趙杰

從美國(guó)到香港，繼而是俄羅斯，然后又涉及冰島、厄瓜多爾，美國(guó)“棱鏡門”事件主角斯諾登，藏身于世界地圖的一隅，向不同國(guó)家尋求政治避難。

外交學(xué)院國(guó)際法教授劉文宗，在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，政治避難者向有關(guān)國(guó)家提出申請(qǐng)時(shí)，不僅要考量法律問題，更多要考慮政治因素，還要附帶考慮國(guó)家間經(jīng)濟(jì)關(guān)系、國(guó)力對(duì)比、意識(shí)形態(tài)等等多方面因素。

復(fù)雜的考量

所謂政治避難，是指一國(guó)公民因政治原因向另一國(guó)請(qǐng)求準(zhǔn)予進(jìn)入該國(guó)居留，或已進(jìn)入該國(guó)后請(qǐng)求準(zhǔn)予在該國(guó)居留的行為。享受庇護(hù)的外國(guó)人，通稱“政治避難者”，在所在國(guó)保護(hù)下，不被引渡或驅(qū)逐。政治避難者的居住、遷移和行動(dòng)方面的管理，原則上按照一般外國(guó)僑民待遇，也可根據(jù)具體情況，依其個(gè)人地位不同而區(qū)別對(duì)待。

據(jù)國(guó)際法，準(zhǔn)許政治避難和拒絕引渡，是國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)之事。但是，前提是針對(duì)政治犯，而非一般刑事犯罪。并且，各國(guó)對(duì)于申請(qǐng)政治庇護(hù)的司法程序不同，美國(guó)是恪守程序，按部就班，逐個(gè)審批；法國(guó)則常通過修改相關(guān)法律，過濾避難人選。

斯諾登的避難路線是美國(guó)到中國(guó)香港，然后到莫斯科，繼而向厄瓜多爾提出政治避難申請(qǐng)，并可能試圖先從莫斯科抵達(dá)古巴首都哈瓦那。普遍認(rèn)為，斯諾登要逃避美國(guó)法律的可選范圍很廣，畢竟包括中國(guó)、俄羅斯等在內(nèi)的約60個(gè)國(guó)家并未與美國(guó)簽署引渡條約。

而即使有引渡條約，一些國(guó)家也會(huì)基于保護(hù)當(dāng)事人免于死刑等理由，準(zhǔn)許政治避難。還有一種情況，則是沒有簽訂引渡條約的國(guó)家，亦有可能附和當(dāng)事國(guó)要求而拒絕接受避難申請(qǐng)。

因此，擺在斯諾登等政治避難者面前的，“須以政治因素為主，同時(shí)考慮法律，兼顧國(guó)家間關(guān)系，才能尋求避難成功。”劉文宗說。

或許正是由于考量因素復(fù)雜，才會(huì)有“斯諾登們”采取“廣撒網(wǎng)”的方式尋求避難成功。據(jù)美國(guó)《洛杉磯時(shí)報(bào)》等多家媒體報(bào)道，斯諾登已向15個(gè)國(guó)家申請(qǐng)避難。而維基解密網(wǎng)站則發(fā)布消息稱，該數(shù)字為19，其中包括奧地利、巴西、中國(guó)和歐盟一些國(guó)家，以及俄羅斯、瑞士等。

除了上述情況以外，還會(huì)有介于法律與政治之間似是而非的案例，諸如1989年底到1999年初期間，巴拉圭前獨(dú)裁者斯特羅斯納和涉嫌謀殺副總統(tǒng)及盜用總統(tǒng)府公共資金的前總統(tǒng)庫(kù)瓦斯均在巴西成功避難。2003年底，涉嫌勒索并收受賄賂的厄瓜多爾前財(cái)政部長(zhǎng)莫蘭，則獲得巴拿馬總統(tǒng)莫斯科索親自簽署的避難權(quán)法令。

縱觀近年來國(guó)際上多起政治避難事件，一些國(guó)家的政治避難者之所以尋求冰島、厄瓜多爾等小國(guó)，除了考慮是否有引渡條約規(guī)定外，主要因?yàn)檫@些國(guó)家更強(qiáng)調(diào)生存權(quán)、生命權(quán)等基本人權(quán)，在執(zhí)行國(guó)際人權(quán)法方面比較嚴(yán)格。而一些游離于法律之外的案例，則更多需用政治、經(jīng)濟(jì)等因素解釋，近年來發(fā)生于中東、南非一些國(guó)家內(nèi)部動(dòng)亂期間的政治避難，就是典型案例。

所以，“引渡是法律問題也是政治問題，具體案例之間互不相同，要具體剖析。”劉文宗告訴《中國(guó)新聞周刊》。

美國(guó)和阿富汗分居避難目的國(guó)和輸出國(guó)榜首

就在美國(guó)人斯諾登極力設(shè)法逃離美國(guó)時(shí)，正有數(shù)以萬計(jì)的申請(qǐng)庇護(hù)者在試圖涌入其中。

據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署今年最新發(fā)布的《2012庇護(hù)趨勢(shì)報(bào)告》（下稱“報(bào)告”），在2012年44個(gè)國(guó)家收到的庇護(hù)申請(qǐng)中，美國(guó)以7.4萬件居首。面對(duì)洶涌而來的庇護(hù)者，美國(guó)的態(tài)度也較為復(fù)雜。就其原因而言，這些庇護(hù)申請(qǐng)者既有真正因?yàn)檎涡拍顚?duì)抗本國(guó)政府而尋求庇護(hù)的，也有因?yàn)樾淌路缸?，甚至個(gè)人因素而借口政治原因來尋求政治避難的。美國(guó)聯(lián)邦檢察官就曾于2012年底表示，將加強(qiáng)對(duì)庇護(hù)者申請(qǐng)理由的調(diào)查。就地區(qū)而言，歐洲則是最主要的庇護(hù)申請(qǐng)目的地，38個(gè)國(guó)家共收到35.55萬件申請(qǐng)。其中，德國(guó)收到的申請(qǐng)最多，其次是法國(guó)、瑞典、瑞士和英國(guó)。根據(jù)避難者流動(dòng)路線，希臘成為其進(jìn)入歐盟的入口。日韓兩國(guó)總數(shù)為3700件，同比增長(zhǎng)28%。澳大利亞同比增幅高達(dá)37%，總數(shù)達(dá)1.58萬件。

《報(bào)告》顯示，阿富汗是最主要的庇護(hù)尋求者來源地，2011年排名15的敘利亞此次躥升至第2位，一年間申請(qǐng)量增加191%。

而《報(bào)告》所顯示的整體趨勢(shì)分析，今年是十年來申請(qǐng)總數(shù)最多的一年，且自2006年以來，庇護(hù)申請(qǐng)一直呈上升趨勢(shì)。

聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)布報(bào)告顯示，工業(yè)化國(guó)家于2008年收到的尋求庇護(hù)申請(qǐng)中，美國(guó)以4.9萬份居首，占申請(qǐng)總數(shù)的13%。2010年，該數(shù)字上升至5.55萬份。

2010年政治避難申請(qǐng)去往國(guó)家涉及歐美、加拿大、澳大利亞等44個(gè)國(guó)家。除了美國(guó)居首位，法國(guó)以4.78萬份緊隨其后，德國(guó)則有4.13萬份。排列前五名的國(guó)家逾半占56%。

就具體國(guó)別看，據(jù)比利時(shí)難民署資料，該署于2012年受理的難民申請(qǐng)共21461件，其中最大來源國(guó)為阿富汗，共2635人。

不過，總量并不絕對(duì)反映真實(shí)情況，如果將人口因素考慮在內(nèi)，美國(guó)每千名居民只對(duì)應(yīng)1名庇護(hù)申請(qǐng)者，而排名緊隨其后的歐盟國(guó)家每千名居民則對(duì)應(yīng)2.4名申請(qǐng)者。

出于這一原因，聯(lián)合國(guó)對(duì)歐盟相關(guān)法規(guī)及執(zhí)行情況分外重視。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署資料，歐盟立法機(jī)構(gòu)歐洲議會(huì)在6月中旬剛剛表決批準(zhǔn)一系列針對(duì)庇護(hù)尋求者新規(guī)，包括縮短審批庇護(hù)申請(qǐng)時(shí)間、改善安置待遇等。聯(lián)合國(guó)難民署遂于6月14日發(fā)表通報(bào)，對(duì)此舉“表示贊賞”。

“這是一個(gè)值得歡迎的進(jìn)步，其最終目的在于建立一個(gè)適用于所有歐盟國(guó)家的統(tǒng)一的庇護(hù)系統(tǒng)?！甭?lián)合國(guó)難民署發(fā)言人弗萊明對(duì)媒體表示。