宋國君 錢文濤 馬本 周莉

(中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所，北京 100872)

20世紀90年代初，中國開始制定并實施酸雨污染控制政策?！熬盼濉焙汀笆濉逼陂gSO2減排10%的目標均未實現(xiàn)，“十一五”期間全國SO2排放總量有所降低，2010年比2005年下降14.29%［1］，實現(xiàn)了10%的減排目標。2011年全國SO2排放總量較2010年又下降了2.21%，但酸雨污染仍然十分嚴重。2011年，中國468個監(jiān)測城市(縣)中，出現(xiàn)酸雨的占48.5%;全國酸雨面積約124萬km2，占國土面積的12.9%［2］，較2010年略有上升。中國酸雨區(qū)已成為繼歐洲和北美之后的世界三大酸雨區(qū)之一。中國酸雨污染形勢嚴峻，迫切需要科學有效的酸雨污染控制對策和措施［3］。對酸雨控制政策的評估是政策優(yōu)化的重要基礎。目前，國外對酸雨控制的研究可分為兩支，一部分研究主要著眼于酸雨控制政策，如酸雨污染防治的國際合作機制的建立［4］，酸雨控制手段評估［5］及其成本效益分析［6］等;另一部分則集中于酸雨污染的監(jiān)控［7］及其生態(tài)影響［8］等。國內(nèi)對酸雨控制政策的研究主要集中在單項政策如總量控制政策［9］和排污權交易［10］，以及基于總量控制和排污權交易的SO2排放指標分配方法［11］上，尚沒有系統(tǒng)性地對酸雨控制政策目標、政策效果、已有政策手段以及管理機制等進行評估。本文將采用環(huán)境政策評估的一般模式［12］，基于已有的數(shù)據(jù)和信息對我國現(xiàn)有酸雨控制政策進行初步評估。

1 評估框架

1.1 評估目標及基本內(nèi)容

政策評估是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑，也在一定程度上決定政策的取向［13］。本文的評估目的在于通過評估我國酸雨控制政策的效果，分析影響政策效果的因素，為管理提出建議。酸雨控制政策目標可分為最終目標(或稱總目標)、環(huán)節(jié)目標和行動目標，各層次目標的具體內(nèi)容及其相互間的因果關系如圖1所示。本文將從酸雨控制政策目標出發(fā)，基于二手數(shù)據(jù)自上而下地對酸雨控制效果進行評價，內(nèi)容包括政策目標及因果關系分析、政策手段評估和管理體制機制評估。

1.2 評估標準

政策評估標準是整個評估過程最基礎、最關鍵的因素，評估的結論和建議都取決于現(xiàn)實狀況與評估標準的比較［14］。從評估政策效果的角度，政策最終目標的實現(xiàn)與否是判斷政策有效性的唯一和最終判據(jù)［12］。酸雨控制的最終目標是減少全國酸雨的發(fā)生頻率或者避免酸雨的發(fā)生，以降低酸雨造成的經(jīng)濟損失和對生態(tài)系統(tǒng)的破壞;具體目標是通過費用效益好的政策手段控制全國或重點區(qū)域全年或者主要污染時期的致酸物質(zhì)排放總量［15］。無論是具體目標還是最終目標，如果兩者實現(xiàn)程度不一致，如具體目標的實現(xiàn)未導致最終目標的實現(xiàn)，都說明政策設計可能存在問題。對政策手段的評估也應圍繞政策目標展開，任何評估標準的確定也都是為了衡量實現(xiàn)目標的某個方面，本文根據(jù)政策的確定性、經(jīng)濟效率、持續(xù)改進和公平性四個標準對酸雨控制政策手段進行分析評估［15］。

圖1 酸雨控制政策目標及因果關系Fig.1 The objective system and its causal relationship of acid rain control policies

1.3 評估方法和數(shù)據(jù)來源

評估方法的選擇應根據(jù)政策評估的目標、內(nèi)容、范圍及其評估指標而定［16］。因此，某一政策的評估通常會運用多個評估方法，如利用層次分析法評估政策目標的實現(xiàn)程度［17］，利用定量分析模型(如CGE模型)評價環(huán)境政策的社會成本［18］等。本研究是利用環(huán)境政策評估的一般模式，在分析酸雨控制政策目標體系及其因果關系基礎上，結合二手數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、案例分析及對比分析方法對酸雨控制效果及各項政策手段的實施效果進行綜合評價。

基于《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》中制定的規(guī)劃目標，通過收集1998－2010年我國SO2排放以及酸雨監(jiān)測的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將規(guī)劃末期的SO2排放和酸雨控制現(xiàn)狀與規(guī)劃目標進行對比，分析全國酸雨污染變化趨勢，從總體上評估酸雨控制政策效果;同時，收集各項酸雨控制政策的數(shù)據(jù)資料，對單項政策手段的執(zhí)行過程及其政策效果進行評價。數(shù)據(jù)主要來自歷年《中國環(huán)境狀況公報》、《全國環(huán)境質(zhì)量狀況報告》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》和《中國環(huán)境年鑒》。

2 酸雨控制政策評估

2.1 酸雨控制政策目標評估

2.1.1 酸雨控制政策目標

中國的酸雨屬于典型的硫酸型酸雨，控制SO2排放總量是抑制中國酸雨污染的關鍵［19］。工業(yè) SO2是排放主體，如圖2所示。其中，燃煤火電廠SO2排放量占50%左右［20］。因此，酸雨控制對象主要是大型火電廠［21］。由于燃煤火電廠排放源均為高架源，SO2的排放具有明顯的跨行政區(qū)外部性?！秶宜嵊旰投趸蛭廴痉乐巍笆晃濉币?guī)劃》(2008)中提出的酸雨控制目標體系如表1所示。

圖2 中國SO2排放量變化趨勢Fig.2 SO2emission trend from 1998 to 2011 of China

2.1.2 政策目標評估

從酸雨控制總體目標的實現(xiàn)程度來看，盡管“十一五”期間全國SO2排放量實現(xiàn)了減排目標，但出現(xiàn)酸雨(pH值＜5.6)的城市并沒有明顯減少，重酸雨(pH值＜4.5)城市數(shù)量反而有所增加，這表明我國酸雨控制效果不明顯，酸雨控制的壓力仍然很大。

理想的酸雨控制目標體系應該由受體、酸度控制、致酸物排放和控制行動共同構成。從酸雨控制目標體系來看，酸雨污染的受體影響在總體目標中已有所體現(xiàn)，但從全面性、一致性，以及判定目標實現(xiàn)程度的量化指標、監(jiān)測方案和控制行動的成本效益分析等角度看，目標體系仍存在以下問題:①目標體系不夠完善。如在總體目標中提到了“生態(tài)環(huán)境逐步恢復”，但現(xiàn)行的酸雨監(jiān)測項目中缺少生態(tài)監(jiān)測項目，使政策目標流于形式，難以量化。同時，各級目標之間內(nèi)在邏輯關系不緊密。如針對總體目標，環(huán)節(jié)目標中沒有反映從受體狀況到排放總量控制的邏輯推理，兩者缺乏銜接。②目標一致性不高。規(guī)劃總體目標仍將酸雨和城市空氣質(zhì)量作為控制對象，沒有考慮導致酸雨污染的主要原因是高架源SO2的排放，而非導致城市空氣污染的低架源，對酸雨污染控制對象的界定不夠清晰;同時，基準年的確定缺乏延續(xù)性和長期控制的考慮，如在總量分配過程中使用不同的基準年。③目標論證不充分。從“SO2減排10%”的目標來看，這一減排目標對環(huán)境改善和受體福利的提高能起到多大的作用并沒有充分的研究依據(jù)，缺乏對致酸物質(zhì)減排量成本效益的分析論證。另外，目前的SO2排放量控制目標沒有具體落實到污染源。排污企業(yè)作為污染的實際排放者，在市場經(jīng)濟背景下，應承擔起污染減排的主要責任，尤其對于酸雨污染而言，具有明顯的跨區(qū)域外部性，控制目標只有具體到污染源才有實際管理意義，這同時也是排污許可證制度的要求。

表1 《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》酸雨控制目標體系Tab.1 The objective system of National“Eleventh Five-Year”Acid Rain and SO2Pollution Prevention Plan(2008)

2.2 酸雨控制政策手段評估

我國的酸雨控制政策手段主要是包括新建電廠的環(huán)境影響評價、已有電廠的排污收費、排污許可證、總量控制等。

2.2.1 環(huán)評與“三同時”

環(huán)評和“三同時”制度屬于命令控制手段［15］，政策確定性強?？傮w上看，近十年來，環(huán)評和“三同時”制度執(zhí)行率均呈上升趨勢，特別是2003年《環(huán)境影響評價法》實施后，環(huán)評執(zhí)行率都在99%以上，“三同時”制度執(zhí)行率除2009年較低外，其他年份基本穩(wěn)定在97%。這說明政策得到了較好的貫徹和落實。

理論上，環(huán)評和“三同時”制度是預防酸雨污染的“控制閥”，應當在源頭防治和總量控制上發(fā)揮重要作用。但由于環(huán)評和“三同時”制度屬于預防控制，僅要求項目投產(chǎn)前達到環(huán)保要求，不承擔項目運行期間SO2排放控制的功能，無法實現(xiàn)過程控制。雖然執(zhí)行率較高，但仍未能遏制SO2的排放。2003年環(huán)評法實施后至2011年，全國SO2排放總量不降反增，如圖2所示，可見環(huán)評制度對酸雨控制目標的實現(xiàn)存在局限性。

另外，我國環(huán)評制度實施分級審批，對于火電廠而言，其建設項目環(huán)評除背壓供熱機組和燃氣供熱機組外，均由環(huán)保部審批［22］，所以需要地方政府審批的火電廠環(huán)評不占多數(shù)。但從2003年后全國SO2排放總量不降反增的趨勢來看，環(huán)保部也沒有把住這個“閥門”。如果是地方政府審批的環(huán)評，考慮酸雨污染的外部性，控制效果更差。由于在環(huán)評執(zhí)行過程中缺少監(jiān)督，建設者、評價者和審批者的責任義務沒有得到切實的落實，項目竣工驗收管理也較為薄弱，影響了環(huán)評制度的實際效果［23］。

2.2.2 總量控制

總量控制應當包含4個方面的內(nèi)容:一是控制的目標;二是控制污染物的種類;三是排放污染物總量的地域范圍;四是排放污染物的時間范圍［24］?，F(xiàn)有酸雨控制政策對受控污染源沒有區(qū)分高架源和低架源，對于火電廠也沒有細分規(guī)模以上污染源和規(guī)模以下污染源;對時間范圍的規(guī)定也比較籠統(tǒng)，而且五年規(guī)劃基準年不同，不利于排放控制的持續(xù)激勵。

總量控制本身不是政策手段，只是致酸物排放控制目標的界定方式，其落實還需要依賴其他的政策手段。目前實施的總量控制缺乏實施手段，主要體現(xiàn)為以排放監(jiān)測方案設計為基礎的排污許可證制度沒有實施。污染物排放監(jiān)測方案沒有確定，基于不同監(jiān)測方案的SO2排放數(shù)據(jù)不具可比性。如圖3所示，某火電廠2010年10月某一天的SO2小時濃度中，最高濃度是最低濃度的14倍，可見取樣時刻對排放量計算的影響非常顯著。

另外，按行政區(qū)分配總量控制指標實際上忽略了酸雨污染的外部性，缺乏理論依據(jù)。理想的總量控制，應綜合考慮酸雨發(fā)生頻率的時間、空間差異性，根據(jù)各火電廠減排成本的差異制定區(qū)別的總量控制目標，以達到邊際減排。同時，受酸雨影響的區(qū)域往往不是SO2高架排放源的所在地，但由于本地政府管理模式使得政府控制成本大而收益小，尤其是受影響區(qū)域的政府無權監(jiān)控實際的排放源，易導致政府失去控制信心及動力。因此，酸雨污染應由中央政府統(tǒng)一監(jiān)督管理。如美國的酸雨控制制度的對象是所有無論新建還是現(xiàn)有的大型發(fā)電單位［25］。該制度規(guī)定了年度SO2排放總量，并以單位熱量的SO2排放量作為總量配額分配的依據(jù)，同時建立了排污許可交易制度以及強有力的實施機制，很好地控制了美國的酸雨污染問題，并對實現(xiàn)國家環(huán)境大氣質(zhì)量標準具有重要意義。2008年美國SO2排放量較1980年降低了63.4%［26］。

圖3 某火電廠SO2排放濃度波動情況Fig.3 Fluctuation of hourly concentration of SO2emission in x thermal power plant

2.2.3 排放標準

SO2排放標準(GB 13223－2011)要求全國所有的火電廠均達標排放，實際上并沒有實現(xiàn)連續(xù)達標。如某市國控重點污染源中的六家電力企業(yè)，2010年SO2平均達標率僅為70.67%(某市環(huán)保局提供2010年全市國控重點污染源連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù))。另外，由于火電廠高架源SO2排放對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量影響較小，主要是形成區(qū)域性酸雨及致酸物的長距離輸送污染，對高架源執(zhí)行如此嚴格的排放標準與酸雨控制總目標(基本消除酸沉降)不一致，可能導致成本較高。同時，排放標準的剛性要求，使所有火電企業(yè)面對統(tǒng)一的排放濃度要求，必須投資脫硫設備并保證其運行，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國每年新增的脫硫設備在1000套以上，但不同的企業(yè)削減成本不同。對于酸雨污染問題，從整個社會福利角度看，排放標準使企業(yè)喪失選擇的權利，使政策實施成本上升。如美國《清潔空氣法》要求環(huán)保署制定基于最佳可得技術的新污染源排放標準(NSPS)，僅針對新建或者改建的“重要固定污染源”實施，而且與排放總量限制不同，新污染源排放標準沒有對排放總量設定最高限額，即不限制相關污染物的排放總量。美國實施的以減排為目標的排放量控制和以大氣質(zhì)量為目標的排放標準相結合的制度體系，更多地考慮了不同企業(yè)的治理成本，更具有邊際減排效果，政策經(jīng)濟效率高［27］。

2.2.4 排污收費

《排污費征收標準及計算方法》規(guī)定“對每一排放口征收廢氣排污費的污染物種類數(shù)，以污染當量數(shù)從多到少的順序，最多不超過3項。”因此，根據(jù)工業(yè)廢氣中污染物排放量大小，廢氣污染物主要是SO2、煙塵和粉塵。按照《排污費征收標準及計算方法》計算，2010年全國廢氣類排污費應收額為141.1億元，但實收額為139.2億元，可見地方政府沒有足額征收排污費。這主要是由于酸雨污染存在外部性，本地政府管理模式成本大且收益小;同時，由于企業(yè)排放數(shù)據(jù)缺乏有效的核查，即使是在線監(jiān)測數(shù)據(jù)也沒有得到充分利用，地方環(huán)保部門難以掌握真實的排污數(shù)據(jù)，監(jiān)督核查缺乏依據(jù);再加上地方政府與其管轄的電力企業(yè)間經(jīng)濟利益高度一致，使得地方政府缺乏對本地大型污染源嚴格監(jiān)管的動機，“協(xié)議收費”普遍存在，地方政府官員為了自身利益對征收排污費進行干預，使排污收費政策難以有效實施而失靈［28］，這大大降低了排污收費的經(jīng)濟效率，制度效果有限。

2.2.5 脫硫電價補貼

脫硫電價補貼作為經(jīng)濟刺激手段［15］，首先，與排污收費具有相同的政策目的和作用，只是表現(xiàn)形式不同，因此政策設置重復;其次，補貼的計量是根據(jù)脫硫電價而不是脫硫量，對脫硫的界定也較為表面和粗糙，目標針對性不強，影響了政策效率。

2.2.6 排污許可證制度

中國1991年開始試點執(zhí)行排污許可證制度，但至今仍僅限于試點工作，沒能成為酸雨污染點源控制的核心政策手段，總體效果不佳。首先，缺乏完善的大氣污染物排放許可制度及規(guī)范，法律地位不明確，制度認識有偏差，對排污許可證的申請、發(fā)放、審核、監(jiān)測、核查等都未做嚴格的規(guī)定，使得排污許可證沒能起到應有的約束作用;其次，盡管國家投入大量資金進行污染源連續(xù)監(jiān)測，但數(shù)據(jù)使用率低，相應的監(jiān)控又跟不上，許可證管理也得不到資金、技術上的保障，因而制約了該項制度的執(zhí)行，無法發(fā)揮制度應有的作用;第三，目前實施的排污許可證內(nèi)容、格式非常簡單，缺少監(jiān)測方案、數(shù)據(jù)記錄、信息報告、違規(guī)處罰等的詳細規(guī)定，整體缺乏設計研究;第四，由于酸雨污染的跨行政區(qū)外部性，致酸物污染源的管理應主要由中央政府承擔，但我國的排污許可證是由地方政府負責核發(fā)和管理，這樣容易由于地方政府失靈，以及中央對地方監(jiān)管手段缺乏等原因造成排污許可證制度實施低效的結果。

排污許可證制度是污染源排放管理的基礎和綜合政策手段，其核心是排放標準。排污許可證將排污者應執(zhí)行的有關國家環(huán)境保護的法律、法規(guī)、政策、標準等要求具體化、形式化，即將排污申報、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、排污收費等制度以及違法處罰等規(guī)定集合在一起，目的是實現(xiàn)污染源的穩(wěn)定達標排放［15］。監(jiān)測方案的確定是排污許可證制度的重要內(nèi)容，每一個污染源排放污染物的濃度、速率、數(shù)量、時段、去向、強度等技術性要求，以及監(jiān)測方案、監(jiān)測報告等管理性要求應具體化、明確化，并以書面的形式即排污許可證確定下來，作為排放單位的守法文件和環(huán)保部門執(zhí)法憑據(jù)，更是社會監(jiān)督的憑據(jù)。通過許可證制度，將排放標準落實到具體的污染源，并通過嚴格的監(jiān)管使排放標準得以確定并有效實施。

實施嚴格意義的排污許可證制度具有必要性和迫切性。排污許可證制度應與環(huán)評和“三同時”制度相銜接，為污染源穩(wěn)定達標排放提供依據(jù)，作為總量控制的實施手段，為排污收費和脫硫補貼政策提供可靠的排放數(shù)據(jù)?？山灰椎呐盼墼S可是經(jīng)濟效率高、持續(xù)改進效果好、真正實現(xiàn)致酸物質(zhì)邊際減排的火電廠SO2排放控制手段，其實施需要排污許可證制度為基礎。

2.3 酸雨控制政策管理體制和機制評估

2.3.1 管理體制評估

目前，我國酸雨污染管理責任的劃分仍依據(jù)“國家、省、縣(市)”三級行政管理體制，酸雨控制政策由地方政府環(huán)保部門負責實施。雖然大型火電廠的環(huán)評由國家環(huán)保部審批，但企業(yè)的排放監(jiān)督仍由地方環(huán)保部門負責。由此看來，現(xiàn)行的管理體制缺乏對酸雨污染跨行政區(qū)外部性的考慮，管理效率較低。外部性越大的環(huán)境問題應由越高級別的部門管理［29］。對于酸雨污染，由于其外部性影響范圍較大，應由國家環(huán)保部直接負責，其職責不僅包括制定相關的法律和政策，還包括酸雨控制規(guī)劃的制定、環(huán)評審批、排污許可證審批和守法核查等。

2.3.2 管理機制評估

(1)信息機制。充分、完備、有效的環(huán)境信息是使有限的環(huán)境管理資源邊際效益最大化的前提。酸雨污染控制的信息主要包括酸雨狀況監(jiān)測信息、生態(tài)狀況信息、致酸物質(zhì)排放信息及管理信息四個方面。但目前我國在酸雨污染控制信息機制方面，存在數(shù)據(jù)利用率低、信息供給不足、供給成本高等問題。如全國環(huán)境狀況公報中僅公布了降水酸度、降水量、酸雨頻率等幾項代表酸雨狀況的監(jiān)測指標數(shù)據(jù)，而且指標均以年為尺度，數(shù)據(jù)處理較粗，生態(tài)狀況、污染源排放及管理的信息基本沒有公開。同時，由于我國尚未建立酸雨污染控制信息平臺，信息共享程度低、供給及獲取成本較高，不利于酸雨污染的管理。

(2)資金機制。因為酸雨污染主要是由于工業(yè)企業(yè)尤其是燃煤電廠的致酸物質(zhì)排放導致，因此，在市場經(jīng)濟背景下，應遵循污染者付費原則(Polluter-pays principle)，由企業(yè)負擔。排污收費的返還已無必要。排污費應用作支付政府管理污染源的成本，如排污許可證制度實施的規(guī)費。

(3)核查機制。核查機制主要是指對污染源排放情況的核查。目前，盡管國家對重點污染源已開展在線監(jiān)測，并定期檢查其排放狀況，如對省國控點源每季度進行一次監(jiān)督性監(jiān)測，但無論是監(jiān)測方案還是核查方案，國家尚未出臺相應規(guī)范，尤其對如何收集排放數(shù)據(jù)，如何處理、使用、報告和保存排放數(shù)據(jù)等沒有明確規(guī)定，在線監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測結果與污染源真實排放情況的一致性缺乏科學論證，導致政府核查和處罰缺乏可靠依據(jù)。

(4)處罰機制。監(jiān)督機制的有效運行還要有合理的處罰機制進行保障，即需要對污染源設定合理的處罰標準。從企業(yè)利益最大化的角度考慮，處罰標準的高低將直接影響企業(yè)的排污行為。Jhung-Soo Hong和Jae-Cheol Kim認為，對于盈利性較高的企業(yè)，實施停業(yè)的處罰手段威懾性較高;而對于盈利性不高的企業(yè)，即使罰款數(shù)額不高也會對企業(yè)造成較大的影響［30］。目前，我國對違規(guī)排放企業(yè)的經(jīng)濟處罰是絕對靜態(tài)的，對同一違法行為，不論違法行為持續(xù)時間多長，處罰時只有一個罰款總額的限定，缺乏公平性［31］;同時，《環(huán)境行政處罰辦法》中缺少詳細的處罰原則即裁量依據(jù)，盡管規(guī)定了諸如警告、罰款、責令停產(chǎn)整頓等處罰方式，但實際處罰程度主要由執(zhí)法者主觀判斷;此外，從處罰力度來看，政府對違規(guī)排放企業(yè)的處罰力度輕，威懾力低，使得企業(yè)排污行為沒有得到有效規(guī)范。環(huán)境處罰只有遵循“罰沒其違法收益”的原則，使違法成本大于守法成本，才能從根本上消除違法動機。

3 結論

酸雨政策的目標應以控制高架源致酸物質(zhì)排放為主，同時，由于酸雨污染具有明顯的外部性，應當由中央政府直接監(jiān)管。目前的酸雨控制政策雖然較好地體現(xiàn)了確定性和公平性，但政策設計仍存在一些問題:事前控制政策如環(huán)評制度不具有過程控制的功能，未能有效控制SO2的排放;總量控制和排放標準的政策對象沒有明確界定，不能實現(xiàn)邊際減排;排污收費在地方政府與企業(yè)利益高度一致的背景下，刺激減排的效果一般;脫硫電價補貼作為刺激減排的經(jīng)濟制度，并未對脫硫量進行補貼，補貼對象針對性不強。另外，現(xiàn)有的地方政府負責的管理體制缺乏對酸雨外部性的考慮，控制成本大，控制效果不理想;而且由于排污許可證制度尚未正式執(zhí)行，無法掌握企業(yè)真實的排污信息，政府的核查及處罰缺乏事實依據(jù)，降低了酸雨污染控制的整體效率。建議由國家環(huán)保部直接負責酸雨控制;實施以排污許可證制度為核心的排放控制政策體系，并將排放控制政策向過程和源頭延伸;同時改革排污收費制度，使其成為規(guī)費輔助排污許可證制度的實施。

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