李克誠(chéng)

與10年前“非典”來(lái)襲相似，今年春夏之交，一種世界上從未被發(fā)現(xiàn)過(guò)的新型病毒，正悄無(wú)聲息地突襲中國(guó)。截至本刊發(fā)稿時(shí)，全國(guó)感染H7N9禽流感病毒的確診病例已突破80例，其中已造成17人死亡。疫情也從最初的華東三省一市波及到了北京、河南等華中、華北區(qū)域。禽流感狙擊戰(zhàn)正在打響。

不過(guò)，與10年前“滿城彌漫消毒水、人人皆戴白口罩”場(chǎng)景不同，此次應(yīng)對(duì)禽流感疫情，無(wú)論是政府還是民眾，均少了一些驚慌與失措、多了一份自信與從容。這10年間，恰是中國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和機(jī)制建立并臻于完善的10年。

盡管現(xiàn)在斷言本次H7N9禽流感何時(shí)會(huì)被“降伏”仍為時(shí)尚早，但梳理這一個(gè)月來(lái)的各級(jí)政府的應(yīng)對(duì)舉措，仍可看出中國(guó)政府在危機(jī)管理上的得失之道，并為下一步疫情防控及今后類(lèi)似事件的應(yīng)對(duì)也提供了鏡鑒。

快速反應(yīng)與提前預(yù)警

這種神秘的“怪病”來(lái)得突然且詭異。高燒、咳嗽，短短數(shù)日，患者便出現(xiàn)臟器衰竭。今年3月初，上海市第五人民醫(yī)院連續(xù)收治4名“不明肺炎”患者，其中3名患者先后不治身故。多個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合“攻關(guān)”、并對(duì)已知多種病毒逐一排除后，中國(guó)的醫(yī)學(xué)工作者終于捕捉到了奪命“元兇”―這是一種從未被發(fā)現(xiàn)、名為H7N9的新型禽流感病毒。此時(shí)，已是3月底。

此后數(shù)日，病患不斷增多。4月3日，國(guó)家衛(wèi)生最高主管部門(mén)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人感染H7N9禽流感疫情防控工作的通知》的明傳電報(bào)，要求各地加強(qiáng)對(duì)不明原因肺炎病例的監(jiān)測(cè)，并做好人感染H7N9禽流感疑似病例的標(biāo)本采集和送檢。同時(shí)，還緊急下發(fā)了多個(gè)技術(shù)性指導(dǎo)文件，如：人感染H7N9禽流感的診療方案、疫情防控方案、醫(yī)院感染預(yù)防與控制技術(shù)指南等。

此時(shí)，正逢清明假期。內(nèi)地的多數(shù)普通民眾尚未真正感受到H7N9的“威力”。盡管最先檢出疫情的上海已宣布啟動(dòng)流感流行三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，但接下來(lái)的3天假期，在中國(guó)最為富饒的華東地區(qū)―也是H7N9集中出現(xiàn)的地區(qū)，短途和跨省的出游人數(shù)仍再創(chuàng)新高。

禽流感狙擊戰(zhàn)此刻正在悄悄打響。4月5日，盡管處于假期中，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委主任李斌主持召開(kāi)了疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。她傳達(dá)了中央領(lǐng)導(dǎo)人的指示和批示，對(duì)病人救助和疫情防控等做了布置。農(nóng)業(yè)部也向出現(xiàn)疫情的華東四省市（上海、江蘇、浙江、安徽）派出了多個(gè)工作組，協(xié)助當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)及獸醫(yī)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)測(cè)排查工作。

與10年前的“非典”最初的情況不同，本次H7N9禽流感病毒一旦確診后，中國(guó)最高衛(wèi)生主管部門(mén)便及時(shí)向世衛(wèi)組織、港澳臺(tái)地區(qū)及有關(guān)國(guó)家通報(bào)疫情信息，接受境外專(zhuān)家考察交流。這種公開(kāi)透明、注重國(guó)際合作的做法也贏得了肯定和贊譽(yù)。

自2003年SARS疫情考驗(yàn)后，我國(guó)加快了突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)步伐。先是出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，接著，又陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。各地則建立了更為細(xì)化的應(yīng)急預(yù)案等。

上述一系列法律法規(guī)、規(guī)定和應(yīng)急預(yù)案等，使得各種應(yīng)急事件尤其是傳染病突發(fā)事件“如何報(bào)告”、“如何處置”等都作出了明確規(guī)定，各個(gè)部門(mén)之間的職責(zé)劃分也得以明確。

而國(guó)家衛(wèi)生等主管部委下發(fā)的一系列的規(guī)范、指南以及操作流程，也使得各地在救助病患、防控疫情上有了相同的流程和標(biāo)準(zhǔn)。“遇到了突發(fā)事件第一步做什么、第二步做什么，怎么做，使不同城市的人在一樣的標(biāo)準(zhǔn)之下做?！痹l(wèi)生部應(yīng)急辦負(fù)責(zé)人梁萬(wàn)年稱(chēng)。

按照突發(fā)事件應(yīng)急的“分級(jí)響應(yīng)、屬地管理”制度，H7N9禽流感疫情發(fā)生地的地方政府也同步行動(dòng)起來(lái)：建立應(yīng)對(duì)流感流行的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制；制定禽流感監(jiān)測(cè)排查方案；指定定點(diǎn)收治醫(yī)院等。為切斷可能的病毒傳染源，各地紛紛關(guān)閉了活禽交易市場(chǎng)，暫時(shí)禁止外來(lái)活禽進(jìn)入本地。

中國(guó)疾控中心則將實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)試劑陸續(xù)分送到各個(gè)省市；國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委派出專(zhuān)家組，對(duì)醫(yī)務(wù)人員開(kāi)展培訓(xùn)，指導(dǎo)臨床一線做好病例診斷和治療。

正是由于這些基礎(chǔ)性的工作的開(kāi)展，為各地迅速診斷病患贏得了時(shí)間和先機(jī)。北京市確診的首例人感染H7N9禽流感病例，從首次就診到確診，只用了一天半的時(shí)間，患兒病情也很快得到有效控制。

對(duì)于那些尚未發(fā)現(xiàn)H7N9疫情的地區(qū)來(lái)說(shuō)，他們則打好“時(shí)間差”，提前做好預(yù)警，為以后處置可能出現(xiàn)的疫情做了充分準(zhǔn)備。比如，北京在尚未發(fā)現(xiàn)疫情之前，就提前進(jìn)行了一場(chǎng)“事先不打招呼”的應(yīng)急模擬演練，以檢驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在各個(gè)處置環(huán)節(jié)上是否存在以及存在何種漏洞、疏忽。針對(duì)H7N9禽流感病毒基因可能來(lái)自于東亞地區(qū)攜帶病毒的野鳥(niǎo)的情況，河北也對(duì)經(jīng)過(guò)該省省內(nèi)的衡水湖、白洋淀、秦皇島等候鳥(niǎo)遷徙路線經(jīng)過(guò)的地區(qū)，做了重點(diǎn)部署，加大監(jiān)測(cè)力度。

信息公開(kāi)與社會(huì)溝通

這次H7N9禽流感疫情的信息公開(kāi)與透明，給外界留下了深刻印象。美聯(lián)社4月11日發(fā)表新聞稿稱(chēng)，中國(guó)對(duì)禽流感的應(yīng)對(duì)舉措，展示了中國(guó)新的公開(kāi)透明度。

實(shí)際上，權(quán)威部門(mén)對(duì)疫情信息的最初發(fā)布，也是受到外界壓力所致。當(dāng)上海市第五人民醫(yī)院出現(xiàn)多起“不明肺炎”并先后有3名病人不治時(shí)，最早是微博上有人發(fā)布信息，“希望院方公布真相”。當(dāng)天傍晚5點(diǎn)左右，先是上海市第五人民醫(yī)院作出緊急辟謠，隨后，上海市衛(wèi)生局官方微博也作出回應(yīng)。官方稱(chēng)，上海李某一家3口染病，均排除了“非典”、人禽流感、新型冠狀病毒和甲流感等傳染病。

隨后，外界則推測(cè)，上海市出現(xiàn)的H7N9禽流感疫情是否與黃浦江漂浮的大量死豬事件有關(guān)。香港多家媒體刊登了整版文章，紛紛報(bào)道這種可怕的奪命“怪病”。內(nèi)地網(wǎng)友紛紛將港媒的報(bào)道上傳到微博，一種惴惴不安的情緒開(kāi)始悄悄地在網(wǎng)絡(luò)上滋生，并蔓延到現(xiàn)實(shí)生活中。人們擔(dān)心，這種可怕的新型病毒，是否會(huì)重演10年前SARS那可怕一幕？

4月2日下午5點(diǎn)左右，上海市政府率先召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)上海H7N9禽流感疫情進(jìn)行專(zhuān)題發(fā)布，并回答了多家媒體記者的提問(wèn)。針對(duì)社會(huì)各界關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題，如：H7N9跟黃浦江上的死豬有沒(méi)有關(guān)聯(lián)？上海第五醫(yī)院最初否認(rèn)死者感染禽流感，為何現(xiàn)在又承認(rèn)是H7N9禽流感？H7N9會(huì)不會(huì)在禽和畜之間傳播？上海兩個(gè)死亡病例（父子）間有無(wú)相關(guān)性？等等，均給予了解答。

4月6日，南京也舉行了相似的專(zhuān)題新聞發(fā)布會(huì)。兩天后，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委與世界衛(wèi)生組織共同召開(kāi)了H7N9禽流感防控新聞發(fā)布會(huì)，82家境內(nèi)外媒體的百余名記者參加，多家網(wǎng)站進(jìn)行了同步的文字直播。

不僅如此，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委的官方網(wǎng)站上，自4月5日起，每天晚上均會(huì)發(fā)布更新當(dāng)日的“疫情信息”與“疫情防控動(dòng)態(tài)”。各級(jí)衛(wèi)生主管部門(mén)也紛紛組織專(zhuān)家訪談、發(fā)布疫情防控知識(shí)問(wèn)答。這在一定程度上化解了普通民眾的疑慮、猜測(cè)，有助于社會(huì)情緒和社會(huì)心態(tài)的修復(fù)。

尤其值得一提的是，官方在做信息通報(bào)時(shí)，即便對(duì)于無(wú)法確證的信息，也不再刻意隱瞞，而是如實(shí)告知?！赌巷L(fēng)窗》記者注意到，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委的高級(jí)官員在接受媒體采訪時(shí)就多次坦言，對(duì)H7N9疾病的病原學(xué)特點(diǎn)和流行特征“認(rèn)識(shí)有限”，疫情防控工作“仍然存在一些不確定因素”。

自SARS事件起，包括幾年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后，患者昂貴的治療費(fèi)用應(yīng)由誰(shuí)埋單問(wèn)題，因疫情而被迫撲殺大量家禽而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，均成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

此外，與10年前的“非典”最初的情況不同，本次H7N9禽流感病毒一旦確診后，中國(guó)最高衛(wèi)生主管部門(mén)便及時(shí)向世衛(wèi)組織、港澳臺(tái)地區(qū)及有關(guān)國(guó)家通報(bào)疫情信息，提供病毒毒株，并接受境外專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)考察交流等。這種公開(kāi)透明、注重國(guó)際合作的做法也贏得了肯定和贊譽(yù)。

不過(guò)，地方政府在信息發(fā)布上，更多的仍是單向的信息公布。在社會(huì)溝通的意愿和能力上，仍顯不足?！赌巷L(fēng)窗》記者曾聯(lián)系南京市的多個(gè)政府部門(mén)，試圖了解當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)應(yīng)急決策信息，但多個(gè)部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人均以“有扎口管理”等理由予以婉拒。當(dāng)?shù)孛襟w記者也有反映，對(duì)于一些群體關(guān)心的敏感問(wèn)題，如因撲殺家禽而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，相關(guān)部門(mén)均語(yǔ)焉不詳。

在疫情最初爆發(fā)階段，4月6日，在沒(méi)有任何通報(bào)的情況下，武漢市對(duì)金潭家禽批發(fā)市場(chǎng)關(guān)閉，并連夜宰殺5萬(wàn)只雞鴨等活禽。當(dāng)?shù)孛癖婎H有抱怨，戲稱(chēng)武漢“半夜殺雞”。對(duì)此，危機(jī)與災(zāi)害研究專(zhuān)家、武漢理工大學(xué)管理學(xué)院副院長(zhǎng)宋英華教授在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)也稱(chēng)，武漢市的做法，其實(shí)很容易向社會(huì)傳達(dá)一種錯(cuò)誤信號(hào)，讓民眾誤以為H7N9疫情會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散，從而加劇了民眾的恐慌。

應(yīng)急狀態(tài)的法治化困境

在H7N9禽流感疫情散發(fā)的早期，一度有媒體質(zhì)疑上海市公共衛(wèi)生臨床中心在檢出H7N9病毒后又延遲多天才將標(biāo)本送國(guó)家疾控中心確認(rèn)。這其實(shí)是個(gè)誤解。據(jù)醫(yī)學(xué)專(zhuān)家介紹，新發(fā)傳染病病原的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)是一個(gè)復(fù)雜、耗時(shí)的技術(shù)過(guò)程。而中國(guó)科學(xué)家在不到一個(gè)月時(shí)間確認(rèn)新發(fā)疾病的病原，反映出自2003年抗擊“非典”以來(lái)，我國(guó)在應(yīng)對(duì)新發(fā)突發(fā)傳染病能力的顯著提高。

按照我國(guó)相關(guān)法律，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生在診治過(guò)程，一旦確診某患者患有甲、乙、丙類(lèi)“法定傳染病”，必須填寫(xiě)傳染病報(bào)告卡，在限定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)。但是，一般新發(fā)現(xiàn)的新型疾?。ㄈ鏗7N9）通常都不屬于“法定傳染病”。

以此次H7N9病毒的發(fā)現(xiàn)為例，我們也可以做一些假設(shè)：假如最早的病例不是發(fā)生在上海（這里的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)、科研設(shè)備和能力相對(duì)較高），假如醫(yī)務(wù)工作者沒(méi)有繼續(xù)深究這種新型的病毒，假如這種新病毒具有高度的傳染性且能在人際間造成有效傳播，那后果將不堪設(shè)想。那或?qū)⒃斐梢粓?chǎng)比SARS更為猛烈、更為可怕的傳染病大爆發(fā)。

所以，法律的相對(duì)“滯后”，法律對(duì)“法定傳染病”的相對(duì)固化，只能確保一旦已知的傳染病病例出現(xiàn)時(shí)，其信息會(huì)迅速傳達(dá)至最高衛(wèi)生主管部門(mén)。而對(duì)于新型的傳染性疾病和新型病毒，依靠已有的法律，并不足以能夠迅速啟動(dòng)應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制。

此外，在H7N9疫情出現(xiàn)后，一些“老問(wèn)題”也再次出現(xiàn)。宋英華教授說(shuō)，就他觀察，在此次應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中，地方政府在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的能力有待于完善；相近區(qū)域的省級(jí)政府之間以及政府內(nèi)各部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)、信息溝通上還有待于加強(qiáng)。

自SARS事件起，包括幾年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后，患者昂貴的治療費(fèi)用應(yīng)由誰(shuí)埋單問(wèn)題（該不該由政府財(cái)政“托底”或者支付），因疫情而被迫撲殺大量家禽而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，均成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。由于受“屬地管理”影響，這些問(wèn)題如何解決多是當(dāng)?shù)卣陌鍥Q定、“一事一議”，并沒(méi)有一個(gè)科學(xué)、合理的制度性安排。這也極可能出現(xiàn)損害相關(guān)利益群體的情況，從而影響到了疫情的善后處理乃至地方穩(wěn)定。

南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院童文瑩博士對(duì)《南風(fēng)窗》表示，與此前SARS、H1N1流感相似，此次在應(yīng)對(duì)H7N9禽流感中出現(xiàn)的“過(guò)度反應(yīng)”仍然存在。比如，上海等地一些高校，為預(yù)防H7N9而搗毀校園的鳥(niǎo)巢；南京“全城殺雞”、城管苦練屠雞術(shù)；常州保安亂棒打死流浪狗；上?？紤]永久性關(guān)閉活禽交易市場(chǎng)等，這都顯示地方政府在應(yīng)對(duì)疫情中存在著矯枉過(guò)正的問(wèn)題。

如何既做到有利于疫情控制，又不過(guò)分侵害某些群體的利益、改變現(xiàn)有的秩序，考驗(yàn)著各級(jí)政府的施政智慧和平衡能力，應(yīng)急措施的尺寸拿捏、強(qiáng)度把握上，什么樣的“火候”才算恰到好處，并不是件容易的事。