鄭戈

近日，香港奶粉成為微博及其他網(wǎng)絡(luò)媒介熱門關(guān)鍵詞。其原因是，香港特別行政區(qū)的《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》于3月1日生效，其中規(guī)定：離港人士只能在其私人隨身行李中攜帶不超過1.8公斤（約兩罐）的、供年齡未滿36個月的嬰幼兒食用的奶粉。違規(guī)攜帶超量奶粉出境的，即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可罰款50萬元及監(jiān)禁兩年。當(dāng)日，香港海關(guān)共截獲10宗違規(guī)個案，涉及53罐奶粉，逮捕了8名香港人和2名內(nèi)地人。

其實，香港政府在今年2月1日便已經(jīng)推出了10項措施，限制奶粉出境，當(dāng)時便引起了小范圍的爭論。這次之所以會引發(fā)大規(guī)模的議論，主要是因為嚴(yán)苛的罰則。有評論指出：“只聽說過販白粉判刑的，沒聽說過帶奶粉犯罪的?！币灿性u論者認(rèn)識到造成這種現(xiàn)象的部分原因是內(nèi)地奶業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)失信于民，戲謔地問：“從香港帶奶粉回內(nèi)地是走私，從內(nèi)地帶奶粉去香港算販毒嗎？”香港限帶奶粉事件，折射出一國兩制背景下內(nèi)地和香港的法治和監(jiān)管環(huán)境的巨大差異，值得我們深思。本文僅從法治角度探究一 二。

法治不是請客吃飯

正如上述“戲問”所揭示的那樣，內(nèi)地居民來香港購買的是法治與監(jiān)管。毒奶粉的肆虐令人們對國產(chǎn)奶粉失去了信心，而監(jiān)管機(jī)制的失靈更使人們對內(nèi)地貨架上的“進(jìn)口奶粉”也抱懷疑態(tài)度，總擔(dān)心里面摻雜了什么“本土”的東西。香港本地并不出產(chǎn)奶粉，它只是全球優(yōu)質(zhì)奶粉的集散地。健全的法治環(huán)境和廉潔高效的執(zhí)法力量減少了人們對買到假冒偽劣產(chǎn)品的擔(dān)心。同時，香港是個“自由港”，“除法律另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅”（《基本法》第114條），這使得同樣的進(jìn)口產(chǎn)品在香港的價格遠(yuǎn)低于在內(nèi)地的價格。這兩個因素，是導(dǎo)致內(nèi)地居民赴港搶購奶粉的主要原因。

香港又是一個“嚴(yán)刑峻罰”的社會，亂扔垃圾、隨地吐痰、在禁止吸煙的區(qū)域吸煙，都可能受到“檢控”。奶粉立法并非特例，而是以刑罰威懾力來強(qiáng)化執(zhí)法效果的一貫做法的體現(xiàn)。法治不是請客吃飯，香港的法治是以對違法行為的嚴(yán)厲懲罰來維持的。香港沿襲著普通法中區(qū)分重罪與輕罪的傳統(tǒng)，其中的輕罪對應(yīng)于內(nèi)地治安管理處罰法范疇內(nèi)的“違法行為”。此外，就奶粉立法而言，兩年監(jiān)禁只是處罰上限，極少有人會被頂格處罰，很多案件不會走到刑事檢控這一步。迄今作出判決的幾個案件，都只罰款500至5000元。這與我國內(nèi)地的情況形成鮮明對比：法律往往規(guī)定了大幅度的處罰范圍，而執(zhí)法則不持續(xù)、不一貫、不嚴(yán)格，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍，“殺雞儆猴”式執(zhí)法的例子也比比皆是。

從上述規(guī)例所收到的公眾意見來看，港府之所以出辣招整治奶粉問題，的確是為了回應(yīng)部分香港市民的擔(dān)憂與憤怒。但政府更應(yīng)做的工作是協(xié)調(diào)奶粉供應(yīng)以及做好宣傳和公共教育，使市民們多了解各種奶粉品牌的特性與優(yōu)缺點，避免過多市民跟風(fēng)式地選擇一兩種品牌。而不是簡單粗暴地順應(yīng)部分市民的偏見，制定以偏見而不是真相和理性為基礎(chǔ)的法律。正如一家香港本地公司（Natural Alliance）的意見說：“既然只是兩個牌子的嬰兒配方奶粉出現(xiàn)供貨不足的情況，政府何不利用這個機(jī)會教育公眾，使他們轉(zhuǎn)向其他有充分供應(yīng)的奶粉品牌？”

立法理據(jù)的缺憾

有趣的是，特區(qū)政府提供的立法理據(jù)中，只強(qiáng)調(diào)了進(jìn)口奶粉供給量的增大，而并未提到短缺問題。其中寫道：“香港依賴進(jìn)口供36個月以下嬰幼兒食用的配方粉滿足所有本地需求，有關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口量在2006年至2008年大致保持于每年1500萬公斤的水平……2012年（截至11月），配方粉進(jìn)口量增至4000萬公斤，升幅達(dá)190%……而同期香港的出生數(shù)目只有約17%的增長。根據(jù)這些數(shù)字，我們相信，過去多年有大量配方奶粉藉水貨運(yùn)動被運(yùn)走，以滿足內(nèi)地父母的需求?！?blockquote>憲法和行政法上有個比例原則：如果為了公共利益而必須限制某種權(quán)利或自由，這種限制必須與它所欲達(dá)到的公共目的成比例，并保持在為達(dá)到這種目的所必須的最小范圍內(nèi)。這一原則在香港的許多司法審查案例中得到了充分體現(xiàn)。

這為何能作為一個立法理據(jù)，真是一個迷：香港市場對進(jìn)口奶粉的需求量激增，而供貨量也相應(yīng)增加，對于一個自由港來說，這不是一件好事嗎？難道“滿足內(nèi)地父母的需求”有什么不妥嗎？難道不需要同時論證：滿足內(nèi)地父母需求的同時導(dǎo)致香港父母的需求未得到滿足嗎？可惜的是，到目前為止，特區(qū)政府的確未能在這一點上說服公眾。

在2月份發(fā)布的一份咨詢文件中，特區(qū)政府也只提到在某些零售網(wǎng)點存在某些品牌奶粉短缺的現(xiàn)象。為此，雅培公司提供的意見指出：“政府不應(yīng)當(dāng)采取如此嚴(yán)苛的立法手段來對所有奶粉供貨商的生意造成不利影響。”實際上，出現(xiàn)暫時短缺的只是美贊臣（Mead Johnson）的Enfa系列和菲士蘭（Friesland）的美素佳兒 （Friso）系列產(chǎn)品。其他同樣享有良好聲譽(yù)的產(chǎn)品，比如惠氏的S-26、健兒樂、幼兒樂等系列，明治的Smart Kids系列，雀巢的Nan系列等等，都有充足的供應(yīng)。

而據(jù)行內(nèi)人士的說法，上述兩種品牌產(chǎn)品出現(xiàn)臨時短缺，同廠商本身的市場策略有關(guān)：它們控制每年不同月份的供貨量，以營造出自己的品牌極受歡迎的公眾印象。也就是說，本來市場按照自己的規(guī)則玩得挺好，政府無端插進(jìn)來趕走了部分顧客。

比例原則

憲法和行政法上有個比例原則：如果為了公共利益而必須限制某種權(quán)利或自由，這種限制必須與它所欲達(dá)到的公共目的成比例，并保持在為達(dá)到這種目的所必須的最小范圍內(nèi)。這一原則在香港的許多司法審查案例中得到了充分體現(xiàn)。且不說前述規(guī)例的目的，到目前為止本身就不完全明確（短缺不成立），其手段也超出了必要限度：只有兩個品牌的奶粉短缺，卻限制所有品牌的奶粉出境；只有6個月以下嬰兒的配方奶粉短缺，卻限制36個月以下嬰兒奶粉出境；明明是針對“內(nèi)地水貨客”進(jìn)行限制，卻沒有提出有效方法來區(qū)分水貨客與正常消費(fèi)者，也沒有區(qū)分“內(nèi)地”和香港本地居民以及澳門、臺灣以及外國的旅客。

除非絕對必要，政府應(yīng)少用懲罰性手段，多用鼓勵或便利性的政策。比如澳門推出的（母嬰臨時支持計劃）“奶粉卡”就是一種很好的非懲罰性措施：澳門政府衛(wèi)生局向1歲以下嬰兒家長發(fā)放奶粉卡，持卡者可在指定供應(yīng)商那里每月優(yōu)先購買5罐奶粉。這種辦法既保障了本地嬰兒的奶粉需求，又避免了對市場的過度干預(yù)，因此社會譴責(zé)和批評很少。