申欣旺

2013年1月4日，《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》下發(fā)各地，《通知》認(rèn)為，“有的地方司法環(huán)境欠佳，案件的受理和審理往往受到不當(dāng)干預(yù)”。此外，“有的地區(qū)行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至無案可辦”，甚至還包括“有的法院因怕惹麻煩而不愿意受理行政案件”。

中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德對《中國新聞周刊》說，“我國行政案件長期徘徊在10萬到12萬件，原告勝訴率不到10%，審判效果和質(zhì)量不容樂觀。究其原因就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預(yù)?！?/p>

此次最高法院提出的解決方案是，“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并藉此建立行政案件相對集中管轄制度。

減少非正常干預(yù)

事實上，行政審判司法環(huán)境不佳問題持續(xù)已久。

馬懷德介紹說，早在2002年，為解決地方干擾的問題，浙江臺州中院開始探索行政案件交叉和異地管轄。當(dāng)年7月，基層法院將縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，提交給中院，再由中院指定異地審理。

實施一年后，臺州中院統(tǒng)計，2002年7月至2003年6月，一審審結(jié)被告為縣級政府的行政案件72件，政府?dāng)≡V45件，敗訴率62.5%。此前一年，臺州市一審審結(jié)同類案件107件，政府?dāng)≡V14件，敗訴率為13.1%。

臺州中院的做法為相關(guān)改革提供了經(jīng)驗。2007年，最高法院曾在“關(guān)于加強和改進(jìn)行政審判工作的意見”中提出“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障?！?/p>

2008年最高法院又專門作出“關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定”，最重要的舉措是將“被告為縣級以上人民政府的案件”上提至中級法院審理。

浙江麗水中院行政庭庭長朱建民向《中國新聞周刊》介紹，2007年9月，浙江麗水中院在所轄的9個縣（市、區(qū)）基層法院開始試行“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，“以期解決行政訴訟中的公正和效率問題，解決當(dāng)?shù)匦姓徟嘘犖榻ㄔO(shè)問題”。

現(xiàn)已通過公選升任山東高院副院長的葉贊平是改革主導(dǎo)者，“最初主要是想解決行政審判隊伍不穩(wěn)定的問題?！?002年，葉贊平到麗水中院擔(dān)任副院長，上任后不就便發(fā)現(xiàn)，自己分管的行政審判系統(tǒng)，法官沒有多少案子辦。2006年至2009年，麗水全市法院受理的一審行政訴訟案件為110、111、191、201件，包括麗水中院在內(nèi)，每年平均每個法院辦理的一審行政訴訟案件不到20件。

“行政審判法官無案可辦或一年就辦一兩件案子?！比~贊平說，“案件這么少，哪個法院院長也不會把精干力量放到行政審判庭，即便分到這里也會設(shè)法調(diào)離，隊伍很不穩(wěn)定?！?/p>

事實上也是如此。當(dāng)時，麗水全市31位行政審判人員中，連續(xù)任職超過5年的不足10位，基層法院9位庭長中任職超過5年的只有2位，有個別法院不到一年換了3任庭長。

“沒有足夠的行政案件來鍛煉，行政庭法官的行政審判經(jīng)驗嚴(yán)重不足，甚至連基本的法律法規(guī)和處理程序都非常陌生?！比~贊平說，行政審判法官缺乏基本的專業(yè)歷練，很難保證辦案質(zhì)量。

從2006年初開始，葉贊平組織力量開始調(diào)研，總結(jié)過去十多年行政審判工作情況。結(jié)論是：實行集中管轄才能使被集中地法官有案可辦，才能在一定區(qū)域內(nèi)保留和建設(shè)一支穩(wěn)定的高素質(zhì)行政審判隊伍。

改革的核心是對“一審行政訴訟案件實行相對集中指定管轄”。葉贊平說，做法很簡單，“一是當(dāng)事人在立案時提出指定管轄申請，二是受案法院認(rèn)為不適宜由本地法院管轄。兩個條件只要符合其一，由中級人民法院指定到確定集中管轄的基層法院管轄?！?/p>

此外，當(dāng)事人以有管轄權(quán)的法院不宜行使管轄權(quán)或受案法院不處理為由而直接向中級人民法院起訴的，中級人民法院可以直接決定指定管轄。而在集中管轄的基層法院轄區(qū)內(nèi)的行政案件又由其他法院審理。

巧妙的是，這些條件都能從現(xiàn)行《行政訴訟法》找到法律依據(jù)。

改革的效果同樣明顯。一方面，節(jié)約了大量司法資源，3個集中管轄法院的9名行政法官就可以審理全市大多數(shù)行政訴訟案件了，而原來最低需要配置27名法官。同時，集中管轄法院的行政審判法官人均辦理案件數(shù)量上升，審判經(jīng)驗增加，審判質(zhì)量也得以提高。

最為重要的是，集中管轄法院異地交叉審理案件，很大程度上減少了案件審理受到的非正常干預(yù)和地方保護(hù)，司法審查的監(jiān)督力度大幅度提高。

優(yōu)勢集中體現(xiàn)在兩個指標(biāo)的變化上：一是行政訴訟案件數(shù)量上升，2006年和2007年麗水全市一審行政案件數(shù)分別是110件和111件，實行集中管轄制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

二是行政機(jī)關(guān)敗訴率明顯提高，2008年麗水市行政機(jī)關(guān)敗訴率為26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管轄的56件案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的有20件，行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)35.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市一審行政案件行政機(jī)關(guān)的敗訴率。

葉贊平說，各基層法院的行政庭長和法官普遍反映，集中管轄后，行政審判的壓力得以極大減輕；而行政機(jī)關(guān)則普遍感覺到行政訴訟的壓力增加，“協(xié)調(diào)”不方便。

值得注意的是，“集中管轄的行政案件絕大多數(shù)是原告申請的，也說明對異地審理的法院的信任度更高?！比~贊平告訴《中國新聞周刊》。

亟須完善立法

不過葉贊平也坦承，由于改革的層級低，不能突破現(xiàn)有法律規(guī)定，試點改革時只能選擇相對集中指定管轄制度，改革并不徹底。

《行政訴訟法》第17條規(guī)定“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”，要實行集中管轄，只能通過“移送管轄”和“指定管轄”的方式實現(xiàn)，這兩種方式增加了案件的辦理環(huán)節(jié)，影響了行政審判的效率，同時容易發(fā)生移送法院對案件立案審查不嚴(yán)的情況。

《中國新聞周刊》獲知，浙江麗水中院的改革進(jìn)入最高法院視野之后，該項改革便已開始醞釀?！锻ㄖ废掳l(fā)前，亦從內(nèi)部征求過地方法院行政審判法官意見，獲得廣泛認(rèn)同。

麗水面臨的問題很大程度上在全國范圍有其共性。以案件數(shù)量為例，2009年，全國法院受理的一審行政案件共為120312件，按全國3133個基層法院計算，平均每個基層法院的收案數(shù)是38件，如果減去中級法院一審的案件，這個數(shù)字更小。

除了北京、上海等情況特殊的都市外，其他省、自治區(qū)和直轄市的法院平均受案數(shù)還要小得多。很多基層法院每年受理的行政案件量不到10件，全年沒有行政訴訟案件的基層法院也為數(shù)不少。以浙江省為例，根據(jù)浙江高院統(tǒng)計，在全省90個基層法院中，2008年收案超過50件的只有23個法院，不到20件的有34個法院，不到10件的有16個法院，有2個基層法院全年沒有案件。

目前每個基層人民法院都設(shè)立了行政審判庭，按要求均應(yīng)配齊一個由3名法官組成的合議庭。這就造成許多法院行政庭辦案不多甚至無案可辦的局面，與民刑事案件案多人少的現(xiàn)狀形成鮮明的對比。

而行政審判中的地方干擾更是飽受詬病。一位長期從事行政審判的資深法官告訴《中國新聞周刊》：“來自地方政府的各種干擾，是造成行政審判領(lǐng)域諸多頑疾中最為主要的原因?！?/p>

此番最高法院有意借鑒麗水中院改革經(jīng)驗，在全國范圍試點行政案件相對集中管轄。具體做法是，由試點的基層法院集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；另一重要內(nèi)容則是，集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。

具體步驟是“各高級人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，確定1～2個中級人民法院進(jìn)行試點。試點中級人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2～3個基層人民法院為集中管轄法院。”

馬懷德曾設(shè)想設(shè)置獨立的行政審判體系，以打破目前行政審判受地方干擾的局面，但這種方案又涉及到修改《法院組織法》，難度很大。

行政案件相對集中管轄被馬懷德看成是一種有價值的探索，“原來的管轄主要是按照區(qū)域劃分，相對集中管轄的改革擺脫了行政區(qū)劃的束縛，對于打破行政審判地方干擾很有益處。”

馬懷德希望通過這一改革為《行政訴訟法》的修改積累經(jīng)驗。三大訴訟法中，《民事訴訟法》的修改工作率先完成，新的《刑事訴訟法》也在2013年生效實施。而頒布于1989年實施長達(dá)20多年的《行政訴訟法》從未修改，完善立法的呼吁近年來逐年高漲，立法機(jī)關(guān)的修訂準(zhǔn)備工作也已進(jìn)行多年。