌改革。美國3億人口，50多個(gè)州。我們13億，30多個(gè)省及直轄市。我認(rèn)為完全可以劃成60個(gè)，實(shí)現(xiàn)省直管縣，減少政府層級，還能分流部門官員和公務(wù)員。將減少層級、劃小省級行政區(qū)域，與減少行政部門結(jié)合起來配套改革。