馬敬仁

福建省晉江市行政審批服務(wù)中心30多個(gè)職能部門集中辦公，實(shí)行“一站式、一條龍”服務(wù)。

行政審批制度改革的重點(diǎn)在于進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間的關(guān)系。這樣既減輕了政府的壓力與負(fù)擔(dān)，有更多的精力處理自己的核心職責(zé)，社會(huì)也可以真正地步入成熟健康的階段。

5月13日，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，改革行政審批制度，國(guó)務(wù)院專題召開全國(guó)電視電話會(huì)議，在全國(guó)范圍進(jìn)行動(dòng)員部署。李克強(qiáng)總理認(rèn)為，行政審批制度改革是釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招，今年要開好頭。他同時(shí)也明確告誡各級(jí)政府，要切實(shí)防止出現(xiàn)審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增等問題。

管了不該管的是腐敗誘因

黨的十八大提出進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐的改革目標(biāo)。如何入手，可謂是千頭萬緒。但李克強(qiáng)總理明確指出，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，其原因在于，行政審批制度在政府配置資源、調(diào)節(jié)市場(chǎng)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著非常重要的作用，但是行政審批作為一種手段，在解決市場(chǎng)失靈的同時(shí)也會(huì)因政府的有限理性等因素導(dǎo)致“政府失靈”，產(chǎn)生各種各樣的負(fù)面問題。

行政審批有廣義和狹義之分。廣義的行政審批是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人申請(qǐng)的任意事項(xiàng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)的行政活動(dòng)。狹義的行政審批專指行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，依法賦予其從事某種國(guó)家管制事項(xiàng)的權(quán)利和資格的一種行政行為。

審批和許可之間也有明晰的區(qū)別：行政許可的范圍較為狹窄，要求更為嚴(yán)格；就行政許可內(nèi)容而言，行政管理相對(duì)人申請(qǐng)的事項(xiàng)是法律、法規(guī)、規(guī)章作了一般性禁止的事項(xiàng)或活動(dòng)。而“非行政許可審批”主要是指內(nèi)部行政審批。

當(dāng)前，各級(jí)政府部門行政審批文件多、審批范圍廣、審批事項(xiàng)細(xì)、審批權(quán)力大、審批程序繁、審批效率低、審批成本高等現(xiàn)象，已經(jīng)成為行政管理改革的突出問題。

這些問題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了極大的負(fù)面影響，不僅阻礙了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中作用的充分發(fā)揮，阻礙了企業(yè)及社會(huì)組織的自主發(fā)展，弱化了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理主體的活力，也給尋租者制造了條件和機(jī)會(huì)，同時(shí)也是導(dǎo)致濫用權(quán)力和腐敗的重要誘因。

改革推進(jìn)

從1998年開始，全國(guó)許多地方相繼開展了行政審批制度改革。2001年，國(guó)務(wù)院對(duì)全面推行這項(xiàng)改革作出部署，成立了專門負(fù)責(zé)這項(xiàng)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在監(jiān)察部。隨后，為了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，又成立了監(jiān)察部牽頭、12個(gè)部門組成的行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)改革。

近年來，在各級(jí)政府行政審批制度改革中，采用了多種方式，大體上可以歸為四類。

削減權(quán)力。把政府審批機(jī)關(guān)擁有巨大的審批權(quán)力的事項(xiàng)削減掉或者交給行業(yè)組織和機(jī)構(gòu)，行政部門只保留關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)的審批權(quán)力。國(guó)務(wù)院經(jīng)過先后四次對(duì)行政審批事項(xiàng)的清理削減，取消和調(diào)整了68個(gè)具有行政審批職能的部門和單位的1806項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，占總數(shù)的50.1%,31個(gè)省區(qū)市累計(jì)削減行政審批事項(xiàng)22000多項(xiàng)。從這些簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)足以看出這次行政審批改革的力度。

再造流程。把行政審批改革前分散地受理各審批事項(xiàng)的部門集中起來,成立“辦證大廳”。人們經(jīng)常聽到的“一站式辦公”、“一條龍辦理”就是指這種審批地點(diǎn)集中的審批辦理方式。

合并程序。行政審批制度改革前，由于部門繁多、機(jī)構(gòu)重疊、程序煩瑣、責(zé)任不清,本來很容易審批的事項(xiàng)，由于審批部門的爭(zhēng)權(quán)奪利或相互推諉，結(jié)果把簡(jiǎn)單的程序復(fù)雜化。所謂的變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”就是將各個(gè)審批環(huán)節(jié)并聯(lián)起來，清理不必要的審批流程，合并重復(fù)的環(huán)節(jié)，劃清彼此的審批界線。

綜合模式。前面提到的三種行政審批改革的方式,在實(shí)際的運(yùn)用過程中，都自覺不自覺地相互融合。其實(shí)，很多地方的改革多是這三種模式的綜合，不單一使用某一種模式。以上所謂的“并聯(lián)審批”、“一站式辦理”、“一條龍辦公”等模式下設(shè)立的辦證大廳皆是既削權(quán)力，又動(dòng)場(chǎng)地，同時(shí)也合并程序的綜合模式。

需要把握四大關(guān)系

新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕已經(jīng)拉開，但作為突破口的行政審批制度改革卻是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在審核論證行政審批項(xiàng)目中，要嚴(yán)格按照行政許可法等法律法規(guī)的規(guī)定，遵循行政審批制度改革的原則，既要通過取消和下放審批項(xiàng)目，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，又要加強(qiáng)監(jiān)管，提高政府管理能力，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序?？傮w上看，改革需要注意把握以下四個(gè)關(guān)系：

合法與合理的關(guān)系。對(duì)按現(xiàn)有法律法規(guī)設(shè)立的、與現(xiàn)實(shí)管理要求不相適應(yīng)的行政審批項(xiàng)目，應(yīng)提出取消或下放的建議，待按程序修法完成后，即可對(duì)社會(huì)公布。

職權(quán)與責(zé)任的關(guān)系。遵循權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤的原則，對(duì)一些部門出于管理風(fēng)險(xiǎn)的考慮而要求取消的項(xiàng)目，從該部門履行其法定職責(zé)的角度提出保留的建議；同時(shí)，對(duì)一些部門要求保留的項(xiàng)目，應(yīng)從實(shí)際管理需要和防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的角度，提出取消或下放的建議。對(duì)一些取消或下放后可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清的項(xiàng)目，可暫不作調(diào)整。

需要與可行的關(guān)系。有的涉及多部門的審批項(xiàng)目從減少環(huán)節(jié)的角度應(yīng)該取消，但在相關(guān)部門沒有相應(yīng)監(jiān)管手段的情況下，取消審批后可能出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)這些審批項(xiàng)目，暫時(shí)予以保留。

整體與部分的關(guān)系。有些審批項(xiàng)目包含了兩個(gè)或兩個(gè)以上的子項(xiàng)，有的子項(xiàng)應(yīng)予取消或下放，有的子項(xiàng)則應(yīng)暫予保留。因此，需要按照實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，對(duì)這些審批項(xiàng)目進(jìn)行拆分，分類做出處理，該取消的取消，該下放的下放。

說到底，行政審批制度改革的重點(diǎn)在于進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間的關(guān)系。政府應(yīng)下放更多權(quán)利給社會(huì)，扶持社會(huì)組織等非政府組織，發(fā)掘蘊(yùn)藏在社會(huì)之中的無限潛能，相信社會(huì)的力量能夠解決更多的公共問題，而不是一攬子全包辦，要從根本上改變過去政府管了許多不該管、又有很多必須管卻沒有管好的狀況，讓政府的職能歸位。這樣既減輕了政府的壓力與負(fù)擔(dān)，有更多的精力處理自己的核心職責(zé)，社會(huì)也可以真正地步入成熟健康的階段。