朱 巖

(嘉興職業(yè)技術學院外語與貿易分院，浙江嘉興 314036)

目前城市化進程中失地農民的類型，按照土地被征用還是流轉，分為永久失地型和轉租型;從耕地和宅基地是否同時喪失，分為完全失地型 (兩者都失去)和部分失地型 (兩者保留其一)。本文主要研究上述兩種失地類型下，城市失地農民的生存保障及其事業(yè)發(fā)展。

1 土地征用及流轉中對失地農民的補償及安置

1.1 土地征用

1.1.1 征地程序及補償標準

土地征用程序一般是市級政府根據(jù)土地征用規(guī)劃，列出建設項目名稱、用途、土地位置、被征地單位、征地面積等，報省政府國土資源部門批準后，公告土地征用方案和征用事項，實施征地。按土地的原有用途而非市場價格，采用“產值倍數(shù)法”確定補償標準，即原土地產值高的補償高，地方政府對具體宗地的產值和倍數(shù)有很大的自由裁量權。征地費又稱片區(qū)綜合價，由土地補償費和安置補助費構成，占整個征地總費用的約96%。由于實行社會保障安置，土地費和安置費的約70%劃入失地農民社會保障帳戶，剩余的30%，村留一定比例后，分解到農戶。青苗補償費和地上附著物補償費直接補給農民 (見表1)。

表1 片區(qū)綜合價、青苗補償費標準 單位:萬元/hm2

1.1.2 安置辦法

采用社會保障安置辦法，具體分為下列四種:(1)當期享受社會保險。對在征地時達到退休年齡(男滿60周歲，女滿50周歲)的被征地人員，戶口“農轉非”，并為其一次性繳納15年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，與社保部門簽訂協(xié)議后，從次月開始按月發(fā)放養(yǎng)老金，目前逐年增加養(yǎng)老金標準為每人每月約1000元。(2)到期享受社會保險。對在征地時男滿45～60周歲，女滿35～50周歲的被征地人員，戶口“農轉非”，并為其一次性繳納15年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，到退休年齡后按月領取養(yǎng)老金。退休前每人每月發(fā)放為期兩年的生活及醫(yī)療包干費200元。(3)本人續(xù)繳養(yǎng)老保險。對在征地時，男滿16～45周歲，女滿16～35周歲的被征地農民，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費每人8000元，并按其在農村勞動年限 (16周歲算起)，每滿1年為其購買1年的社會保險統(tǒng)籌費，最高為15年，其后由本人繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險。對在征地時未滿16周歲的被征地農民，以每人3000元為基數(shù)，再按每歲200元的標準發(fā)放征地安置補助費。

1.2 土地流轉

土地流轉是指農民通過轉包、出租、互換、股份合作等形式流轉土地承包經營權，是在現(xiàn)階段土地交易沒有完全市場化法律框架下，土地資源采用有條件流動形式。土地征用和土地流轉的本質區(qū)別在于，前者農民“永久”失去土地，后者理論上土地的承包權還在原承包人手上。嘉興市土地流轉將宅基地和耕地分離、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、耕地承包經營權置換社會保障。

1.2.1 土地承包經營權置換生活保障

土地流轉后失地農民取得兩項生活保障費:(1)流轉費。農民將土地承包經營權以每年每公頃9000～10500元的價格 (人均取得流轉費每月約72元)，以合同的形式轉包給承包大戶或農業(yè)企業(yè)，合同期限一般為20年，流轉費每年遞增約3.2% ～4.3%［1］。(2)養(yǎng)老金。對土地全部流轉的農民 (宅基地和耕地全部流轉)，由流轉公司在失地農民滿61周歲時提供200元養(yǎng)老金或由鄉(xiāng) (鎮(zhèn))提供社保補助12000元，農民參加社保，滿60周歲后在社保局領取養(yǎng)老金。目前嘉興市土地流轉農民每人每月實領養(yǎng)老金約350元 (見表2)。

表2 嘉興城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費對照 單位:元

1.2.2 農村住宅置換城鎮(zhèn)房產

農民從原宅基地自建房遷往政府為其統(tǒng)一規(guī)劃建造的新市鎮(zhèn)、新農村小區(qū)統(tǒng)建樓房中，從而騰出更多的土地。安置政策為:“舊房折價+購房補貼+新房優(yōu)惠價購買”，基本上“拆一還一”，超面積部分按優(yōu)惠價購買 (一般比商品房每平米低300元)。具體分統(tǒng)建樓安置和異地農民自建房安置兩種，主要采用統(tǒng)建樓安置。

2 城市失地農民生存現(xiàn)狀及面臨的主要問題

2.1 社會保障水平低，就業(yè)市場化

嘉興市土地征用或流轉基本模式為:土地費及補償費主要用來繳納失地農民社保費，就業(yè)市場化。失地農民社保金的約95%靠自己繳納。征地農民每人每月1 000元養(yǎng)老金尚能維持溫飽;土地流轉農民滿65周歲每月領取的350元生活費，維持基本生存都困難。絕大多數(shù)失地農民要打工掙錢，養(yǎng)活自己及家庭，并繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費。補償尚未市場化，而就業(yè)已經完全市場化，兩者失衡，導致農民損失較大。政府缺乏有效的促進失地農民就業(yè)政策措施，如委托高校培養(yǎng)農民大學生，舉辦電腦、電焊培訓班等，對小學及以下文化程度占70.9%［2］的失地農民來說，沒有實際效果，靠就業(yè)培訓無法有效解決失地農民的就業(yè)問題。

2.2 失地農民普遍缺乏非農勞動技能

嘉興失地農民就業(yè)調查中 (表3)反映出，失地農民就業(yè)崗位都是同原勞動技能 (種地)相關，如屬于體力勞動的工廠普工、園林綠化、泥工、幫工、打掃衛(wèi)生等，靠掌握新勞動技能獲得相應的就業(yè)崗位幾乎沒有。由于缺乏技術，絕大多數(shù)失地農民從事于收入最低的工作。

表3 嘉興失地農民就業(yè)調查 時間:2011.08

2.3 文化程度低造成失地農民缺乏就業(yè)競爭力

據(jù)我們對嘉興市村 (鎮(zhèn))調查［2］，目前實際從事農業(yè)生產的失地農民文化程度分布大致為:高中以上占10.6%，初中占18.8%，小學及肄業(yè)占約56.5%，文盲半文盲占14.1%。這一數(shù)據(jù)不僅與嘉興現(xiàn)階段經濟發(fā)展水平不相稱，而且低于一些西部省份，出現(xiàn)了經濟發(fā)展水平同教育發(fā)展水平相背離的現(xiàn)象，這與江浙地區(qū)在人才使用上奉行“拿來主義”有關。文化程度低是失地農民再就業(yè)主要障礙，即使做普工，絕大部分失地農民進入本鄉(xiāng)本土的村鎮(zhèn)企業(yè)，只有極少數(shù)具有較高文化程度的失地農民通過市場選擇進入到其他類型企業(yè)。

2.4 地區(qū)經濟的快速發(fā)展為失地農民提供了大量的就業(yè)崗位

研究發(fā)現(xiàn)，嘉興失地農民工資收入低，但找工作并不難。占吸納失地農民勞動力80%的工廠做工和園林綠化兩個崗位，就業(yè)率在90%以上。50歲以下的勞動力，基本都可到工廠做工。園林綠化和打掃衛(wèi)生崗位，招工年齡放寬到68歲還招不滿，身體健康的失地農民基本都能找到工作，整個嘉興地區(qū)約有20萬外來打工人口。這主要得益于近幾年嘉興經濟發(fā)展速度快，并帶動房地產和城建產業(yè)的發(fā)展，提供的就業(yè)崗位總量大。

2.5 房產升值成為城市失地農民最大財富

失地農民從原宅基地自建房中搬遷到新市鎮(zhèn)、新農村小區(qū)統(tǒng)建樓房后，普遍房產升值，資產增加。一般失地農民家庭平均能拆遷3套、80～100m2住房，本人、子女各住一套，出租一套。原來在鄉(xiāng)下的房產，由于地處偏僻，無產權證及交易困難，房產價值在10萬元以內，搬到鎮(zhèn)上后升值到40～50萬元，增值30多萬元，有房產證可以隨時變現(xiàn)，房屋出租率及租金大幅度提高。房產升值構成城市失地農民最大財富。

2.6 農民市民化帶來新的社會問題

雖然嘉興找工作并不難，但我們調研中發(fā)現(xiàn)，安置形成的新市鎮(zhèn)或新農村棋牌室人聲鼎沸，生意興隆，在里面賭錢的大部分是失地農民，有的把每月幾百元的養(yǎng)老金都輸?shù)袅?。土地不僅是農民的生存手段，也是他們的生存方式。有土地時，他們起早貪黑，忙慣了，失地后，一時無所適從。探索安置小區(qū)的社區(qū)組織、文化生活及精神文明建設發(fā)展模式，積極引導失地農民轉變生活方式，增強適應城市生活能力，樹立積極向上的生活態(tài)度和勤勞致富的社會風氣，防止失地致貧。

3 完善社會保障機制，解決失地農民發(fā)展問題

3.1 提高失地農民社會保障水平

嘉興失地農民社會保障面臨的主要問題，一是保障水平低。特別是參加土地流轉的農民，到65歲后每人每月領取約350元養(yǎng)老金，遠遠低于嘉興1160元的最低工資標準，起不到養(yǎng)老的作用。原因在于政府提供的參保補助尚未達到社保最低繳費金額，需要個人繼續(xù)繳納，農民出于經濟原因，往往選擇個人最低繳費標準繳費，又沒有單位為其繳納，政府沒有財力全包下來。養(yǎng)老保險個人賬戶積累金額僅占繳費基數(shù)的11%，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險28%的籌資比例相比，這一比例明顯偏低，偏低的籌資比例決定了保障的低水平;二是領取養(yǎng)老金的年齡定得過高。參加土地全部流轉 (宅基地和耕地全部流轉)的農民領取養(yǎng)老金的年齡要滿65歲，高于企業(yè)職工的退休年齡。應通過提高土地流轉收益，增強對年齡偏大、文化程度低、掌握新技能困難、家庭負擔重的4050人員社會保障。

3.2 規(guī)范土地流轉政策，提高土地流轉費遞增率

土地流轉是一項政策性非常強的工作，目前土地流轉政策的制訂權和發(fā)包權都在鄉(xiāng) (鎮(zhèn))一級，沒有形成上級部門審核和監(jiān)督機制。首先，不規(guī)范的土地流轉帶來的社會問題，最終得由政府埋單。如嘉興一些地方流轉合同規(guī)定:農民將承包地轉包給鎮(zhèn)政府下屬的流轉公司，期限20年，失地農民滿61周歲后可以在流轉公司每月領取200元生活補助。十幾年之后的200元等于沒有養(yǎng)老金，將會帶來嚴重的社會問題。其次，容易產生權力尋租，使原本有利于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的土地流轉演變成權力與資本的結合，給農民和國家利益造成巨大的損失。第三，地區(qū)財政陷入債務危機。據(jù)統(tǒng)計，目前全國城市財政收入至少有21% ～33.3%［3］來自土地出讓收益，規(guī)范的土地流轉，才能保障地區(qū)政府應得的收入不流失，土地流轉后使用效益越高，地區(qū)政府相應的稅收才能不斷增長，否則地方政府不但沒有從土地轉讓中受益，反而會背上沉重的財政包袱，因為政府前期投入的大量安置房建設、補償、社會保障、土地平整資金，最終是要通過復耕節(jié)地增加的用地指標及土地市場化出讓獲得的資金來平衡，嘉興出現(xiàn)了二、三期安置房無錢開建現(xiàn)象。土地流轉政策應規(guī)范、公開、公平，加強監(jiān)督。目前期限為20年的土地流轉合同，流轉費年遞增率約3.22% ～4.38%，而過去20年年均物價上漲率約為5.12%，根據(jù)發(fā)達國家的經驗，經濟體經濟發(fā)展初級階段，物價呈加速上揚趨勢，失地農民土地流轉收益并沒有隨經濟發(fā)展而不斷提高，呈負增長。

3.3 建立符合實際的促進失地農民就業(yè)政策體系

據(jù)調查，嘉興失地農民中約90%是初中以下文化程度。具有較高文化程度的農民，或自己創(chuàng)業(yè)，或外出工作，早已與土地分離。守著土地、就業(yè)困難的基本是45歲以上、小學以下文化程度農民?？烤蜆I(yè)培訓這種傳統(tǒng)促進就業(yè)方式，無法有效解決失地農民的就業(yè)問題。要制訂符合失地農民特征、有效的就業(yè)政策體系。如政府提供就業(yè)崗位。將符合失地農民勞動技能特征的崗位提供給他們，像城市清潔工、綠化養(yǎng)護員、公共停車廠的看護和服務員、政府機關及事業(yè)單位的清雜工、社區(qū)保安員等。政府購買就業(yè)崗位。給予雇傭失地農民達到一定比例的村鎮(zhèn)企業(yè)各種補貼，減免稅，減免各項社會保險，免費為企業(yè)培訓所需人員和實行其他優(yōu)惠政策等。政府資助創(chuàng)業(yè)。對失地農民自主創(chuàng)業(yè)的，實行減免稅和減免各項行政事業(yè)性收費，成立擔?；?，為他們小額貸款提供擔保和貼息。

3.4 土地流轉速度與土地使用效益相匹配

由于影響因素眾多且具有不確定性，土地流轉速度與地區(qū)生產力發(fā)展水平的數(shù)量關系至今無法建立，但有三個參照指標:(1)廣大農民自身是否有強烈的流轉愿望。嘉興的土地流轉自上而下，而不是自下而上，政府處于絕對支配地位。政府認為農民將土地拋荒，棄農務工，心掛兩頭，必須提高土地的使用效益。而農民則認為他們可以兩頭兼顧，或贈送給親朋好友耕種，取得的收益作為對家庭的貼補。(2)土地流轉大范圍推廣的條件，更主要取決于農村人口能否持續(xù)地向城鎮(zhèn)二、三產業(yè)轉移，并且能否穩(wěn)定地就業(yè)。目前中國的農業(yè)發(fā)展還不適合于采用大規(guī)模農業(yè)機械化作業(yè)，二、三產業(yè)發(fā)展規(guī)模和水平不足以大量吸納農村轉移出的剩余勞動力。農民工之所以愿意進城從事勞動強度大、工作環(huán)境惡劣、收入低、不穩(wěn)定的工作，而不愿在家務農，主要原因是務農的收入更低。農業(yè)生產中勞動力就業(yè)門檻低，像嘉興許多七、八十歲的老人能正常下地勞動，而失地后，由于文化程度和年齡的關系，部分年齡偏大的農村轉移勞動力卻無法在二、三產業(yè)獲得合適的工作崗位，土地流轉速度過快，勢必造成相當一部分勞動力成為無業(yè)或賦閑人員。正是由于就業(yè)不穩(wěn)定，失地農民首選社會保障安置。(3)市場化的轉讓機制是否形成。目前市場并沒有發(fā)揮出在土地資源配置中的基礎性作用，表現(xiàn)在:一是土地流轉主要靠行政命令，價格信號失靈，扭曲了土地供求關系;二是改變土地用途，受現(xiàn)行法律、政策限制，如國家有1.2億hm2耕地紅線限制。發(fā)達地區(qū)農業(yè)用地與工商業(yè)、房地產用地地租差巨大，種地不賺錢，改變土地用途又違反政策，于是出現(xiàn)了土地撂荒或低價轉包，土地流轉沒有實現(xiàn)收益最大化，造成了土地資源的嚴重浪費。目前不具備土地大規(guī)模流轉的市場條件。土地流轉的速度，是客觀、自然漸進的過程，要與地區(qū)生產力發(fā)展水平相適應，不應人為地制訂時間表。

3.5 征地安置或土地流轉形式多樣化，以滿足失地農民多樣化的需求

征地安置不應只有社會保障一種方式，可以采用農業(yè)安置、社會保障安置、投資入股安置;土地流轉也不能只是強行讓農民交出土地，可以采用出租、置換、入股等多種方式，以滿足農民多樣化的需求，提高土地流轉率，減輕政府財政負擔。經濟發(fā)達地區(qū)，可以嘗試“農戶+龍頭企業(yè)(專業(yè)合作社)”模式，農民地權變股權，農民當股東，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經營，不斷提高土地資源利用率、農業(yè)勞動生產率，縮小貧富差距，讓廣大農民分享土地增值收益［4］。政府為農業(yè)企業(yè)發(fā)展提供政策、技術、資金支持。如為農業(yè)企業(yè)制訂3～5年減免稅、財政補貼優(yōu)惠政策;調整農業(yè)種養(yǎng)殖結構，選育優(yōu)良品種，做好實用新型技術、先進生產(管理)信息的推廣、流通、引進、培訓工作;在各大商業(yè)銀行基本都撤出了農村金融市場，農業(yè)企業(yè)的發(fā)展又離不開金融支持的現(xiàn)狀下，政府應向中央金融監(jiān)管部門申請農村金融體制改革試點，放寬農村金融市場準入制度，大量吸納私人、企業(yè)、國外資本，組建股份制的地方農業(yè)金融機構。創(chuàng)新農村金融運行及監(jiān)管模式，防止類似于20世紀90年代農村信用社大量壞賬事件再次發(fā)生。

3.6 統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展農業(yè)產業(yè)集群

目前，嘉興地區(qū)農村流轉出來的土地主要向農業(yè)企業(yè)和承包大戶集中，一般起包線在幾公頃到幾十公頃不等。相對單個農戶，土地資源利用率、勞動生產率和抗風險能力有了一定程度的提高，但土地的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經營優(yōu)勢不明顯。如嘉興農業(yè)專業(yè)合作社生產的糧油魚價格，比金龍魚、福臨門、舟山明珠這樣的大品牌都要高30%以上，產品缺乏市場競爭力。政府應統(tǒng)一規(guī)劃和積極引導，使相同產業(yè)企業(yè)在一定的地域內集中，如特色糧油產業(yè)區(qū)、養(yǎng)殖產業(yè)區(qū)、果園產業(yè)區(qū)、高檔蔬菜產業(yè)區(qū)、花卉產業(yè)區(qū)、農產品批發(fā)銷售運輸物流園區(qū)等，形成從生產到銷售的完整的產業(yè)鏈和健全的配套系統(tǒng)。在產業(yè)集聚區(qū)內，企業(yè)間專業(yè)化分工和交錯網絡，帶來效率的提高;規(guī)模經濟和范圍經濟使要素成本下降、學習效應加強，從而使農業(yè)產業(yè)以群體競爭優(yōu)勢和集聚發(fā)展的規(guī)模效益創(chuàng)造更大的競爭優(yōu)勢。

國家提出［5］:“生產發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主”的建設社會主義新農村內容，其核心是如何進一步發(fā)展農村經濟，讓廣大農民盡快富起來。不但要解決好失地農民的生存問題，更重要的是解決好他們的發(fā)展問題，避免貧富差距進一步拉大、失地農民淪為城市貧民，土地資源大量流失，新農村才能最終建成。

［1］朱巖.浙江嘉興農地流轉試點存在問題及對策探討.華中農業(yè)大學學報，2010，(4):82～84

［2］朱巖，宮相容，湯鋼，等.城市失地農民生存與發(fā)展政策績效調研.浙江省社科聯(lián)，浙江民生報告 (五)，北京:光明日報出版社2010，77 ～82

［3］胡亦琴.農地市場的制度缺失與政府規(guī)制研究.農業(yè)經濟研究，2009，(3):63～64

［4］谷樹忠，王興杰，魯金萍，等.農村土地流轉模式及其效應與創(chuàng)新.中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2009，(1):6～7

［5］陳美球，肖鶴亮，龍穎，等.農戶耕地流轉意愿及驅動力研究進展及展望.中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2008，(4):70～72