蔡如鵬

11月15日，按慣例應(yīng)在三中全會后一周發(fā)布的全會文件罕見地提前4天對外公布。被認為將影響中國未來5年乃至10年發(fā)展方向的這份綱領(lǐng)性文件，當天一經(jīng)發(fā)布，就贏得各方的積極評價。

這份名為《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）既是十八屆三中全會重大的成果，也是未來中國社會經(jīng)濟發(fā)展的施政綱領(lǐng)。該文件確定了新一屆中共中央在未來深化改革的重點和路線圖，提出了改革的方向和目標，確定了全面深化改革的重點和核心，及深化改革決定性成果的時間表。

有評論認為，這是繼上世紀七八十年代鄧小平引領(lǐng)的一系列改革以來，意義最重大的一次改革規(guī)劃。

“這個改革方案顯然超出了大多數(shù)人的預期?！眹倚姓W院教授竹立家對《中國新聞周刊》記者表示，從經(jīng)濟到財稅、從司法到政府治理等各方面都有更多進步。他認為，《決定》對于中國現(xiàn)實的判斷顯示出相當?shù)亩床炝?，提出的解決方案也反映出新一屆領(lǐng)導的勃勃雄心，“提升了改革的預期與目標”。

30年來最具雄心的改革計劃

長達兩萬多字的《決定》從十余個方面，對改革進行了全景式的描述。從允許單獨生二胎、制定延遲退休年齡政策、探索統(tǒng)考減少科目，到健全工資正常增長機制、加快房地產(chǎn)稅立法、放開小城市落戶，幾乎與每一個中國人“生、老、病、死”息息相關(guān)的切身利益，都在改革方案中得到體現(xiàn)。

“這次改革是史無前例的。過去談改革，多是強調(diào)以經(jīng)濟為主題的改革，如今的改革是全方位的。”竹立家說。

中國社科院學部委員張卓元曾多次參加全會文件的起草，他也是十八屆三中全會文件起草小組成員。他告訴《中國新聞周刊》，與之前幾屆三中全會相比，這次全會的一個特點是五位一體，“是社會、政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)的全面改革”。

一般以為《決定》可能會講較宏觀、大原則的內(nèi)容，但公布的內(nèi)容有不少具體細節(jié)超乎意料。這些內(nèi)容被細化為60個改革項目，包括放開金融行業(yè)、放寬其他一些行業(yè)的外資準入限制、讓市場決定資源價格并賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，廢止之前備受爭議的勞動教養(yǎng)制度等等。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示，這份藍圖看起來是中共近30年來最具雄心的改革計劃。

張卓元告訴《中國新聞周刊》記者，這次三中全會文件的起草，“是第一次由總書記親自掛帥，之前是沒有過的，而且有兩個常委當副組長，五個政治局委員參加，規(guī)格非常高。”

在張卓元看來，“沒有中央，特別是最高領(lǐng)導下決心、拿主意，有一些比較重大的改革是很難出來的?！?/p>

他介紹說，在文件起草之初，中央就強調(diào)這次“只談改革，關(guān)于發(fā)展的問題都不談。聚焦在改革上，而且一般的改革不談，要談比較重要的改革”。

4月下旬，起草小組召開了第一次會議。張卓元回憶說，在那次會上，總書記習近平一開始就對整個文件提出了目標、要求、指導思想，而且提出要解決六方面的改革問題。

“這六個問題也正是總書記7月23日在武漢市主持召開部分省市負責人座談會時談到的六個要點?！睆堊吭f，“這被認為是對本屆三中全會的定調(diào)。”

據(jù)張卓元回憶，后來正式開會的時候，有中央委員提出，為什么像西部大開發(fā)這么重要的發(fā)展戰(zhàn)略都沒寫？“當時的解釋就是，這個文件是改革的文件，所以有關(guān)發(fā)展方面的就不寫了?！?/p>

十八屆三中全會文件起草小組成員、中共中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民也證實了這一點。他在向《人民日報》、中央電視臺等分析三中全會的改革亮點時說，很多參會人員也都沒想到，很意外，改革力度前所未有。

明確市場決定性

17日，《決定》公布的第三天，北京大學國家發(fā)展研究院舉辦了“解讀三中全會的改革政策”的論壇。

北京大學國家發(fā)展研究院名譽院長、國務(wù)院參事林毅夫在論壇上說，十八屆三中全會強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，這一表述充分體現(xiàn)了解放思想、實事求是和與時俱進，為中國經(jīng)濟進一步持續(xù)健康發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

林毅夫表示，將市場在資源配置中發(fā)揮“基礎(chǔ)性作用”改為發(fā)揮“決定性作用”，將能更好地提高資源的配置效率。對于正在轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家來說，必然是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，同時有為的政府也尤其重要。

他說，政府在此過程中如果能在產(chǎn)權(quán)保護、維持宏觀環(huán)境穩(wěn)定等方面發(fā)揮好的作用，那么中國的經(jīng)濟還可以持續(xù)、穩(wěn)定、健康，而且比較快速地發(fā)展。他認為，中國還有20年左右每年8%的增長潛力。

不少學者在接受《中國新聞周刊》采訪時均表示，明確“市場在資源配置中起決定性作用”，是《決定》的一大亮點。

在竹立家看來，這是《決定》中分量最重的一句話，“這回答了最近十多年來一個爭論很大的問題，就是改革要往哪個方向？向市場化的方向走呢？還是向強化政府對經(jīng)濟的管控？這是一個重大的方向性的問題?！?/p>

“三中全會決定不但肯定了市場的作用，而且把它提到了一個很高的地位，就是要使市場在資源配置中起決定性的作用。這表明了黨中央對于這個問題的明確的、堅定的政治態(tài)度?！?竹立家說。

楊偉民將這一提法與1992年中共首提建設(shè)市場經(jīng)濟目標相提并論，認為兩者具有同等歷史地位，“這是中國市場經(jīng)濟內(nèi)涵‘質(zhì)的提升，是思想解放的重大突破，也是深化經(jīng)濟體制改革以及引領(lǐng)其他領(lǐng)域改革的基本方針。”

釋放民營經(jīng)濟的活力一直被認為是保持經(jīng)濟高速發(fā)展的重要途徑。楊偉民認為，目前中國民營經(jīng)濟發(fā)展中的一些障礙，如“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等，根子在于沒有把非公有制經(jīng)濟放在與公有制經(jīng)濟同等地位上。

“而《決定》在基本經(jīng)濟制度領(lǐng)域有很多新的突破和創(chuàng)新?！彼f，比如強調(diào)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中共過去也講過“非公有制經(jīng)濟是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，但從來沒有與公有制經(jīng)濟放在一起講，“而這次放在一起，十分鮮明，沒有老大、老二之分了?！?/p>

《決定》在保護產(chǎn)權(quán)、使用生產(chǎn)要素、參與市場競爭、法律保護、市場監(jiān)管等各方面，強調(diào)各種所有制經(jīng)濟平等、公平、公正、統(tǒng)一等關(guān)鍵詞。今后，中國既要發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟，也要鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟。

楊偉民說，中國國企第一波改革是在20世紀90年代中期，當時國有企業(yè)改革是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標。“有效實施《決定》關(guān)于國企改革的任務(wù)和舉措，必將掀起國有企業(yè)的第二波改革?！?h3>首提“國家治理”

《決定》在改革總體目標里提出“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。竹立家分析說，這是中共黨內(nèi)文獻里首次出現(xiàn)“國家治理”這個詞，與過去的“國家統(tǒng)治”“國家管理”“國體”“政體”等等提法都不同。

在竹立家看來，以“治理”取代“管理”體現(xiàn)了主體的多元化。他分析說，治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場、社會組織，黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進行國家的治理，而不是僅僅依靠一種力量，這是民主的一種表現(xiàn)。

“治理就是強調(diào)公開、透明、民主、法治?！彼f。

政治學者、國家行政學院教授宋世明在接受采訪時表示，中央把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標，“這超越了單純的經(jīng)濟改革目標，而是包括社會治理和政治體制改革在內(nèi)的總體性目標。”

竹立家則告訴《中國新聞周刊》，在他看來，國家治理包括政府職能轉(zhuǎn)變、依法治國和廣泛的民主參與。

中國憲法學會常務(wù)副會長莫紀宏認為，中央首次提出“國家治理體系”概念，其核心內(nèi)涵是黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國的有機統(tǒng)一，“國家治理不僅是國家機關(guān)對社會的管理，還包括正確處理國家機關(guān)之間關(guān)系、國家與公民之間關(guān)系及公民與公民之間關(guān)系?！?/p>

《決定》對現(xiàn)行社會體制和政策進行了大幅改革，具體包括放開中等城市落戶限制、實行網(wǎng)上受理信訪制度等舉措。飽受爭議的勞教制度也被廢除。民生方面，《決定》出臺諸多舉措回應(yīng)了民間的長期訴求，包括單獨家庭可生二胎在內(nèi)的諸多舉措令人“拍手稱快”。

與此同時，在談及“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”時候，《決定》明確提出，要“探索實行官邸制”，來嚴格規(guī)范官員的生活配置。這一前所未有的新提法引起廣泛關(guān)注。

據(jù)悉，這一表述來自國家行政學院教授汪玉凱的建言。今年7月，他撰寫的《關(guān)于建立中國特色“官邸制”的建議》，曾由中國行政體制改革研究會上報中央高層。

汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，所謂官邸制，就是由重要官員在任期內(nèi)，由國家為其提供住房的一種制度。在世界范圍內(nèi)，著名的官邸包括美國總統(tǒng)居住的白宮、英國首相進駐的唐寧街10號，以及韓國總統(tǒng)所在的青瓦臺等。

據(jù)汪玉凱介紹，目前黨政領(lǐng)導干部利用權(quán)力侵占住房的問題嚴重。舉例而言，廣西柳州市專為該市四大班子領(lǐng)導建造了高檔住宅小區(qū)，名為“河東苑”，每套320～340平方米，每平方米售價僅相當于周邊商品房價的一半，后被《人民日報》曝光。

據(jù)悉，當代主要發(fā)達國家?guī)缀醵紝嵭辛斯氽≈?，其相同特征是，任職期間入住，卸任后搬出；此外，從多數(shù)國家的實踐看，對部長級以上高級官員，也普遍實行“官宅制”，即提供住房補貼，卸任后取消。

按照汪玉凱的建議，在“官邸制”制度下，所有的官邸和官宅都歸國家所有，或由國家租用，按規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費用由國家承擔?！肮賳T住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監(jiān)督，并建立嚴格的糾錯機制，防止高級官員謀取住房特權(quán)?！?h3>強力機構(gòu)落實改革

從這份改革方案來看，不僅有深化改革的明確目標，而且不乏具體的路徑，那就是加大中央權(quán)力，希望借以上對下的強力推進來達成改革目標。

“十六屆三中全會的遺憾，就是文件通過以后就放在一邊，沒有落實措施，以至于之后改革不理想?！睆堊吭獙Α吨袊侣勚芸酚浾哒f，“這次不光通過了文件，還成立了一個領(lǐng)導小組來協(xié)調(diào)、推動、督促、落實，而且有個年限規(guī)定，到2020年要完成?！?/p>

他告訴《中國新聞周刊》，中央設(shè)立“全面深化改革領(lǐng)導小組”正是出于這種考慮：即便改革有頂層設(shè)計，但如果沒有高層強力推動，恐怕政策依舊很難落實，畢竟很多改革涉及到了政府自身改革?！斑@一次中央下了決心，都要一一落實，監(jiān)督檢查”。

一位不愿具名的分析人士稱，全面深化改革領(lǐng)導小組將負責統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨建六大領(lǐng)域的全盤改革，同時統(tǒng)領(lǐng)指導現(xiàn)今中央已有的財經(jīng)領(lǐng)導小組、中央機構(gòu)編制委員會、文化改革小組、司法改革小組和國務(wù)院醫(yī)改小組、教改小組等，從而令該小組成為在人員配備、職權(quán)責任等方面規(guī)格最高的超級機構(gòu)。

“要推動包括經(jīng)濟和政治在內(nèi)的全面改革，必須要有個層級很高、超越部門利益的機構(gòu)?！编嵱滥陮Α吨袊侣勚芸酚浾叻治稣f，《決定》所提到的改革措施肯定會面臨阻力，而阻力很可能來自政府部委、大型國企和地方政府。

為什么之前有些改革老是深入不下去？鄭永年認為，正因為推動改革的主要機構(gòu)都是利益相關(guān)者，“所以這幾年中國有很多改革，很難說是為了整體利益，不同的部門、不同的既得利益集團都在追求自身利益，結(jié)果越改革越糟糕?！?p>

有評論認為，全面深化改革領(lǐng)導小組以及國家安全委員會的設(shè)立，將使得權(quán)力更加集中。鄭永年認為，這兩個機構(gòu)都是“行動體”，“這就相當于公開明確誰來做的問題，否則說了一大堆，不知道誰來做?，F(xiàn)在明確了誰來承擔責任的問題?！?/p>

上海的歷史學教授蕭功秦一直提倡用“新威權(quán)主義”統(tǒng)治來保護市場改革的進程?！爸袊枰粋€支持市場經(jīng)濟的強人，能壓制政治上的反對聲音，同時能帶領(lǐng)中國實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化?！笔捁η馗嬖V《中國新聞周刊》。

對此，鄭永年也表示認同。他對《中國新聞周刊》分析說，改革初期肯定需要有相對集中的權(quán)力作后盾。中國很多制度還不完善，既得利益群體勢力還很龐大，如果沒有一個強有力的中央權(quán)力，根本無法建立起完善的制度。

“現(xiàn)在的領(lǐng)導人要有魄力，現(xiàn)在既得利益者這么強大，沒點權(quán)力能行嗎？”鄭永年說。