（課題組成員：劉忠昌 薛建中 陳秀梅 李志勇 張繼文 張勇 閆坤）

新世紀以來的十多年，是我國經濟社會發(fā)展最快的時期，也是社會風險多、社會矛盾集中、突發(fā)事件頻發(fā)的時期。加強對突發(fā)事件，特別是重大突發(fā)事件的防控，關系到國家安全、社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展和人民利益，也是各級政府必須面對的經常性課題。當前我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，深入研究我國突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，總結應急管理的基本經驗，進一步增強防控突發(fā)事件的主動性，很有必要。

一、近年來我國突發(fā)事件呈現復雜化態(tài)勢

綜觀近年來發(fā)生的一系列突發(fā)事件，增速快、類型多、情況復雜、危害嚴重，呈現出一些新的發(fā)展態(tài)勢。

（一）利益矛盾成為群體性事件的主因。社會轉型期經濟成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關系、分配方式日益多樣化，引發(fā)了一系列以利益沖突為核心的群體性事件。甕安事件的導火索是女中學生的死因爭議，深層原因是當地在礦產資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生；孟連事件，表面看是警民沖突，實質是膠農與企業(yè)的經濟利益糾紛長期得不到解決所致。據調查，目前我國發(fā)生的群體性事件，利益維護型占80%以上，甚至有學者認為，99%以上的群體性事件是由百姓利益受侵害引起。這提醒我們，政府作為利益沖突的裁判者，在引導社會群體利益博弈的過程中必須堅持公正立場，協(xié)調和處理好各種利益關系，尤其是政府不能與民爭利，成為群眾利益的爭奪者和侵害者。

（二）公共利益受損成為影響社會穩(wěn)定的新隱患。隨著社會進步、生活水平提高，人們對公共利益更加關注，由環(huán)境污染、食品藥品安全引發(fā)的突發(fā)事件進一步增加。2004年四川沱江特大水污染、2005年浙江東陽化工污染和松花江特大水污染、2009年江蘇鹽城水污染、陜西鳳翔鉛污染和湖南瀏陽鎘污染等，都引發(fā)了規(guī)模不等的群體性事件。而廈門、大連兩地PX事件、什邡事件、啟東事件則是人們對地方重大項目將會帶來的污染隱患產生的極端反應。據估計，近年來由環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以接近年均30%的速度遞增。食品藥品安全形勢嚴峻，從三聚氰胺奶粉到石蠟拋光大米，從染色饅頭到紅心鴨蛋，從瘦肉精豬肉到地溝油，從假疫苗到有毒膠囊，被網友戲稱為“人們在食品藥品中完成了化學掃盲”。這些事件提醒我們，政府的管理能力必須跟上社會發(fā)展和人民需要，更加關注公共利益，創(chuàng)新完善監(jiān)管體制，加大監(jiān)管力度，防患于未然。

（三）某些偶發(fā)事件成為宣泄社會不滿的新觸點。由于發(fā)展加快，矛盾累積，貧富分化、階層固化，社會心理失衡，一些人往往借助偶發(fā)事件宣泄不滿情緒，無直接利益沖突事件大量發(fā)生。2004年重慶萬州事件，由一個農民工和市民口角引發(fā)；2007年四川大竹事件，因一名酒店女員工不明原因死亡引發(fā)；2012年西安、青島、廣州等地打砸日系車、日資商場飯店事件，由中日釣魚島領土爭端引發(fā)；保定李剛事件，本是交通肇事，后來被當作“官二代”對“民二代”的挑釁。這提醒我們，既要善于發(fā)現突發(fā)事件苗頭，妥善化解沖突，防止小事拖大，大事拖難，難事拖炸，又要從制度層面平衡各階層利益，暢通表達渠道，盡最大努力減少社會不滿。

（四）新媒體對突發(fā)事件的放大扭曲作用凸顯。新媒體的出現，暢通了人們訴求表達渠道，加快了信息傳播速度，有時也會扭曲真相、誤導公眾，引發(fā)公共事件。調查顯示，2010年熱度靠前的50起重大輿情案例中，微博首發(fā)的有11起，從“江西宜黃拆遷”事件到仇子明、謝朝平等事件，微博都發(fā)揮了重要作用。2011年郭美美在微博上炫富，導致“3天毀掉紅會100年的聲譽和公信力”，此后數月社會捐贈數額銳減。類似“艾滋女事件”“工商打死剛考上清華的學生事件”等無中生有的網絡謠言，均產生了極為惡劣的社會影響。這提醒我們，要進一步加強和創(chuàng)新虛擬社會管理，把握新媒體傳播規(guī)律，加強公眾網絡素質教育，提升引導網絡民意能力，有效應對網絡謠言，防止現實生活中的偶發(fā)事件成為網絡公共議題。

（五）某些特殊群體的組織化行動成為突發(fā)事件升級的催化劑。歷史形成的某些特殊群體，如涉軍人員、辭退民辦教師、農村放映員、銀行協(xié)解人員等群體，有的已形成區(qū)域性組織。一些職業(yè)群體，如出租車司機、企業(yè)員工等，也傾向以組織化的行動表達利益訴求。組織化的行動往往能夠產生比單純個體行動更大、更廣泛的影響力，使黨和政府壓力倍增。據不完全統(tǒng)計，近7年來，出租車罷運過百起，如重慶、海南、溫州等地的罷運事件，都表現出極強的組織性。近年來多次發(fā)生的罷工事件中，也出現了組織化訴求，甚至要求“改選工會主席”。這提醒我們，面對組織化的群體，在保障他們合法權益同時，也要充分發(fā)揮現有社會組織訴求表達、利益協(xié)調和組織整合功能，防止他們成為黨和政府的異己力量。

（六）自然災害處置不當也會成為社會性突發(fā)事件的導火索。當前的突發(fā)事件，往往是自然因素、社會因素、人為因素共同作用的結果。由于民眾的認知能力和對政府要求標準的提高，公眾對自然災害中公共部門行為的看法已從簡單的“救助—感恩”模式，逐步發(fā)展為對政府和社會組織的管理能力、協(xié)調能力、公開透明等問題的關注和問責。據調查，“5·12”大地震后，公眾最關心的問題是震區(qū)建筑坍塌的問責和善款使用的透明度；北京“7·21”暴雨后，公眾最關心的問題是北京城市排水設計標準和能否及時發(fā)布暴雨信息。北京暴雨導致77人遇難，大批人或滯留路上，或遭受財產損失，有關部門還對被淹汽車貼罰單、對遇難人員家屬收取運尸費，引發(fā)公眾極大不滿。這提醒我們，要增強政府、民間組織乃至企業(yè)防控突發(fā)事件的系統(tǒng)性、前瞻性，進一步強化風險管理，完善應急預案，防止自然危機轉化為社會危機。

二、我國防控突發(fā)事件的主要經驗

近年來，在應對一系列重大突發(fā)事件過程中，各級政府著眼于維護人民群眾根本利益，著眼于維護和諧穩(wěn)定大局，著眼于鞏固黨的執(zhí)政基礎，努力增強防控突發(fā)事件的主動性，積累了多方面的寶貴經驗。

（一）預警系統(tǒng)功能完備是有效化解危機的基礎?！胺彩骂A則立，不預則廢”，通過預警體系，可以及早發(fā)現與識別突發(fā)事件的征兆，洞察潛伏的危機，提前制定有效的應對預案，為突發(fā)事件處理贏得主動權。貴州甕安事件4個多月后，河北省內丘縣發(fā)生了在校學生被殺事件，由于該縣注重預警系統(tǒng)建設，及時發(fā)現苗頭，采取有效措施，避免了甕安那樣的群體性事件發(fā)生。預警系統(tǒng)對化解危機的重要作用，在2006年川渝特大干旱、2007年淮河流域特大洪水等重大自然災害的應對中得到了充分體現。實踐證明，要有效地防控突發(fā)事件，必須建立健全預警系統(tǒng)，完善應急預案，提升監(jiān)測水平，增強應急反應能力，保證可見可控，努力把突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）指揮系統(tǒng)高效有序是處置突發(fā)事件取得成功的關鍵。指揮系統(tǒng)是應急管理的神經中樞，要使突發(fā)事件得到有效控制，必須迅速啟動，沉著應對，科學調度，靠前指揮。2006年重慶合川硫酸傷人致死引發(fā)數萬人參加的群體性事件，當地政府沉著應對，避免了事態(tài)進一步擴大；2012年河北淶水“7·21”特大洪水，縣委書記親臨現場、靠前指揮，保證了群眾的生命安全。實踐證明，只有主要領導及時到位、指揮若定，機構健全、職責明確、人員得力，指揮系統(tǒng)才能有效整合資源，形成合力，成功應對突發(fā)事件。

（三）執(zhí)行系統(tǒng)快速反應是掌控突發(fā)事件主動權的核心。執(zhí)行系統(tǒng)是決策的執(zhí)行者、預案的實施者、措施的落實者，要把握突發(fā)事件處置的最佳時機，到位要快，行動要快，應變要快。2003年和2006年川東北氣礦兩次井噴，第一次死亡243人，第二次井噴時當地政府吸取教訓，隨機應變，及時組織群眾轉移，無一人死亡。實踐證明，要提高執(zhí)行系統(tǒng)的快速反應能力，就要建立一支關鍵時刻召得來、上得去、打得贏的應急隊伍，就要形成一套動態(tài)協(xié)調的執(zhí)行機制，就要賦予一線執(zhí)行人員臨機決斷的權力。

（四）信息系統(tǒng)功能完備反應靈敏是化解突發(fā)事件的法寶。信息系統(tǒng)是信息的資料庫、處理器、發(fā)射臺，也是與公眾信息互動的轉換站，對于說明真相、凝聚人心、提升政府形象極為重要。非典發(fā)生后，政府不隱瞞事實，及時公布包括政府防治非典措施在內的相關信息，有效恢復了公眾對政府的信心，堅定了戰(zhàn)勝非典的決心。2009年甲型H1N1流感疫情發(fā)生，政府第一時間發(fā)布信息，沒有引起社會恐慌，而且公眾自覺加入到抗擊疫情戰(zhàn)斗中。實踐證明，只有努力提升政府的信息化水平，做到全面收集信息、科學分析信息、準確發(fā)布信息、及時回應公眾質疑，才能有效疏導公眾心理，化解社會危機。

（五）儲備系統(tǒng)保障有力是戰(zhàn)勝各種困難和風險的后盾。救援物資儲備充足、運送及時、供應到位，救援工作就會有條不紊。玉樹地震發(fā)生后，3小時內就近調集了500頂帳篷及其他生活用品，快速轉移安置災民，確保受災群眾生活。汶川特大地震，在運送救援隊伍和救災物資過程中，從空運到水運，從鐵路到公路，立體化的交通運輸網絡發(fā)揮了巨大作用。實踐證明，只有物資儲備充分、供給及時，才能贏得時間，爭取最好的救援效果，掌握防災救災的主動權。

（六）善后系統(tǒng)“亡羊補牢”是避免危機重演的保證。善后系統(tǒng)主要負責災后重建、精神撫慰、信心恢復、教訓總結、機制完善。孟連事件平息后，政府及時總結經驗教訓,從解決群眾最關心、反應最強烈的利益問題入手，抓住理順橡膠產業(yè)的產權和利益關系的“牛鼻子”，共同確定了“分林權、清地權、選模式、發(fā)證書”的解決方案，化危為機，使“孟連事件”轉化為“孟連經驗”。1998年特大洪水后，國家加強了對長江沿岸的生態(tài)保護，制定了退耕還林等一系列政策，為從根本上防范長江流域的洪澇災害提供了保障。實踐證明，突發(fā)性事件平息后，并不意味著危機過程已完結，應該從系統(tǒng)的角度查找問題的深層次誘因，避免類似事件再次發(fā)生。

三、從源頭上防控突發(fā)事件的幾點建議

當前我國所處的社會發(fā)展階段決定了我們仍然要面對突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)的嚴峻形勢。防控突發(fā)事件，既要揚湯止沸，更要釜底抽薪，堅持標本兼治、重在治本，防控結合、以防為主，注重從源頭上進行治理，進一步增強防控突發(fā)事件的主動性。

（一）切實維護群眾合法權益?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，維護群眾利益是維護社會穩(wěn)定、防控突發(fā)事件的根本，維權就是維穩(wěn)。現實生活中，大量群體性事件是由群眾利益受損、表達渠道不暢、協(xié)調機制缺失引起的。我們認為，各級黨委、政府始終要把維護群眾利益作為第一職責，各項改革發(fā)展政策始終要把保障群眾利益放在突出位置，干部作風建設始終要把糾正不作為、亂作為等侵害群眾利益的現象作為首要任務，推進社會管理創(chuàng)新始終要把構建維護群眾權益機制作為重中之重。

（二）扎實推進依法行政。我國是社會主義法治國家，法律是政府行使公共權力的基本準則，是維護社會公平正義的堅強基石，也是防控突發(fā)事件的最后一道防線。只有樹立法律權威，堅持依法行政，才能避免侵害群眾利益的事情發(fā)生，將消除社會危機納入法制化軌道。我們認為，堅持依法行政要做到依法確權、依法控權、依法用權，以行政審批制度改革為突破口全面清理政府權力事項，以強化司法監(jiān)督為重點加強對行政權力的監(jiān)督制約，以加強績效管理為手段督促各級政府為人民掌好權、用好權。

（三）進一步加大反腐力度。腐敗的存在破壞黨群血肉聯(lián)系，制造干群矛盾，直接降低人民群眾對黨和政府的認同度，是導致社會不穩(wěn)定的最大政治風險源。許多群體性事件爆發(fā)背后，都有社會“仇官”情緒加劇、“官民”對立傾向突出因素的影響，普通“涉官”糾紛也很容易成為群體性事件的導火線。陜西府谷事件爆發(fā)、安徽池州事件擴大、湖北石首事件升級，都與當地群眾對政府信任度降低，對腐敗和不正之風心懷怨恨，借機發(fā)泄不滿情緒密切相關。而貪污受賄、官商勾結、損害公共利益，更是引發(fā)群體性上訪和造成重大責任事故的直接原因。因此，必須堅持把反腐敗斗爭作為防控突發(fā)事件的治本之策，加大反腐力度，以反腐倡廉建設的實際成效取信于民、喚回人心，密切黨群干群關系，維護社會和諧穩(wěn)定。

（四）大力加強基層組織建設。基層組織是黨的執(zhí)政基礎，是預防和處理突發(fā)事件的第一道防線。基層組織在第一時間有所作為，就可以為上級政府化解危機起到緩解矛盾、爭取時間的緩沖作用。疆獨分子自喀什到烏魯木齊打砸燒殺，政府只能倉促應對；烏坎事件發(fā)酵已久，當地鄉(xiāng)村機構無所作為，都說明了加強基層組織建設的極端重要性。維護社會和諧穩(wěn)定大局，從源頭上防控突發(fā)事件，必須重心下移，從事關黨的執(zhí)政基礎是否牢固高度，把基層組織建設作為突發(fā)事件“防火墻工程”長抓不懈。河北省肅寧縣實施“四個全覆蓋”，著眼于讓分散的農民重新組織起來，基層經濟合作組織全覆蓋為農民搭起了“致富橋”，基層民主組織全覆蓋使農民成為“當家人”，基層維穩(wěn)組織全覆蓋讓農民睡上了安穩(wěn)覺，基層黨組織全覆蓋為廣大黨員提供了發(fā)揮作用、實現價值的大舞臺，取得了很好的實踐效果。實踐表明，加強基層組織建設，創(chuàng)新社會管理，是維護社會和諧穩(wěn)定的固本強基之策。

（五）努力提升新媒體的管理運用水平。新媒體極大地拓寬了人們獲取信息、表達訴求、政治參與的渠道，但有時也會扮演助推群體性事件擴大升級的重要角色。管好、用好新媒體是政府防控突發(fā)事件面臨的新任務。湖北石首事件，因為政府發(fā)布信息時間滯后、語焉不詳，事實真相淹沒在網絡謠言之中，導致事件逐步升級。日本福島核電站泄漏事故后，一時盛傳食鹽遭到核污染，引發(fā)我國居民食鹽搶購風潮，政府及時發(fā)布食鹽安全信息，使風潮很快平息。這說明，從源頭上防控突發(fā)事件，要用開放、敬畏心態(tài)認識新媒體，用包容、平等姿態(tài)使用新媒體，用法律、行政等手段管理新媒體，做到放得開、管得住、用得好，讓新媒體成為維護社會和諧穩(wěn)定的重要力量。

（六）逐步完善應急管理體制。完善的應急管理體制，是社會的“安全閥”，是預防和處理突發(fā)事件的重要保障。我國目前已建立起“一案三制”“一網五庫”的政府應急管理體系，下一步的目標是建立全社會參與、法制完備、協(xié)調高效、信息透明、應對得力的社會應急管理體制。建議加快《緊急狀態(tài)法》的立法進程，在國家層面設立緊急事務部或應急管理委員會；重視民間團體、商業(yè)力量和國際組織的作用，引入民間社會自治與自救機制，建立應急管理國際合作制度；大力培育專業(yè)化的應急知識培訓宣傳機構，普及救援和自救知識，提高全民自救和互救能力。