劉子倩

如果將2013年中秋和國(guó)慶是如何調(diào)休放假作為考題，可能連調(diào)休方案制定者都會(huì)凌亂——從9月16日算起，先上3天班，迎來3天中秋假期；接著工作6天，再休息1天，然后上2天，就到了7天國(guó)慶假期；隨后上5天，再休息一天，才能回歸工作5天、休息兩天的正常生活。

這個(gè)假期因此被稱為“史上最坑爹”的假期。網(wǎng)友甚至發(fā)言表示：請(qǐng)“調(diào)休”退出假期界。

在一邊倒的議論聲中，一個(gè)不曾被人關(guān)注的機(jī)構(gòu)進(jìn)入公眾視野——全國(guó)假日辦。這個(gè)“決定”中國(guó)人如何放假的機(jī)構(gòu)，到底是什么機(jī)構(gòu)？它又基于哪些原則，制定出全年的調(diào)休計(jì)劃？

“假日辦”原來沒有“辦”

事實(shí)上，鮮有人知道全國(guó)假日辦的全稱：全國(guó)假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議辦公室。辦公地點(diǎn)設(shè)在國(guó)家旅游局。這個(gè)機(jī)構(gòu)成立的時(shí)間并不長(zhǎng)，誕生于2000年6月。

1999年，黃金周首次出現(xiàn)。第二年，為了應(yīng)對(duì)黃金周期間的協(xié)調(diào)組織工作，由國(guó)務(wù)院牽頭，成立了由14個(gè)部門組成的全國(guó)假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議，包括：發(fā)改委、公安部、交通部、商務(wù)部等三分之一的國(guó)務(wù)院部委，以及工商總局、廣電總局、稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)局等國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。2003年，組成部門增至17個(gè)。

此后，省級(jí)和旅游城市也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)黃金周期間的指揮協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、預(yù)警預(yù)報(bào)、投訴受理等。從全國(guó)假日辦到地方假日辦，都設(shè)有24小時(shí)值班電話，不過《中國(guó)新聞周刊》在10月17日至22日多次撥打全國(guó)假日辦的公開電話，均無人接聽。

長(zhǎng)期從事中國(guó)“小組機(jī)制”研究的南開大學(xué)學(xué)者周望告訴《中國(guó)新聞周刊》，在國(guó)務(wù)院層面，有三種議事協(xié)調(diào)形式，層次由高到低，分別是“領(lǐng)導(dǎo)小組”“協(xié)調(diào)小組”和“部際會(huì)議”?！安侩H會(huì)議”中，又可分為較高級(jí)的“部際聯(lián)席會(huì)議”和較低級(jí)的“部際協(xié)調(diào)會(huì)議”。

“實(shí)際上，‘部際會(huì)議是一種工作方式，不能稱為‘機(jī)構(gòu)，是為了協(xié)商辦理涉及多個(gè)部門職責(zé)的事項(xiàng)而建立的一種各部委間松散的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制?！敝芡f。

因此，像全國(guó)假日辦這種“部際會(huì)議”，并不會(huì)進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)的正式序列，沒有常規(guī)性的工作職責(zé)，也不能獨(dú)立發(fā)布行政命令，一般只會(huì)在幾個(gè)固定時(shí)間段，以開會(huì)、報(bào)告或檢查工作等形式，協(xié)調(diào)溝通。

但假日辦的成員級(jí)別相較于“領(lǐng)導(dǎo)小組”并不高?，F(xiàn)任假日辦主任為副部級(jí)干部，成員從司局級(jí)干部到處級(jí)干部不等。周望分析說，在這種機(jī)制下，參會(huì)成員單位一般只是把會(huì)議召集部門的意見帶回本部門，同時(shí)把本部門的意見告知其他參會(huì)部門，但各方都沒有聽取和落實(shí)其他部門意見的義務(wù)，也沒有強(qiáng)制性規(guī)定。

“在沒有更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的情況下，會(huì)議討論內(nèi)容的結(jié)果，基本上只有看各個(gè)參會(huì)部委是否‘發(fā)揚(yáng)風(fēng)格了?！敝芡f。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、假日改革課題組負(fù)責(zé)人蔡繼明對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示：“從全國(guó)假日辦的辦公地點(diǎn)和成員構(gòu)成可以看出，放假還是從旅游角度考慮的，帶有強(qiáng)烈的功利主義色彩。”

原中國(guó)旅游學(xué)院旅游科學(xué)研究所所長(zhǎng)、73歲的王興斌則將假日辦稱為“全國(guó)假日救火辦公室”，所有問題的解決都是臨時(shí)性的，“十多年來，假日辦沒有真正解決什么問題，假日安排也不征求業(yè)內(nèi)外意見，其實(shí)是形式主義的典型代表”。

2003年，時(shí)任全國(guó)假日辦執(zhí)行主任、國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)王軍也向媒體表達(dá)了類似擔(dān)憂，“黃金周工作是我國(guó)要長(zhǎng)期堅(jiān)持的制度，全國(guó)假日辦沒有專門機(jī)構(gòu)和編制的狀態(tài)難以長(zhǎng)期為繼。”

調(diào)休規(guī)則

按照2007年頒布的《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，我國(guó)公共節(jié)假日共11天，分別是元旦1天、春節(jié)3天、清明節(jié)1天、勞動(dòng)節(jié)1天、端午節(jié)1天、中秋節(jié)1天、國(guó)慶節(jié)3天?，F(xiàn)行放假調(diào)休方法，基本是通過調(diào)借臨近的雙休日，分別形成兩個(gè)7天“長(zhǎng)假”：春節(jié)、國(guó)慶；和5個(gè)3天“小長(zhǎng)假”：元旦、清明、五一、端午、中秋。

蔡繼明告訴《中國(guó)新聞周刊》，每年年末，全國(guó)假日辦會(huì)草擬出下一年的放假安排，提交國(guó)務(wù)院，最終由國(guó)務(wù)院辦公廳統(tǒng)一發(fā)布。

雖然每年的調(diào)休都有不同，但通過多年研究，蔡繼明發(fā)現(xiàn)其中也有某種“清規(guī)戒律”：假日辦會(huì)努力將法定公休假日放在調(diào)休假期的第一天，比如，國(guó)慶放假一般都是10月1日至7日；另外，也會(huì)努力避免因調(diào)休造成連續(xù)工作7天以上的情形。

事實(shí)上，2013年公共假日調(diào)休廣受詬病，正是因?yàn)檫@個(gè)方案“沒按常理出牌”。

比如，原以為2013年元旦會(huì)借用2012年12月30日（星期日），形成30日、31日和1日的“小長(zhǎng)假”，但實(shí)際休假安排卻是1至3日，這樣的實(shí)際結(jié)果是，12月29日、30日正常休息，12月31日上一天班，3天小長(zhǎng)假過后，則要連繼工作8天。

但這僅僅是開始，全年的調(diào)休結(jié)果是：為了形成5個(gè)“小長(zhǎng)假”和兩個(gè)黃金周，總共挪用了9個(gè)雙休日，造成1次連上8天班，兩次連上6天班，3次連上7天班，人們實(shí)際上的法定公共假日仍是11天，但實(shí)際感受卻比往年更累。“這種調(diào)休安排顯然沒有考慮到人們長(zhǎng)時(shí)間工作造成的勞累感。”蔡繼明說。

蔡繼明曾詢問國(guó)家旅游局的相關(guān)人士，為什么要做這樣明顯不合理的安排，對(duì)方答復(fù)說，因?yàn)?012年的放假安排早在2011年底公布，所以2013年的調(diào)休不能借用上一年的雙休日。

不過，這個(gè)說法難以自圓其說。記者查閱2012年的放假安排，元旦調(diào)休就借用了2011年12月31日（星期六，上班）。再往前追溯，2011年的放假安排中，2011年12月31日這天并未列入調(diào)休上班計(jì)劃中。

蔡繼明的課題組曾提過建議：若為期1天的法定節(jié)假日出現(xiàn)在周四前，就與上周的雙休日調(diào)休，若出現(xiàn)在周四、周五，就與本周雙休日對(duì)調(diào)，不過，“從2006年開始與全國(guó)假日辦打交道，遺憾的是他們從不征求外界意見，也沒有網(wǎng)站，公眾想提意見都沒地方提?！?/p>

其實(shí)，2012年12月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布2013年放假安排通知后，石家莊公益律師韓甫政就在2012年年底上書國(guó)務(wù)院辦公廳，指出按照2013年的放假安排，連續(xù)工作8天嚴(yán)重違反了《勞動(dòng)法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》，但韓甫政告訴《中國(guó)新聞周刊》，他至今未收到任何回復(fù)。

不過，10月10日，全國(guó)假日辦首次通過門戶網(wǎng)站發(fā)放了針對(duì)法定節(jié)假日放假安排的調(diào)查問卷，這也是全國(guó)假日辦成立13年來首次向公眾征求放假意見?！八麄円舱J(rèn)識(shí)到現(xiàn)有調(diào)休制度存在問題，算是一個(gè)進(jìn)步?！蓖跖d斌說。

應(yīng)告別“大包大攬”的假日安排

在王興斌看來，國(guó)家對(duì)假期“大包大攬”，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。公民何時(shí)休假，去哪里休假，本是個(gè)人權(quán)利，用行政命令的方式，強(qiáng)迫十多億人在7天時(shí)間集中休息，注定會(huì)帶來巨大的麻煩。理想狀態(tài)是：政府只需公布法定休假日及天數(shù)，具體安排由公民自己決定。

王興斌從一開始就是黃金周制度的反對(duì)者。在他看來，按黃金周的人流量來配置交通、景區(qū)等社會(huì)資源，注定造成巨大的浪費(fèi)；在世界經(jīng)濟(jì)一體化的今天，整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)一周的集體休假，也將造成難以估量的經(jīng)濟(jì)損失?！包S金周只是迫不得已的過渡形式，帶薪休假，把假期還給公民才是唯一的出路。”

北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游發(fā)展研究院教授王富德則認(rèn)為，在無法全面落實(shí)帶薪休假的情況下，全國(guó)假日辦仍無法取代，拆零為整的調(diào)休也是無奈之舉，“政府希望通過強(qiáng)制休假讓那些沒有帶薪休假的社會(huì)成員享受休假的權(quán)利”。

1995年，帶薪休假正式寫進(jìn)《勞動(dòng)法》：“國(guó)家實(shí)行帶薪休假制度，勞動(dòng)者連續(xù)工作一年以上就可以享受帶薪休假，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡钡?3年后的2008年1月，《職工帶薪年休假條例》才正式頒布施行，按照職工工齡，將帶薪休假分為5天、10天和15天三個(gè)等級(jí)。

“但法律規(guī)定仍然是原則性的，違法成本太低，成了空架子。”蔡繼明說。他還注意到，帶薪休假制度曾寫入2012年政府工作報(bào)告，今年又消失了。2013年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)民旅游休閑綱要（2013—2020年）的通知》中，將基本落實(shí)職工帶薪休假制度的期限定在了2020年。

北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎則認(rèn)為，除了制造業(yè)艱難、企業(yè)成本增加、大學(xué)畢業(yè)生一職難求等增加帶薪休假執(zhí)行難度的老問題外，在全能政府的模式下，全社會(huì)帶薪休假制度的落實(shí)，還要建立在國(guó)家機(jī)關(guān)帶頭執(zhí)行帶薪休假的基礎(chǔ)上。

一個(gè)醒目的例子是：現(xiàn)任全國(guó)假日辦主任邵琪偉其實(shí)并沒有“全額”享受國(guó)慶假期。據(jù)公開報(bào)道，10月1日，邵琪偉在北京檢查國(guó)慶假日旅游工作和《旅游法》落實(shí)情況，10月7日，他又出現(xiàn)在美國(guó)喬治·華盛頓大學(xué)的講臺(tái)上。