楊正蓮

財(cái)稅體制作為改革的突破口和先行軍，在經(jīng)濟(jì)體制改革中被寄予厚望?！跋乱徊降呢?cái)政體制改革，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律或者規(guī)范的制度合理地劃分政府與社會(huì)以及各級(jí)政府之間的責(zé)任。”10月14日上午，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院院長(zhǎng)高強(qiáng)，在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)表示，完善稅收制度是財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，而預(yù)算法的修改則要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情和當(dāng)前的實(shí)際情況。

高強(qiáng)在財(cái)政系統(tǒng)工作了30多年，曾擔(dān)任過(guò)財(cái)政部預(yù)算司司長(zhǎng)、副部長(zhǎng)，非典爆發(fā)后由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)任上調(diào)往衛(wèi)生部，先后任常務(wù)副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)，2009年又被第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任命為全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員兼全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任。2012年8月，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院成立時(shí)被推選為首任院長(zhǎng)。

心系財(cái)稅的高強(qiáng)，近日正奔波于上海、江浙一帶調(diào)研，而緊接下來(lái)則將考察西部地區(qū)，他在接受記者采訪時(shí)坦言，喜歡直面具有挑戰(zhàn)性的尖銳問(wèn)題。

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中國(guó)新聞周刊：財(cái)政工作是你的老本行，在你看來(lái)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅改革有哪些重要意義？從財(cái)稅體制自身運(yùn)行角度來(lái)看，當(dāng)前存在哪些突出矛盾和問(wèn)題？

高強(qiáng)：現(xiàn)行財(cái)稅體制是在1994年建立起來(lái)的。分稅制財(cái)政體制對(duì)于均衡各地區(qū)財(cái)力，促進(jìn)各地區(qū)平衡發(fā)展，縮小各地區(qū)差距，發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)行體制也存在一些問(wèn)題，有些是1994年改革沒(méi)有解決的，有些是執(zhí)行中出現(xiàn)的。當(dāng)前，社會(huì)上對(duì)進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革期望值很高，呼聲很大，應(yīng)該抓緊研究提出改革的思路、方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和政策。

深化財(cái)政改革最主要的目標(biāo)是，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職責(zé)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有很大的不同，應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為，不能包攬一切。哪些方面應(yīng)該由政府承擔(dān)，哪些方面由社會(huì)承擔(dān)；哪些事務(wù)應(yīng)該歸中央，哪些歸地方政府管理，哪些由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，哪些由基層政府負(fù)責(zé)，都應(yīng)該劃分得非常清楚。

現(xiàn)在存在的問(wèn)題是政府的職能界限劃分不清。政府應(yīng)該承擔(dān)哪些事務(wù)，社會(huì)承擔(dān)哪些事務(wù)，缺乏明確規(guī)定，帶有很大的隨意性。近幾年，國(guó)家財(cái)政收入情況較好，政府也愿意多給群眾辦點(diǎn)好事，多承擔(dān)一些責(zé)任，用意是好的。問(wèn)題是錢(qián)從哪里來(lái)？政府自己不能生財(cái)只能聚財(cái)，承擔(dān)多大的責(zé)任就應(yīng)該有相應(yīng)的財(cái)力做保障。而政府財(cái)力都是來(lái)自于企業(yè)和居民上繳的稅收和費(fèi)用，政府承擔(dān)的責(zé)任越大所需的資金就越多，企業(yè)和居民所負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)也就越重。

近幾年，政府職責(zé)的界限有擴(kuò)大的趨勢(shì)，管了不少不應(yīng)當(dāng)管的事，甚至直接投資上項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政資金需求越來(lái)越大，公共財(cái)政收入不敷應(yīng)用，就通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)籌措大量政府基金，還不夠，就舉借巨額政府性債務(wù)。

中國(guó)新聞周刊：財(cái)稅改革的內(nèi)容很豐富，涉及財(cái)政改革、稅制改革、預(yù)算制度改革等。改革應(yīng)如何展開(kāi)？

高強(qiáng)：進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，首先要通過(guò)法律和制度規(guī)范政府職責(zé)的界限。不能按政府的財(cái)政狀況或者領(lǐng)導(dǎo)的意愿而隨意擴(kuò)大或縮小政府職責(zé)。這是深化財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。

所謂劃分職責(zé)界限，就是科學(xué)界定各級(jí)政府對(duì)于各項(xiàng)財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，哪些支出由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，哪些支出歸省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，哪些支出由市、縣政府支出，都應(yīng)當(dāng)劃分清楚，不能混在一起。在此基礎(chǔ)上才能準(zhǔn)確測(cè)算各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任所需的財(cái)力，并由上級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助，從而形成財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制。這是各級(jí)政府履行職責(zé)的客觀需求，也是完善財(cái)政體制最重要的內(nèi)容。

稅收制度改革的重點(diǎn)，一是應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)、合并部分稅種，減少多環(huán)節(jié)征稅和重復(fù)征稅，減輕居民稅收負(fù)擔(dān)，以鼓勵(lì)居民擴(kuò)大消費(fèi)。對(duì)于涉及居民利益的稅收，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體稅負(fù)穩(wěn)中有降，結(jié)構(gòu)適當(dāng)調(diào)整的原則，不能舊稅不減，又增新稅。二是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)功能。我國(guó)現(xiàn)行稅收制度以間接稅為主，體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)功能不強(qiáng)。而具有調(diào)節(jié)功能的直接稅所占比重很低。個(gè)人所得稅越來(lái)越成為工薪稅，而真正有錢(qián)的企業(yè)所有者，并不拿工資，也征不到個(gè)人所得稅。這些人的個(gè)人和家庭消費(fèi)，都攤?cè)肫髽I(yè)成本，既減少了個(gè)人所得稅，也減少了企業(yè)所得稅，兩頭都不合理。

中國(guó)新聞周刊：你如何看待結(jié)構(gòu)性減稅政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用？下一步稅制改革主要包括哪些內(nèi)容？

高強(qiáng)：結(jié)構(gòu)減稅方向是正確的。一是體現(xiàn)減稅，減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)；二是體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負(fù)，而不是普遍減稅，該減的要減，不該減的不減。現(xiàn)在中央提出要提高居民收入占國(guó)民收入分配中的比重，就必須相應(yīng)降低政府收入或企業(yè)收入所占比重，才能把錢(qián)讓出來(lái)增加居民收入。如果只提出增加居民收入，不提出降低政府收入或者企業(yè)收入所占比重，居民收入也難以提高。

控制并管理地方債務(wù)

中國(guó)新聞周刊：你如何看待當(dāng)前地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)問(wèn)題？

高強(qiáng)：地方債務(wù)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，源頭是我們對(duì)長(zhǎng)期堅(jiān)持的量入為出、收支平衡的理財(cái)觀念發(fā)生了動(dòng)搖。

多年來(lái)，各級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度都很快，而財(cái)政支出增長(zhǎng)更快。地方政府都在為加快發(fā)展而多方籌措資金。總的趨勢(shì)是考慮如何向銀行借款的多，考慮如何還款的少。借款期限很多已經(jīng)到了，應(yīng)該歸還了，但政府預(yù)算中很少作出還本付息的安排，只能與銀行商量展期還款，或借新款還舊款。

當(dāng)前要解決的首要問(wèn)題是，如何控制管理地方政府債務(wù)。對(duì)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各方面意見(jiàn)很不統(tǒng)一。有的認(rèn)為當(dāng)前地方政府債務(wù)占GDP的比重并不高，風(fēng)險(xiǎn)并不大。我認(rèn)為，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能只看債務(wù)余額占GDP的比重高低，關(guān)鍵要看到期債務(wù)能否如數(shù)償還。如果到期不能償還，就會(huì)長(zhǎng)期占?jí)恒y行信貸資金，或造成銀行的不良貸款。如果地方政府長(zhǎng)期依靠借新還舊，必然給金融穩(wěn)定帶來(lái)隱患。如果每年的新增貸款，過(guò)多用于借新還舊，用不到工程項(xiàng)目上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用必然會(huì)削弱。

在預(yù)算法的修訂中，我希望對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題作出科學(xué)規(guī)范的表述，不能像前幾年那樣放任自流。地方舉借債務(wù)應(yīng)該經(jīng)過(guò)中央政府批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)有總額度控制，地方政府的債務(wù)收入和支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算，經(jīng)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)，減少隨意性，地方預(yù)算中要安排一定額度的資金用于還本付息。

預(yù)算公開(kāi)仍需完善

中國(guó)新聞周刊：你曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，公共財(cái)政的應(yīng)有之義，就是民眾有權(quán)了解政府的預(yù)算安排并進(jìn)行監(jiān)督。政府預(yù)算如何主動(dòng)、及時(shí)、有效地向社會(huì)公開(kāi)？

高強(qiáng)：預(yù)算公開(kāi)問(wèn)題，這幾年有很大進(jìn)步，預(yù)算法修改稿里面也提出了預(yù)算公開(kāi)的原則。但實(shí)際公開(kāi)情況并不令人滿意。

現(xiàn)在政府提交給人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算都已經(jīng)向社會(huì)公開(kāi)了，沒(méi)有隱瞞，但由于編制的預(yù)算不夠具體、詳細(xì)，只是一個(gè)大的框架，很多群眾希望了解的事項(xiàng)，在預(yù)算里面都反映不出來(lái)，群眾還是不滿意。

為什么這些項(xiàng)目在預(yù)算中反映不出來(lái)？不是財(cái)政部門(mén)有意隱瞞，而是預(yù)算編制過(guò)于粗放。要真正公開(kāi)預(yù)算，就應(yīng)當(dāng)細(xì)化預(yù)算編制，不僅按功能分類編制，也應(yīng)按經(jīng)濟(jì)分類編制，不僅按類、款編制，有的還應(yīng)按項(xiàng)、目編制。這就涉及到預(yù)算編制體系改革的問(wèn)題，在預(yù)算法中應(yīng)該做出相應(yīng)規(guī)定，這是預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于去年公開(kāi)征求意見(jiàn)的預(yù)算法修正案，公眾反響強(qiáng)烈，民眾和人大代表對(duì)政府行為的監(jiān)督，應(yīng)該如何在預(yù)算法中體現(xiàn)出來(lái)？

高強(qiáng)：預(yù)算法修改稿還是有很多的亮點(diǎn)。比如，修改稿強(qiáng)調(diào)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并接受人大的審查監(jiān)督。這項(xiàng)條文與黨的十八大關(guān)于對(duì)預(yù)算、決算實(shí)行全口徑審查監(jiān)督的要求是一致的。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，什么是政府的全部收入和支出，包括哪些內(nèi)容，誰(shuí)來(lái)做規(guī)范性解釋？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院制訂的預(yù)算法實(shí)施條例中作出規(guī)定。我主張不僅包括現(xiàn)在已經(jīng)列入預(yù)算的收入和支出，還應(yīng)包括政府、部門(mén)及其所屬單位向社會(huì)收繳的全部稅費(fèi)及安排的支出；不僅包括稅收、政府性基金等，政府部門(mén)及所屬單位收取的各種費(fèi)用都應(yīng)列入預(yù)算。納入預(yù)算就要接受人大審查和監(jiān)督，并向社會(huì)公開(kāi)。預(yù)算法修改稿還規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中，政府不能出臺(tái)新的增加或者減少收入和支出的政策。如果需要出臺(tái)新的政策，應(yīng)當(dāng)在研究成熟后列入下一年預(yù)算，當(dāng)年預(yù)算未經(jīng)人大批準(zhǔn)不能改變。如果遇到特殊情況非要改變預(yù)算，就需要編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)。

在預(yù)算法修改稿中，還規(guī)定了很多法律責(zé)任，對(duì)違反預(yù)算法的不同情形都做出了具體的處罰規(guī)定，這比原法有很大的進(jìn)步。這些都是強(qiáng)化人大審查監(jiān)督權(quán)力的具體體現(xiàn)。從總體上看，預(yù)算法修改稿對(duì)于人大的職權(quán)是加強(qiáng)了，而不是削弱了。

至于有些專家希望將預(yù)算法修改得更加科學(xué)完善、嚴(yán)謹(jǐn)有力，意見(jiàn)是對(duì)的。但預(yù)算法制建設(shè)需要一個(gè)不斷完善的過(guò)程。預(yù)算法對(duì)于預(yù)算的編制、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等，只能規(guī)定哪些必須做，哪些不能做，不可能很細(xì)。如何具體落實(shí)，還需要國(guó)務(wù)院制定實(shí)施條例。大家不僅要關(guān)注預(yù)算法的修訂，還要關(guān)注預(yù)算法實(shí)施細(xì)則的修訂。能不能落實(shí)好預(yù)算法，關(guān)鍵在于能否制訂嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、具體、明確、可行的預(yù)算法實(shí)施細(xì)則。