張墨寧

2013年1月24日，吉林扶余、云南彌勒“縣改市”；2月19日江蘇南京完成全部“縣改區(qū)”，南京市由11區(qū)兩縣精簡為11個區(qū)，蘇南地區(qū)結(jié)束“縣域時代”。民政部在一月有余的時間內(nèi)連續(xù)批準兩個名單，這一動作被看作是“縣改市”終于全面解禁的信號。據(jù)統(tǒng)計，僅在廣東、貴州、云南、陜西四個省份，就已經(jīng)有60多個縣提出了撤縣設(shè)市（區(qū)）的申請。

與此同時，“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的想法也在一些東部省份醞釀。去年年底，浙江宣布在首批入選的27 個實力強、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)開展小城市培育試點，并爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。此外，江蘇、山東、湖北、安徽等省份已經(jīng)或計劃開展鎮(zhèn)級市或強鎮(zhèn)擴權(quán)。

近日，國家發(fā)改委副主任張曉強在博鰲論壇上表示，《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》初稿編制完成。該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)，還未正式亮相，各方就已經(jīng)開始摩拳擦掌，準備迎接“新型城鎮(zhèn)化”的10年機遇。據(jù)報道，目前，全國醞釀撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣已經(jīng)有百余個，新一輪的“縣改市”、“鎮(zhèn)改市”大潮即將來臨。

被壓抑的“縣改市”

借著“新政城鎮(zhèn)化”的契機，各地重提“縣改市”，讓這一已經(jīng)凍結(jié)15年的行政區(qū)劃調(diào)整再次回歸。

1997年3月12日，國務(wù)院批準了最后一個撤縣改市的行政區(qū)湖北漢川市，為80年代以來的“縣改市”熱暫時劃上了一個句號。中國行政區(qū)劃與地名學會副會長浦善新指出，上一輪的“縣改市”熱潮滿足了1980年代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市模式的弊端，解決了切塊設(shè)市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復(fù)建設(shè)的問題，精簡了機構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級政區(qū)的穩(wěn)定。

但從長遠看，整縣改市模式違背了設(shè)置城市型行政區(qū)的基本宗旨，失去了設(shè)市的意義；市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例嚴重失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊，不利于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計及與其他國家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對象上與縣沒有區(qū)別，無法突出城市這個中心，集中精力強化對城市的規(guī)劃、管理、建設(shè)，甚至會造成城鄉(xiāng)兩方面管理的顧此失彼。

在“建制城市化”、“假性城市化”的發(fā)展模式下，為“縣改市”而走后門、拉關(guān)系、上報假材料等情況時有發(fā)生，并在上個世紀90年代達到頂峰。建設(shè)用地擴張進而占用耕地的現(xiàn)象也初步顯現(xiàn)，中央政府這才于1994年緊急叫?！翱h改市”，1997年下半年正式凍結(jié)。

此后10年，中國的城市化進入到了飛躍性的發(fā)展期，特大城市的形成、高城鎮(zhèn)化率都是在這一階段實現(xiàn)。與此同時，許多縣的體量都在急劇增大，無論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟總量的各項指標都達到或超過1993年國家出臺的撤縣設(shè)市標準。

被壓抑的“縣改市”也隨之積聚了更強烈的沖動。浦善新說，地方政府要求解凍的呼聲時起時落，有的地方甚至準備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。

在此背景下，禁令開始逐漸松動。2004年，民政部提出了新的撤縣設(shè)市標準建議，對地區(qū)生產(chǎn)總值，財政收入，二、三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，城區(qū)自來水普及率，污水處理率，城區(qū)綠化率和從事非農(nóng)人口占就業(yè)人口的比例等指標均有大幅度提高。盡管如此，“縣改市”的閥門并沒有完全打開，直至2010年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請。

2010年可以看作是“縣改市”有望正式解凍的轉(zhuǎn)折點，當年的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方表示將積極研究完善設(shè)立縣級市的標準，把人口、經(jīng)濟、財政、稅收以及城市建設(shè)達到一定規(guī)模和標準的縣（鎮(zhèn)），適度改設(shè)為市。2012年的全國“兩會”上，全國人大代表單曉鳴遞交建議，盡快解凍15年前不許撤縣設(shè)市的規(guī)定，給如今一些符合條件的縣“升格”，有效緩解“大城市病”等諸多問題。盡管如此，撤縣改市的步伐并未提速。自2011年以來，只有新疆北屯市等個別地方獲批。在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

縣域經(jīng)濟“做大做強”的沖動、大城市發(fā)展的瓶頸使“縣改市”在新型城鎮(zhèn)化的助推下重新上馬，如何避免90年代的“假性城市化”、重啟市鎮(zhèn)體制改革則是一個全新的命題。

擴權(quán)強縣

盡管戶籍、土地管理制度并沒有進行根本性的改革，與上世紀90年代相比，新一輪“縣改市”所依托的社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大改變。2012年全國中小城市綜合實力百強縣中，縣級市占據(jù)前30強中25席，前10強中的9席，江蘇昆山、江陰、張家港、常熟、吳江等縣級市已進入GDP“千億俱樂部”。

中國城市經(jīng)濟學會中小城市經(jīng)濟發(fā)展委員會秘書長楊中川2012年在接受媒體采訪時稱，“在全國2206個中小城市中，縣級市經(jīng)濟總量和財政收入占據(jù)半壁江山，未來，縣級市將成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅力量。”

擴權(quán)強縣無疑是城鎮(zhèn)化的下一個增長點。長久以來，如何釋放縣域經(jīng)濟的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題。此次改革可以說與2009年中央政府提出的“省直管縣”重大戰(zhàn)略、80年代的“縣改市”一脈相承。

“‘撤縣設(shè)市對集村成鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)成城、連城成市、加速城填化建設(shè)步伐和規(guī)模起到了一定的作用。1997年，城鎮(zhèn)化率達30%左右，去年城鎮(zhèn)化率到了52.6%，一半的人已經(jīng)在城里了，很多縣城的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐已經(jīng)有一定的規(guī)模。但與世界城鎮(zhèn)化的標準系數(shù)還有一定的差距。中國到現(xiàn)在為止，才658個城市（包括最新獲批的三沙市），城市的規(guī)模和我國的人口數(shù)量還是不匹配的。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說，現(xiàn)階段城市的數(shù)量太少。

學界普遍認為，撤縣設(shè)市已經(jīng)到了必須重新開啟的時候。國家行政學院經(jīng)濟學部教授張占斌說，過去收緊設(shè)市政策自有道理，但是伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，長期下去也有問題，這個政策在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，也需要改進。

浦善新也表示，今后增設(shè)大量的市是大勢所趨。他曾撰文稱，1997年以前，我國市的增長趨勢與城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡高度正相關(guān)，而縣改市凍結(jié)以來則呈負相關(guān)，呈停滯、倒退趨勢，與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展相背離。另一方面，1980年代以來作為主導的縣改市模式有明顯的局限性，不符合設(shè)置城市行政區(qū)的基本宗旨，也從根本上限制了市數(shù)量的增長。

“解決中國市的發(fā)展問題，不是簡單地恢復(fù)縣改市，而是在充分理論準備和宏觀考量的前提下，研究行政區(qū)劃的總體改革思路，探索新的市制改革方向?！逼稚菩抡f。他建議按照實行省、縣、鄉(xiāng)三級制的行政區(qū)劃改革目標，創(chuàng)新市制。第一，以市為基層城市型政區(qū)，總?cè)丝?萬人以上，其中城鎮(zhèn)人口的比重超過70%的鄉(xiāng)級政區(qū)可改設(shè)市；第二，以都市縣為縣級城市型政區(qū)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^60%，且至少有一個50萬人以上大城市的縣級政區(qū)可改為都市縣。

新一輪的“縣改市”必然對公共服務(wù)、社會保障和戶籍制度提出更高的要求。只有解決長期生活在城鎮(zhèn)，卻并沒有市民身份的1.6億農(nóng)民工的“半城鎮(zhèn)化”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)體系，才能避免粗放型的“城市化”。與此同時，“撤縣設(shè)市”的口子一開，勢必帶來行政區(qū)劃的大規(guī)模調(diào)整。如何避免新的行政層級的設(shè)置帶來官僚機構(gòu)的自我膨脹也是學界所擔心的風險。易鵬表示，“撤縣設(shè)市”可能會增加行政成本，會擴大縣級改市以后發(fā)展城市的沖動，進而導致投資大躍進或者“人為造新城”，必須警惕“撤縣設(shè)市”變成政府擴權(quán)。